應(yīng)急行政征用制度探究

熊文釗，王秋艷

（1.天津大學(xué) 法學(xué)院，天津 300072；2.華中師范大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430079）

面對(duì)突發(fā)疫情防控，各地方政府紛紛啟動(dòng)應(yīng)急行政征用措施，“此次抗擊新冠肺炎疫情，是對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力的一次大考”①習(xí)近平主持召開中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議，強(qiáng)調(diào)完善重大疫情防控體制機(jī)制，健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系。見http：//www.gov.cn/xinwen/2020-02/14/content_5478896.htm。，也是對(duì)我國(guó)應(yīng)急行政法制的有效檢驗(yàn)。正如有學(xué)者提到的，“法治”是一種特定時(shí)空背景下的社會(huì)實(shí)踐，其必須回應(yīng)特定時(shí)空背景下特定的社會(huì)、政治訴求[1]。針對(duì)當(dāng)前應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的實(shí)踐暴露出來的短板與不足，復(fù)盤求變，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，保障應(yīng)急行政征用在法制軌道上統(tǒng)籌推進(jìn)，是依法全面履行政府職能、建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府應(yīng)有之義。

對(duì)應(yīng)急行政征用的解析可從“應(yīng)急”和“行政征用”兩方面著手?！皯?yīng)急”有廣義和狹義之分，狹義的應(yīng)急指的是對(duì)自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生、事故災(zāi)難、社會(huì)安全等突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)處置。廣義中的應(yīng)急范圍延伸到戒嚴(yán)、國(guó)防動(dòng)員等緊急狀態(tài)。二者雖存在差別，但從政府應(yīng)急征用的角度考量，其基本理論都是相同的[2]。本文主要從狹義層面對(duì)應(yīng)急征用制度進(jìn)行討論，則應(yīng)急行政征用可釋義為行政機(jī)關(guān)為應(yīng)對(duì)造成或可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件，強(qiáng)制使用公民、法人或其他組織的財(cái)產(chǎn)或者勞務(wù)，并給予補(bǔ)償?shù)男姓袨椤?/p>

要明晰應(yīng)急行政征用的內(nèi)涵，有必要辨析“征用”與“調(diào)集”“調(diào)用”和“征收”。我國(guó)應(yīng)急行政征用無論立法還是執(zhí)法常把“征用”與“調(diào)集”“調(diào)用”混用，事實(shí)上“調(diào)用”和“調(diào)集”指的是對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的儲(chǔ)備資源以及人力資源的調(diào)配，這類的“調(diào)集”和“調(diào)用”不是法律規(guī)定的行政征用行為，判斷資源調(diào)配行為是否為行政征用應(yīng)根據(jù)條文內(nèi)涵或具體措施的實(shí)際影響做出判斷。而“征用”與“征收”最顯著的區(qū)別為：征用是臨時(shí)處置使用權(quán)，通常不發(fā)生所有權(quán)轉(zhuǎn)移，而征收通常是指財(cái)產(chǎn)所有權(quán)發(fā)生永久轉(zhuǎn)移的情形[3]，但在動(dòng)產(chǎn)征用的語境里，不能過度夸大兩者的區(qū)別，事實(shí)上兩者共性大于區(qū)別[4]。征用通常在緊急狀態(tài)下實(shí)施，而征收不以緊急狀態(tài)為前提，應(yīng)急類法律中并未授權(quán)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行征收，征收應(yīng)屬于平時(shí)環(huán)境中的法律制度[5]。

應(yīng)急行政征用除了具有平時(shí)狀態(tài)下行政征用的公益性、強(qiáng)制性、補(bǔ)償性的特征之外，應(yīng)急性是其重要特征，因此與常態(tài)下行政征用相比，具有更高的效率性、裁量性和強(qiáng)制性，這決定了應(yīng)急行政征用與一般情形下的行政征用適用不同的理念、原則和規(guī)制方法。

一、應(yīng)急行政征用及其理念與基本原則

（一）應(yīng)急行政征用秉持的理念

常態(tài)下行政征用與應(yīng)急行政征用在適用條件、目的、性質(zhì)、后果等均存在區(qū)別，故其立法理念也必然存在差異?；谡凸竦亩瓤剂?，應(yīng)急行政征用應(yīng)當(dāng)具有“最大限度保障公民權(quán)益”的價(jià)值目標(biāo)。

