鄉(xiāng)村振興視閾下社會組織參與公共服務研究

（麗水學院 馬克思主義學院，浙江 麗水 323000）

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是中國特色社會主義進入新時代解決“三農”問題的總抓手。鄉(xiāng)村振興迫切需要破解長期以來城鄉(xiāng)二元結構和國家主義供給模式下農村公共服務面臨的問題，實現公共服務高效優(yōu)質供給。對此，黨的十九大高屋建瓴地指出，要“推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節(jié)、居民自治良性互動”[1]，在進一步深化供給側結構改革中提升鄉(xiāng)村公共服務供給水平，滿足人民日益增長的美好生活需要，開創(chuàng)共建共治共享的鄉(xiāng)村建設新局面。

一、農村公共服務與鄉(xiāng)村振興的關系梳理

堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，為農業(yè)、農村和農民提供更加有保障而優(yōu)質的公共產品與公共服務，是中國農村改革站在歷史新起點的重要任務之一。黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，表明在多年來取得長足發(fā)展的基礎上，新時代農村公共服務將進一步實現由“有”向“優(yōu)”、由“少”到“多”、由城鄉(xiāng)二元向互聯(lián)共享和一體化轉變邁進的高質量發(fā)展。大量的實踐表明，提高農村公共服務供給水平和質量不僅是鄉(xiāng)村振興的“顯示器”，而且是解決農村“不平衡、不充分發(fā)展”這一主要矛盾的重要抓手，是事關農村改革總體布局的“抓重點、強弱項、補短板”的重要舉措。

改革開放40多年來，我國經濟社會發(fā)展取得了巨大成就，但城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的矛盾也日益凸顯。這種不平衡不僅僅體現在經濟發(fā)展、居民收入等“硬件”差距上，更體現在公共服務和社會保障等“軟件”方面。正因如此，中共中央、國務院在《關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》和《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》等綱領性文件中，始終把發(fā)展公共服務作為不同階段鄉(xiāng)村振興實施成效的重要內涵與體現之一。2019年的中央一號文件也明確要求“優(yōu)先安排農村公共服務，推進城鄉(xiāng)基本公共服務標準統(tǒng)一、制度并軌”①《重磅！2019年中央一號文件全文來了》，見https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1625902536484630675&wfr=spider&for=pc。。根據中央的這些精神，新時代的鄉(xiāng)村振興，不僅要完善農村基本公共服務標準體系，為所有農村居民提供基本而全面的幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶等公共服務，充分發(fā)揮基本公共服務的兜底作用，還將把它嵌入實現“兩個一百年”奮斗目標和“人民幸福”的中國夢的宏大歷史敘事中，著力加強農村產業(yè)、生態(tài)、文化等方面的公共服務供給，提供更加健全細致和更具發(fā)展性、創(chuàng)新性的公共服務，進一步使農民增收發(fā)展更加持續(xù)和穩(wěn)定、脫貧救濟更加精準和溫情、人居環(huán)境更加美麗和生態(tài)、公共秩序更加和諧和安全、權益保護更加及時和全面、養(yǎng)老就醫(yī)更加貼心和周到、文化娛樂更加豐富和多元、生活更加富足而有奔頭。換言之，公共服務的供給水平將成為體現新時代鄉(xiāng)村振興成色和質量的重要標準之一，普惠共享、城鄉(xiāng)一體的現代農村公共服務體系，將真正讓農業(yè)成為有奔頭的產業(yè)，讓農民成為有吸引力的職業(yè)，讓農村成為安居樂業(yè)的美麗家園。

同時，農村公共服務不僅能夠直接提供鄉(xiāng)村振興所需的各類服務，而且能夠拓展鄉(xiāng)村振興的寬度、深度和歷史空間。一是大量的理論和實踐經驗表明，要實現農村產業(yè)的持續(xù)興旺發(fā)展，必須從生產、銷售等方面加快實現農村產業(yè)全要素的精準供給服務，改變當前農業(yè)產業(yè)粗放式生產、碎片化經營和低效化銷售等突出問題，積極培育各類農業(yè)科技服務和創(chuàng)新聯(lián)盟，加強農業(yè)技術推廣和技能培訓服務，大力打造農產品銷售和追溯監(jiān)管等綜合性公共服務平臺，推進產業(yè)融合，以服務延伸產業(yè)鏈、創(chuàng)新供應鏈、提升價值鏈、優(yōu)化利益鏈。二是只有進一步統(tǒng)籌保護山水林田湖草，統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)供水和污水處理等基礎設施，積極推廣農牧結合、沼氣化資源循環(huán)利用等先進適用技術，加強村莊規(guī)劃和危舊房改造，強化民族村寨、傳統(tǒng)村落、農業(yè)遺產等農耕文化景觀保護，持續(xù)推進農村生活垃圾減量化資源化處理，加強病媒生物綜合預防控制等，才能夠全面持久的實現農村生態(tài)宜居。三是鄉(xiāng)風文明更是需要加強文化基礎設施建設，建好用好農村文化禮堂、文化廣場（大院）、農家書屋等，深入開展科學普及活動，全面推進移風易俗，傳頌好家風，傳承好家訓，等等。因此，公共服務在很大程度上體現并影響著鄉(xiāng)村振興的程度與進度，深化農村公共服務供給側結構性改革，建立健全現代公共服務體系，是實現鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總目標的“關鍵抓手”。

