脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接的邏輯關(guān)系

汪三貴 馮紫曦

(中國(guó)人民大學(xué)，北京 100872)

當(dāng)前正是脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興匯合的關(guān)鍵時(shí)期，深刻理解脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接的邏輯關(guān)系，對(duì)順利實(shí)現(xiàn)二者的有機(jī)銜接意義重大。本文從脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接的背景、內(nèi)在聯(lián)系及政策變化三個(gè)角度分別展開論述，為實(shí)現(xiàn)二者的有機(jī)銜接提供理論參考。

一、脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接的背景

中國(guó)不僅是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，也是一個(gè)農(nóng)民大國(guó)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民在中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中占據(jù)了極其重要的地位，對(duì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化影響深遠(yuǎn)。截至2018年底，我國(guó)約有3.2萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、54.2萬個(gè)村莊，總?cè)丝谟?3.95億人，其中鄉(xiāng)村人口有5.64億，約占40.4%；就業(yè)人員有7.76億人，其中鄉(xiāng)村就業(yè)人員有3.42億，約占44.1%，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員有2.03億，占比約為26.2%。我國(guó)鄉(xiāng)村規(guī)模龐大、鄉(xiāng)村人口眾多、農(nóng)業(yè)從業(yè)人口多，在社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程中，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民不會(huì)被城鎮(zhèn)化、工業(yè)化完全取代，城鄉(xiāng)將長(zhǎng)期共存發(fā)展。農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化，城鄉(xiāng)發(fā)展的融合度對(duì)社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程影響重大。

城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不充分是我國(guó)現(xiàn)階段發(fā)展面臨的最為突出的問題。2018年，我國(guó)農(nóng)村居民人均可支配收入水平是城鎮(zhèn)居民的37.2%，農(nóng)村居民人均消費(fèi)水平是城鎮(zhèn)居民的46.4%，農(nóng)村居民家庭恩格爾系數(shù)為39.3%，比城鎮(zhèn)居民家庭36.2%的家庭恩格爾系數(shù)高3.1個(gè)百分點(diǎn)，城鄉(xiāng)發(fā)展差距明顯。城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡及“三農(nóng)”短板問題，是實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)亟待解決的問題。沒有農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化，就沒有國(guó)家的現(xiàn)代化。

為了提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化水平，解決新時(shí)期發(fā)展不平衡問題，實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)，黨中央作出了打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)和實(shí)施鄉(xiāng)村振興的重大戰(zhàn)略部署。脫貧攻堅(jiān)作為現(xiàn)階段全面建成小康社會(huì)的核心任務(wù)，堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧的基本方略，構(gòu)建“三位一體”的大扶貧格局，通過實(shí)施“六個(gè)精準(zhǔn)”“五個(gè)一批”等一系列政策，確保如期消除絕對(duì)貧困，全面建成小康社會(huì)。鄉(xiāng)村振興作為“第二個(gè)百年”奮斗目標(biāo)的核心以及新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手，從全局和戰(zhàn)略高度正確處理工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展地位，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化目標(biāo)。

二、脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接的內(nèi)在聯(lián)系

脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興是中國(guó)實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化必須完成的兩大重要戰(zhàn)略任務(wù)，二者銜接關(guān)系密切。

首先，脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興目標(biāo)相連，層層推進(jìn)。脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興緊扣“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)，本質(zhì)上都是為建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，實(shí)現(xiàn)共同富裕。從農(nóng)民發(fā)展看，脫貧攻堅(jiān)瞄準(zhǔn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口的“兩不愁三保障”問題，重點(diǎn)解決吃、穿、住、學(xué)、醫(yī)五個(gè)方面的基本需求，為農(nóng)村貧困人口后續(xù)發(fā)展消除障礙，同時(shí)不斷提高貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入水平，改善生活質(zhì)量。鄉(xiāng)村振興在脫貧攻堅(jiān)的基礎(chǔ)上不斷深化，提出了“生活富?！薄稗r(nóng)民全面發(fā)展”的振興要求，目的是讓農(nóng)民有穩(wěn)定的收入來源、經(jīng)濟(jì)寬裕、生活便利，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕。從區(qū)域發(fā)展看，脫貧攻堅(jiān)重在解決區(qū)域性整體貧困，瞄準(zhǔn)貧困村、貧困縣、連片特困地區(qū)發(fā)展的短板，集中發(fā)力，大力改善貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，不斷縮短貧困地區(qū)與全國(guó)農(nóng)村平均水平的差距。鄉(xiāng)村振興在脫貧攻堅(jiān)解決區(qū)域性整體貧困的基礎(chǔ)上，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升鄉(xiāng)村治理能力，促進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的均等化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)全面升級(jí)和農(nóng)村的全面發(fā)展。