1.政府維度：國(guó)家的法治目標(biāo)。應(yīng)急行政征用貫徹“最大限度保障公民權(quán)益”的理念，就政府層面而言，一是促使政府積極彌補(bǔ)需求，避免政府不作為。在應(yīng)急狀態(tài)下，政府不作為或者互相推諉，很可能會(huì)造成不可挽回的損失，在緊急應(yīng)對(duì)中政府警覺、積極、及時(shí)、高效地行政征用是對(duì)公共利益最有力的保障。二是規(guī)范政府征用行為。在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，政府亂作為、濫用行政權(quán)力，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致公民遭受“二次損害”，易激起民眾反抗情緒，有損政府公信力。而政府積極服務(wù)、合法合理進(jìn)行應(yīng)急行政征用是政府行政管理目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)的重要保障。

2.公民維度：公共利益與個(gè)人利益最大化平衡的需求。應(yīng)急行政征用是真正的“取之于民、用之于民”的制度，更應(yīng)秉持“最大限度保障公民權(quán)益”的理念。在應(yīng)急狀態(tài)下，不可避免要對(duì)公民的權(quán)利進(jìn)行不同程度地限縮，但權(quán)利限制與權(quán)利保護(hù)并非決然對(duì)立。應(yīng)急行政征用是為保護(hù)絕大部分公民而對(duì)部分公民權(quán)益暫時(shí)限制，是個(gè)體利益為公共利益暫時(shí)做出的“特別犧牲”，理應(yīng)得到公平的補(bǔ)償。限權(quán)是權(quán)利保護(hù)的基礎(chǔ)與保障，并非毫無邊界地?cái)U(kuò)大公權(quán)力，也不是對(duì)個(gè)體權(quán)益恣意地侵害，更不是毫無底線地犧牲個(gè)體權(quán)益，而是窮盡可能的手段保障全體公民的權(quán)益。公共利益與個(gè)人利益從來都不是“矛”與“盾”的關(guān)系，在應(yīng)急狀態(tài)下，公共利益與個(gè)人利益更是唇齒攸關(guān)。為此，在應(yīng)急行政征用中，應(yīng)堅(jiān)持“最大限度保障公民權(quán)益”的理念，盡可能地保障個(gè)體權(quán)益，實(shí)現(xiàn)公共利益與個(gè)人利益最大化平衡。

（二）應(yīng)急行政征用的基本原則

應(yīng)急狀態(tài)下的行政權(quán)與常態(tài)相比，具有更高的裁量性、強(qiáng)制性及效率性[6]?！肮珯?quán)機(jī)關(guān)為應(yīng)對(duì)應(yīng)急情況而采取應(yīng)急行政行為，雖基于正當(dāng)理由對(duì)公民的基本權(quán)利予以限制，但任何對(duì)基本權(quán)利的限制都必須遵循一定的準(zhǔn)則和規(guī)范，符合一定的原則與限度，這一原則即使是在緊急狀態(tài)之下也同樣需要恪守，否則對(duì)個(gè)體權(quán)利的限制最終就會(huì)演變?yōu)閷?duì)權(quán)利的徹底掏空和排除?！盵7]應(yīng)急行政征用作為一種行政行為，必然要遵守行政法的核心原則[8]，但作為一種緊急狀態(tài)下不得已而采取的行政措施，應(yīng)具有與平時(shí)狀態(tài)下行政法原則不同的邏輯和內(nèi)涵，勢(shì)必要遵守不同標(biāo)準(zhǔn)與原則。在“最大限度保障公民權(quán)益”的理念指導(dǎo)下，應(yīng)急行政征用應(yīng)當(dāng)遵循以下基本原則：