二、社會組織參與公共服務的價值

隨著市場經濟深入發(fā)展和經濟全球化、信息化時代下政府與市場在公共服務供給中的低效乃至失靈的凸顯，20世紀70年代以來，西方的許多學者從不同的角度提出了諸如多中心治理理論、新公共管理、新公共服務理論等學說，試圖找到求解之道。其中，埃莉諾·奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）夫婦提出的多中心治理理論認為，在公共服務供給中，政府的主導性供給地位并不意味著其唯一性，而是應通過與公民社會的合作形成多個權力中心、以協(xié)商談判等方式來承擔公共服務的供給，并在相互競爭中解決集體行動困境和“利維坦式”包辦下政府成本攀高的困境，以最終實現供給“帕累托最優(yōu)”。正是在這樣的理論背景和20世紀70年代以來興起的社團革命浪潮下，一些發(fā)達國家的農村公共服務供給開始走上政府與社會協(xié)同的道路。在實行地方自治的日本，中央政府除了依靠職能部門的附屬機構和引導各地方政府相同職能部門履行職責開展工作外，主要依靠真正百分百覆蓋全部農村和全體農民的農業(yè)協(xié)同組合（也被譯為農業(yè)合作組織）來提供農村綜合服務。其業(yè)務范圍極為廣泛，可以說基本做到了“農民需要什么服務就提供什么服務”。而韓國和法國等基本上也是采取以中央政府為主導、由各級農業(yè)合作組織參與實施的模式，較好地解決了農村公共服務供給的總量與結構等問題。這些前沿理論及其實踐都表明，公共服務不僅需要政府等公共部門在積極轉變職能中強化和明確供給責任，也需要將社會組織等社會力量牽引進來，實現政社高效協(xié)同供給。這對破解我國當前農村公共服務供給存在的問題，構建與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求相適應的公共服務體系，尤具參考價值。

（一）豐富供給主體，促進公共服務充分供給

韋斯布羅德認為，政府、市場和非政府組織對于滿足不同人群的公共物品需求具有相互替代性和補充性[2]。我國長期以來形成的“政府自上而下主導、國家單方供給公共服務”的路徑依賴，導致如今鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和事業(yè)單位依然是農村公共服務最重要、在很多地方甚至是唯一的供給主體。這種一元化供給結構將導致公共服務供給總量不足、結構失衡。而農村社會組織的優(yōu)勢在于，不僅能夠憑借其自發(fā)性和較強的社區(qū)適應性與公德心，動員和整合組織內外的各種資源，如通過其相對靈活的資金籌集機制整合社會閑置松散的資金，彌補公共財政的緊張及相應的公權供給的局限，而且還能夠憑借其對社會精英的吸納、植根民間的結構等特點，獲取政府急需卻難以取得的治理資本，如非義務教育等準公共產品，民間文化傳播以及農民技能培訓、農產品供求信息和質量檢測、消費者保護等實施性的微觀服務。例如，在浙江諸暨市，各類農村社會組織每逢星期三在大山自然村、星期六在彩仙自然村、星期日在孝義自然村，舉辦越劇、歌曲、舞蹈等演出，極大地滿足了村民的文化和生活服務需求；浙江寧波市的四明戶外應急救援組織、一家親應急分隊等系列應急社會組織，已成長為城鄉(xiāng)基層政府應對意外災情不可或缺的伙伴。