第二，脫貧攻堅(jiān)是鄉(xiāng)村振興先決前提，鄉(xiāng)村振興是鞏固脫貧攻堅(jiān)的力量保障。絕對(duì)貧困問題不解決，人的基本需求得不到滿足，鄉(xiāng)村振興就無法實(shí)現(xiàn)。脫貧攻堅(jiān)成果的長(zhǎng)期穩(wěn)固，則必須要鄉(xiāng)村振興作為后續(xù)支持。脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的有機(jī)銜接，既不能以犧牲脫貧攻堅(jiān)質(zhì)量為前提，也不能以犧牲鄉(xiāng)村振興目標(biāo)為前提。經(jīng)過長(zhǎng)期的扶貧開發(fā)和脫貧攻堅(jiān)，貧困人口和貧困地區(qū)的整體面貌明顯改善，為鄉(xiāng)村振興墊定基礎(chǔ)。一是貧困人口大幅減少。2013-2018年，全國(guó)累計(jì)脫貧人口8239萬人，貧困發(fā)生率降至1.7%。二是貧困地區(qū)農(nóng)村居民實(shí)際收入快速增長(zhǎng)。2012-2018年，扣除價(jià)格影響，貧困地區(qū)的農(nóng)村居民人均可支配收入年均實(shí)際增長(zhǎng)10.0%，高于全國(guó)農(nóng)村年均7.7%的實(shí)際增長(zhǎng)水平。三是貧困地區(qū)水、電、路、網(wǎng)等短板不斷補(bǔ)齊。2018年，貧困地區(qū)93.6%的農(nóng)村住戶飲水無困難；貧困地區(qū)自然村電路、電話接近全覆蓋；超過80.0%的自然村村內(nèi)主干道路面經(jīng)過硬化處理；超過50.0%的自然村通了客運(yùn)班車。四是貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平不斷完善。貧困地區(qū)農(nóng)戶所在自然村上小學(xué)、幼兒園便利度明顯提高；絕大部分行政村配有合法行醫(yī)證的醫(yī)生和衛(wèi)生員，村內(nèi)醫(yī)療條件大幅改善，小病不出村基本實(shí)現(xiàn)；大部分自然村實(shí)現(xiàn)了垃圾集中處理，村內(nèi)環(huán)境衛(wèi)生明顯改善。

盡管脫貧攻堅(jiān)成效顯著，但深度貧困地區(qū)因?yàn)樨毨v史悠久，民族、宗教等文化因素影響復(fù)雜，攻堅(jiān)難度巨大，仍然是當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)的重中之重，難中之難?！叭齾^(qū)三州”214個(gè)轄區(qū)縣內(nèi)，貧困縣共有197個(gè)，歷經(jīng)三年多的脫貧攻堅(jiān)，100個(gè)縣實(shí)現(xiàn)了脫貧摘帽縣，摘帽比例達(dá)50.8%，剩余的97個(gè)貧困縣需要在2019、2020年兩年內(nèi)完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，約占剩余未脫貧縣的24.5%，深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)收官之戰(zhàn)時(shí)間緊，任務(wù)重。對(duì)尚未脫貧摘帽的貧困縣而言，當(dāng)下脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的有機(jī)銜接就是不折不扣打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，避免過早追逐鄉(xiāng)村振興目標(biāo)而影響脫貧質(zhì)量。對(duì)已脫貧摘帽的貧困縣而言，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步穩(wěn)固脫貧攻堅(jiān)成果，構(gòu)建防返貧機(jī)制，使脫貧攻堅(jiān)的成果經(jīng)得起歷史檢驗(yàn)。進(jìn)入鄉(xiāng)村振興階段后，相對(duì)貧困將成為主要矛盾。鄉(xiāng)村振興的一個(gè)重要任務(wù)是縮小收入差距，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化，從而使已脫貧的人口不返貧，生活質(zhì)量不斷改善，發(fā)展能力不斷提高。

第三，脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興體制機(jī)制相同。脫貧攻堅(jiān)之所以成效顯著，與行之有效的體制機(jī)制密不可分。這套體制機(jī)制，也被充分的運(yùn)用到了鄉(xiāng)村振興之中。參照脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，鄉(xiāng)村振興確立黨政 “一把手”是第一責(zé)任人，縣委書記是“一線總指揮”，“五級(jí)書記”一起抓工作落實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制；參照脫貧攻堅(jiān)工作機(jī)制，鄉(xiāng)村振興堅(jiān)持實(shí)施“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)”的工作機(jī)制；參照脫貧攻堅(jiān)考核機(jī)制，鄉(xiāng)村振興建立“市縣黨政班子和領(lǐng)導(dǎo)干部推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的績(jī)效考核制度”。脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的有機(jī)銜接，體制機(jī)制的承接發(fā)揮了巨大作用。

第四，脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興政策體系相互融合。脫貧攻堅(jiān)的產(chǎn)業(yè)扶貧政策，為鄉(xiāng)村振興階段推動(dòng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，構(gòu)建農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化體系做了初步的探索；就業(yè)扶貧政策，為后續(xù)促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和農(nóng)民增收積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)；鄉(xiāng)村振興階段，生態(tài)環(huán)境惡劣、人口流失嚴(yán)重或因重大項(xiàng)目搬遷的村莊可通過易地扶貧搬遷等方式，實(shí)施村莊搬遷撤并；脫貧攻堅(jiān)階段，加強(qiáng)了貧困地區(qū)生態(tài)保護(hù)力度，為后續(xù)以綠色發(fā)展引領(lǐng)鄉(xiāng)村振興墊定了基礎(chǔ)；貧困人口基本醫(yī)療保障體系，為鄉(xiāng)村振興階段構(gòu)建全民大病救治、慢性病救助服務(wù)體系提供了藍(lán)本；教育保障體系，為鄉(xiāng)村振興階段優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)提供了借鑒；綜合保障體系既是脫貧攻堅(jiān)的重要措施，也是鄉(xiāng)村振興實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，基本公共服務(wù)均等化的重要內(nèi)容。