1.法治原則?，F(xiàn)代法治的精髓是依法而治，依法辦事。在緊急狀態(tài)下，社會(huì)秩序遭到破壞，亟須政府采取一系列應(yīng)急措施，減輕和消除突發(fā)事件對(duì)公民的權(quán)益造成的危害。即保障公民的權(quán)益，盡快恢復(fù)社會(huì)秩序，是應(yīng)急行政管理當(dāng)務(wù)之急的目標(biāo)。因此“秩序”應(yīng)成為應(yīng)急行政管理，乃至應(yīng)急行政征用首當(dāng)其沖的價(jià)值目標(biāo)。依法防控、依法治理是應(yīng)急防控最有力的秩序保障，即使在緊急狀態(tài)下，也應(yīng)遵循法治秩序。一方面，政府采取應(yīng)急行政征用堅(jiān)持法治的精神與原則，依法行政，能有效保障征用實(shí)效；另一方面，在緊急情況下公民的基本權(quán)利不可避免被限縮，政府堅(jiān)持依法防控、依法治理能提高行政相對(duì)人的可接受性，防止應(yīng)急行政征用行為造成“二次損害”。沒有邊界的權(quán)力比“病毒”還可怕，即使是在緊急狀態(tài)下，也應(yīng)守住法治的底線，“疫情越是到最吃勁的時(shí)候，越要堅(jiān)持依法防控”①習(xí)近平在2020年2月5日中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第三次會(huì)議上的講話。。

2.行政應(yīng)急原則。應(yīng)急行政征用應(yīng)當(dāng)遵守行政應(yīng)急原則?！靶姓?yīng)急性原則，是行政主體運(yùn)用緊急權(quán)力，采取各種有效措施，包括采取必要的對(duì)個(gè)別人正常權(quán)利和利益帶來某些限制和影響的措施，來應(yīng)對(duì)瘟疫、災(zāi)害、事故等緊急情況，迅速處理突發(fā)事件以減少損失。”[9]“作為現(xiàn)代行政法基本原則之一的行政應(yīng)急原則應(yīng)當(dāng)成為全社會(huì)高度共識(shí)，作為法治建設(shè)指導(dǎo)方針。”[10]對(duì)于行政應(yīng)急原則的內(nèi)涵學(xué)界大多從合法基準(zhǔn)進(jìn)行闡述，在應(yīng)急行政征用的語境里，行政應(yīng)急原則體現(xiàn)為保障公民權(quán)益、盡快恢復(fù)社會(huì)秩序，行政機(jī)關(guān)有權(quán)力也有義務(wù)合法、合理、高效地進(jìn)行應(yīng)急行政征用。在應(yīng)急行政征用中應(yīng)貫徹行政應(yīng)急原則，一方面，避免行政機(jī)關(guān)在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中推諉塞責(zé)、消極行政，造成人民群眾不可挽回的損失；另一方面，防止行政機(jī)關(guān)在應(yīng)急行政征用中亂作為、濫作為。

大學(xué)英語教學(xué)屬于語言教學(xué)，它充分體現(xiàn)了語言教學(xué)的工具性和人文性。授課教師在教授學(xué)生語言知識(shí)的同時(shí)，更要給學(xué)生灌輸學(xué)習(xí)西方的文明和進(jìn)步為我中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)所用，同時(shí)向世界傳播中華民族的文化和智慧，讓世界了解中國(guó)，和世界人民一起構(gòu)建人類共同體，為推動(dòng)世界的和平與發(fā)展做出積極的努力。大學(xué)英語教學(xué)工具性和人文性的特征不但拓寬了英語教學(xué)的領(lǐng)域，也提高了英語教學(xué)的層次。開闊了學(xué)生的眼界，增強(qiáng)了學(xué)生的學(xué)習(xí)興趣，提升了學(xué)生的文化層次，培養(yǎng)了學(xué)生的跨文化交流能力，因此，今后我們要在英語教學(xué)領(lǐng)域把二者的有用性結(jié)合起來，有針對(duì)性地對(duì)學(xué)生施加其正面影響。