（二）消解二元錯位，實現公共服務精準供給

由于新中國成立后社會主義建設的特殊國情，我國農村及其公共服務體系的建設，從一開始就被嵌入城市與鄉(xiāng)村、現代與傳統(tǒng)、國家與社會等多種二元化矛盾之中而呈現明顯的城鄉(xiāng)差距。多年來為消除或縮小這個差距所確定的“農村城市化”“農民市民化”等價值預設，又打上了鮮明的城市中心主義烙印，農村公共服務發(fā)展依然被納入城市發(fā)展的邏輯序列中考量。這不僅與以“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”為原則的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相矛盾，而且很容易導致農村公共服務與鄉(xiāng)村振興的內在需求出現不同程度的錯位與偏離。而農村社會組織的發(fā)展，一方面，可以憑借政府購買服務機制，通過直接向政府出售服務等形式，將匯聚起來的源于農村實際的公共服務訴求有機嵌入縣鄉(xiāng)等各級政府的供給清單中，較好地避免政府“城市樣本式”供給帶來的錯位與失真，提高供給的精準度。另一方面，農村社會組織“因需而生”的特征，使其服務在很大程度上規(guī)避了城市下鄉(xiāng)的盲目性而具有相當的精準性。如福建福清市農村綜合維修服務行業(yè)協(xié)會僅一年時間就在農村“維修農機具和各類家用電器85071件，接受咨詢服務29599人次，提供零部件187038件”[3]，切實有效地解決了村民的部分需要。

（三）彌補科層化缺憾，推進公共服務高效供給

埃莉諾·奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）用總體績效與間接績效作為評估制度績效的兩類指標，認為社會組織在總體績效指標中的適應性等方面要優(yōu)于市場和政府供給的效率、責任和適應性，而在間接績效指標中社會組織供給要優(yōu)于市場的協(xié)調成本、知識成本等，并在信息成本以及策略成本中的尋租成本、腐敗成本和規(guī)避成本方面要優(yōu)于政府制度安排[4]。當前我國農村公共服務的科層化多級供給體制，盡管其供給渠道的垂直性有利于政府供給服務的下鄉(xiāng)，但其縱向的程序化層層傳遞性和橫向的供給主體（部門）的交互性，易導致供給的低效。而農村社會組織所具有的權力流動的雙向或多向性、靈活性和鄉(xiāng)土性等特點，使其在滿足農民需要方面，具有更廣泛的覆蓋功能、更直接的把握功能、更有效的傳遞功能和更具體的評估整合功能，能夠有效避免科層制供給的弊端，并依靠其彈性服務方式最大限度地降低社會排斥，從而實現需求導向下的高效供給。

三、鄉(xiāng)村振興視閾下社會組織參與公共服務存在的問題

也正是因為現代社會組織對于公共服務的特殊價值，進入21世紀以來，我們黨不斷創(chuàng)新社會治理理念，積極促進社會組織發(fā)展，并初步形成了政府—市場—社會協(xié)同供給公共服務的格局雛形。然而，囿于種種因素，農村社會組織的發(fā)展及其參與公共服務方面依然面臨著諸多問題。

（一）法制問題：合法性缺失與參與身份他異化

合法性是積極參與的前提。然而，目前除了憲法規(guī)定的結社自由權和國務院有關社會團體的三個條例外，我國的社會組織更多依賴的是層級較低、適用面較窄的部門規(guī)章及地方性法規(guī)。這些法規(guī)條例，既缺乏統(tǒng)一的有關社會組織的法律地位、主體資格等的實體性規(guī)范，又缺乏對社會組織能否參與公共服務、如何參與及參與的邊界等的具體規(guī)定。而這些條例所確立的“雙重管理，分級登記和非競爭性原則”，盡管目前在部分地區(qū)和領域被突破，但并不能完全消除條例存在的剛性和慣性制約，不具有全面性的意義。同時，這些具有明顯的城市烙印的法規(guī)條例，使資源稟賦、歷史和社會基礎存在較大差異的農村社會組織，在注冊、信任、人才資金等生存和發(fā)展所必需要素方面的困窘更加凸顯。如此種種，許多具有“社會合法性”的社會組織往往因缺乏“法律合法性”而“非正規(guī)”存在。即從國家的法治精神和社會治理政策導向及社會需求來講，這些社會組織的存在具有一定的依據，但由于無法獲得民政部門的認可而只能以一種非結構性的軟組織形式存在，既沒有系統(tǒng)性和支配性的分工，也沒有各自明確的權利和義務，更無穩(wěn)定的經濟來源，其行為絕大多數時候依靠熱情和道義來推動與維持，本來可以依法而建的組織卻被異化為道義性的組織存在。

（二）體制問題：“依附式發(fā)展”與參與內容“懸浮化”