三、脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接中的政策變化

脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興銜接關(guān)系，體現(xiàn)為戰(zhàn)略目標(biāo)的推進(jìn)關(guān)系、體制機(jī)制的統(tǒng)一關(guān)系和政策體系的融合關(guān)系，同時(shí)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的承接關(guān)系，也決定了二者實(shí)現(xiàn)有機(jī)銜接的必要性。然而鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)有機(jī)銜接的過程中，在扶持對(duì)象、政策范圍和頂層設(shè)計(jì)上也發(fā)生了一定的變化，這些變化也是影響脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有機(jī)銜接的重要因素。

從扶持對(duì)象來看，脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的有機(jī)銜接是從絕對(duì)貧困到相對(duì)貧困的轉(zhuǎn)變。脫貧攻堅(jiān)消除了存在千年的絕對(duì)貧困問題。絕對(duì)貧困的消失，并不意味著貧困問題將不復(fù)存在，恰好相反，伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，相對(duì)貧困問題將長(zhǎng)期存在。與絕對(duì)貧困不同，相對(duì)貧困更多地強(qiáng)調(diào)發(fā)展的不平衡，這與我國(guó)現(xiàn)階段面臨的城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的主要矛盾相一致。不管是絕對(duì)貧困還是相對(duì)貧困，貧困問題的解決不僅在“治”還要在“防”，這就要求鄉(xiāng)村振興階段需要建立長(zhǎng)效穩(wěn)定的脫貧防貧機(jī)制，并且將針對(duì)絕對(duì)貧困的脫貧措施逐步調(diào)整為針對(duì)相對(duì)貧困的幫扶措施。

從政策范圍看，脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的有機(jī)銜接是從特惠到普惠的轉(zhuǎn)變。脫貧攻堅(jiān)階段政策范圍非常明確，就是絕對(duì)貧困人口、貧困村和貧困地區(qū)，各項(xiàng)政策落實(shí)過程中在建檔立卡貧困人口與非貧困人口，貧困村與非貧困村，貧困縣與非貧困縣有明顯的分界。而鄉(xiāng)村振興階段政策范圍不僅涵蓋了所有的鄉(xiāng)村區(qū)域和鄉(xiāng)村人口，還涵蓋了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，利用普惠性措施，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，鄉(xiāng)村全面振興。這就要求一部分脫貧攻堅(jiān)政策從特惠轉(zhuǎn)向普惠，一部分政策轉(zhuǎn)向相對(duì)貧困人口。

從頂層設(shè)計(jì)看，脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的有機(jī)銜接是頂層設(shè)計(jì)從點(diǎn)到面的轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)村振興作為新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手，根本上要從全局和戰(zhàn)略角度，準(zhǔn)確把握和處理城鎮(zhèn)化、工業(yè)化過程中與鄉(xiāng)村發(fā)展過程中產(chǎn)生的不可避免的主要矛盾，統(tǒng)籌“三農(nóng)”工作，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化，這是一個(gè)長(zhǎng)期、全面、復(fù)雜的系統(tǒng)工程。相較鄉(xiāng)村振興，脫貧攻堅(jiān)頂層設(shè)計(jì)重點(diǎn)突出，緊扣貧困人口的“兩不愁三保障”和穩(wěn)定增收，精準(zhǔn)發(fā)力，相對(duì)短的時(shí)間內(nèi)徹底消除絕對(duì)貧困問題，為全面建成小康社會(huì)托底。脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興銜接，要考慮到戰(zhàn)略目標(biāo)不同，實(shí)施時(shí)間不同，政策的扶持力度不同。脫貧攻堅(jiān)進(jìn)一步聚焦深度貧困地區(qū)和特殊類型貧困人口，精準(zhǔn)聚焦“兩不愁三保障”和收入穩(wěn)定。脫貧攻堅(jiān)短期內(nèi)無法解決的問題，不應(yīng)當(dāng)急于求成，而是需要納到鄉(xiāng)村振興的框架下，做好規(guī)劃、統(tǒng)籌考慮，逐步實(shí)現(xiàn)。在設(shè)計(jì)鄉(xiāng)村振興體制機(jī)制和政策體系時(shí)，要把落后地區(qū)和相對(duì)貧困人口作為重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象，確保城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距和居民的收入和生活質(zhì)量差距進(jìn)一步縮小。防止出現(xiàn)鄉(xiāng)村振興階段忽視落后地區(qū)和相對(duì)貧困人口現(xiàn)象的發(fā)生，努力實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)。