一些基層政府受制于傳統(tǒng)國家主義和壓力型體制下政府對社會組織的功利性思維慣性，其往往借助于法定的雙重管理體制而賦予社會組織大量的行政功能，并據其“履職”情況決定政策與資源分配。而為了生存，太多社會組織逐漸走上“依附式發(fā)展”道路，其直接后果就是參與內容的錯位與“懸浮化”，即部分社會組織或為配合政府政績而使服務形式大于服務內容，產品脫節(jié)于村莊需求，或只唯上、不唯實，在不察民情、不達民意、不急民需中供給精準失度。

（三）能力問題：慈善的“業(yè)余主義”與參與效能低下

薩拉蒙（Lester M.Salamon）認為，即使是在西方發(fā)達國家，慈善的“業(yè)余主義”也是社會組織不可回避的問題[5]。所謂慈善的“業(yè)余主義”，核心所指是由于專業(yè)性人才的缺乏等導致服務的非專業(yè)性和業(yè)余性。目前，我國城鄉(xiāng)基層社會組織的主要管理人員普遍存在學歷較低的現象，且專職的管理人員也較為缺乏。人才資源的匱乏會影響社會組織的服務理念、視野和能力——無論是與政府、市場等其他供給主體的溝通和合作服務能力，還是跨地域、跨領域、跨組織的整合創(chuàng)新服務能力。而這最終又致使社會組織的現代性演變更為緩慢而孤立，“業(yè)余主義”愈加凸顯，參與公共服務的廣度、深度和信度始終難以實現質的提升。加上當前農村社會組織缺乏體制、法制等的保障，導致其參與效能低下。

四、鄉(xiāng)村振興視閾下社會組織參與公共服務的路徑選擇

著眼于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，應進一步促進農村社會組織參與公共服務，堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展的方向，緊扣新時代我國社會主要矛盾的變化和農村發(fā)展語境的轉變，推進社會組織參與公共服務。

（一）建立健全法律體系，加強農村社會組織參與公共服務的法治保障

首先，積極推進社會組織立法。當務之急是深入貫徹黨的十九大關于“創(chuàng)新社會治理”的要求，改變管控型立法理念，并堅持以統(tǒng)一立法與混合立法相結合來加快社會組織參與公共服務立法。一方面，加緊出臺農村社會組織法，界定和規(guī)范農村社會組織的性質、地位、責任、義務及其治理結構、登記監(jiān)管等，明確實行備案查詢、法人登記和公益認定的三級準入制度，改變雙重管理體制等，以建立社會組織的元制度。另一方面，創(chuàng)新地方特色立法。借鑒行政許可法的混合立法經驗，由地方立法機關根據鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施需要，以及當地農村社會組織發(fā)生發(fā)展的社會歷史基礎和服務特點等，制訂地方性的法規(guī)，對急需資金的社會組織，從財政稅收等方面給予特殊的政策傾斜，實現法律統(tǒng)一性和地方特性的有機結合。

其次，適時出臺公共產品和公共服務法。以基本法的形式確定公共服務的基本標準、覆蓋主體、經費使用以及公共服務的持續(xù)性、適應性、平等性等原則，并從整體上對中央與地方的基層公共服務職責進行合理劃分，對社會組織與市場在公共服務中的地位等作出明確規(guī)定。從操作上來講，可以先由全國人大以憲法修正案的形式確定政府、市場和社會組織等各供給主體的公共服務權責，構建權威的基礎性制度框架，然后由全國人大及其常委會制定公共產品與公共服務法，在此基礎上，再逐步構建由多層級的法律法規(guī)和規(guī)章等組成的公共服務法律體系，通過嚴謹周密的法律體系保障社會組織全面參與公共服務。此外，還應進一步完善與社會組織功能拓展相關的法律，如修訂“三個條例”，出臺志愿服務法，完善慈善法，修訂政府釆購法，確立農村社會組織公共服務供應商的法律地位，等等。通過與時俱進、因地制宜的法制建設，為農村社會組織的健康發(fā)展及其參與公共服務提供剛性的“合法化”保障。

（二）構建復合協(xié)同機制，拓展農村社會組織參與公共服務的多維空間

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全方位、多層次、立體化的內涵與目標，要求科學整合政府先賦的權威與制度資源、市場先賦的物質與信息資源及社會組織自身先賦的社會網絡資本資源，構建政府、市場、社會組織等各公共服務主體之間的復合協(xié)同供給機制。其中，政府與社會組織之間的“復合供給模型，是指在公共服務的供給參與方之間進行兩次分工。初次分工是將服務規(guī)劃者（提供者）和生產者相分離，并可產生多種典型的公共服務供給制度。二次分工是生產者將自己不能直接生產的服務，通過整合其他服務資源來組織生產，通過將分散的、異質性的服務需求與非規(guī)模化的服務供給進行對接來間接滿足服務需求”[6]。具體到實踐中，就是政府承擔純公共物品的供給等“元治理”職責，而那些因時間、空間與鄉(xiāng)村社會拒斥等可能導致政府失靈的微觀領域的公共服務，則通過授權委托、特許經營等方式，差異化地有序轉移給農村社會組織。比如，對于流行病預防、婦女兒童維權等基本型公共服務，政府選擇具有一定資金實力的農村社會組織來委托代理，而對于農村文化娛樂、居家養(yǎng)老、體育健身、社區(qū)教育等提升型公共服務，則考慮選擇相對獨立、且通過提供這些服務可能實現盈虧平衡的農村社會組織作為供給的協(xié)同主體。這種“各就各位”又“優(yōu)勢互補”的政社協(xié)同不僅有利于為社會組織參與公共服務拓寬穩(wěn)定的渠道，也有利于不同社會組織揚長避短、提高供給績效。

除此之外，農村社會組織與其他基層組織及不同社會組織之間，亦可形成復合供給，且實現形式上更加多樣。比如與村委會之間的合作，浙江省諸暨市楓橋鎮(zhèn)通過組建“專業(yè)服務隊（鎮(zhèn)級）—管理服務團隊[村（社區(qū)）級]—專業(yè)服務組[村（社區(qū)）網格區(qū)內]”三級服務團隊，協(xié)同開展“組團式服務”，較好地回應了農村公共服務訴求。而不同社會組織之間的復合供給，既包括諸如腰鼓隊、舞蹈隊與老年協(xié)會等不同社會組織之間的直接對接，也包括諸如法律協(xié)會與農村經濟合作社等不同性質社會組織之間的資源互補。值得一提的是社會企業(yè)經營模式，其以社會公益為基本原則，鼓勵農村社會組織采取“協(xié)會＋合作社＋企業(yè)＋農戶”等模式，并按企業(yè)化經營。這對推動農村社會組織跨村域、跨領域參與公共服務，滿足鄉(xiāng)村振興過程中的農村深層次、發(fā)展性的公共服務需求，優(yōu)化農村異質性公共服務需求的供給績效，具有相當的積極意義。

（三）完善功能提升機制，強化農村社會組織參與公共服務的內在實力

一是拓寬資金來源，確保“有力服務”。政府支持是具有先賦公益性特征的社會組織發(fā)展和服務資金的重要來源。即使是相對成熟的發(fā)達國家社會組織，其收入也約有一半源于政府資助。2018年8月浙江省開始實施的《浙江省民政廳關于進一步規(guī)范提升社會組織參與社會治理工作的實施意見》，明確鼓勵有條件的市縣設立社會組織發(fā)展基金會。這很值得其他省份借鑒。本文認為，應在省級層面也設立社會組織發(fā)展專項基金且與財政收入同步增長，并堅持向急需資金扶持的農村專業(yè)經濟協(xié)會等基層社會組織傾斜。同時，加快推進從福彩、慈善等公益金中提取部分資金以項目形式直接資助農村社會組織開展公共服務的制度化建設。稅收信貸方面，除了全面落實現有的國家優(yōu)惠政策外，建議把農村社會組織向政府“出售”服務的收入等列入免稅范圍。通過多種造血機制增強農村社會組織參與公共服務的經濟支撐力。

二是夯實人才基礎，確?！坝腥朔铡?。將農村社會組織人才工作納入國家人才工作體系，納入專業(yè)技術人才知識更新工程，加強教育培訓，對其專業(yè)技術人員執(zhí)行與相關行業(yè)相同的職業(yè)資格、注冊考核、薪酬待遇等政策，暢通其在人才資助和保障房申請、戶籍落地等方面的渠道，逐步改變長期以來社會組織就是“志愿者組織”的角色。加強農村社會組織人才隊伍建設，促使其走向職業(yè)化、專業(yè)化，為其高質量發(fā)展和參與公共服務提供強大的智力支持。

三是完善行為監(jiān)督，確保“有序服務”。農村社會組織應建立健全權責明確、協(xié)調運轉、有效制衡的法人治理結構，健全信息公開與共享機制、公益舉報與受理機制，健全新聞媒體和社會公眾等的社會監(jiān)督機制及專業(yè)化第三方監(jiān)督機制等，進一步完善社會組織評估制度、誠信數據庫以及與之配套的失信懲罰制度，加大執(zhí)法監(jiān)察力度等，以此有效遏制農村社會組織的自利沖動，切實保證其在堅守公共性初心中有序參與、高效精準供給公共服務，助力鄉(xiāng)村振興。