3.比例原則。應(yīng)急行政征用應(yīng)遵循的比例原則具有適當(dāng)性原則、必要性原則和均衡性原則三個(gè)子原則內(nèi)涵。適當(dāng)性原則指的是行政主體的行政目標(biāo)與使用手段必須適當(dāng)，要求采取的行政措施應(yīng)能有效實(shí)現(xiàn)或有助于行政目的，若行政行為不能實(shí)現(xiàn)行政目的應(yīng)屬于行政不當(dāng)；必要性原則，又稱最小損害原則，要求在能夠采取多項(xiàng)行政措施時(shí)，應(yīng)采用對(duì)相對(duì)人損害最小、最溫和的措施；而均衡性原則是指對(duì)行政行為做整體的價(jià)值衡量，要求采取行政措施導(dǎo)致的結(jié)果為對(duì)公共利益產(chǎn)生的益處大于對(duì)行政相對(duì)人的損害[11]。顯然，在行政征用中對(duì)比例原則的有效適用應(yīng)摒棄公共利益再小也大于私人利益的觀念和公共利益絕對(duì)優(yōu)先的觀點(diǎn)。

二、應(yīng)急行政征用面臨的問題

在此次疫情防控中，為解決醫(yī)療資源、防控場(chǎng)所緊缺的問題，各地政府紛紛采取了應(yīng)急行政征用措施。其中，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)、動(dòng)產(chǎn)的征用是此次疫情中最常用的征用方式，也有對(duì)相關(guān)建筑人員、服務(wù)人員和管理人員的勞務(wù)征用。政府此次采取的應(yīng)急行政征用措施確實(shí)為疫情防控提供了有力保障，但也凸顯出不少法律問題。

（一）應(yīng)急行政征用的法律依據(jù)

應(yīng)急狀態(tài)下，政府臨時(shí)征用緊缺物資具有憲法、法律合法授權(quán)，我國(guó)的1982年憲法第十三條正式為其提供了憲法基礎(chǔ)。2003年“非典”之后，我國(guó)出臺(tái)或修訂了多部應(yīng)急行政法律。其中《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等均為應(yīng)急行政征用提供了充分的法律依據(jù)，并且各地方立法也對(duì)應(yīng)急行政征用制定了可操作性的規(guī)范。

由于應(yīng)急行政征用的立法大多都比較缺乏可操作性，云南省、上海市、太原市、惠州市等省市為執(zhí)行法律、行政法規(guī)均出臺(tái)了相關(guān)的實(shí)施細(xì)則和辦法。2020年2月2日，湖北省新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控指揮部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)發(fā)熱病人、發(fā)熱疑似病人及密切接觸者隔離救治和管理的通知》，同年2月10日國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)、人力資源社會(huì)保障部、財(cái)政部聯(lián)合頒布的《關(guān)于改善一線醫(yī)務(wù)人員工作條件切實(shí)關(guān)心醫(yī)務(wù)人員身心健康的若干措施》均涉及應(yīng)急行政征用。此后，浙江省、重慶市、紹興市、廣州市等各省市的人大常委會(huì)也紛紛出臺(tái)了關(guān)于疫情防控工作的決定，其中也有不少條款涉及應(yīng)急行政征用。

（二）應(yīng)急行政征用面臨的問題

1.應(yīng)急行政征用的合法性問題。在疫情防控中，部分地方政府應(yīng)急行政征用存在著合法性與否的疑問：應(yīng)急行政征用的法律依據(jù)是什么？執(zhí)法權(quán)限的邊界在哪里？執(zhí)法程序如何操作？以云南大理市人民政府（以下簡(jiǎn)稱大理市政府）征用口罩事件為例，首先，根據(jù)大理市政府發(fā)布的《應(yīng)急處置通知書》，大理市政府作出應(yīng)急行政征用行為（損益性具體行政行為）未引用具體法律條款，明顯違背最高法院發(fā)布的指導(dǎo)案例裁判宗旨，應(yīng)認(rèn)定為適用法律錯(cuò)誤①《最高人民法院關(guān)于發(fā)布第九批指導(dǎo)性案例的通知》中第41號(hào)指導(dǎo)案例“宣懿成等訴浙江省衢州市國(guó)土資源局收回國(guó)有土地使用權(quán)案”的裁判要點(diǎn)指出，“行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)未引用具體法律條款，且在訴訟中不能證明該具體行政行為符合法律的具體規(guī)定，應(yīng)當(dāng)視為該具體行政行為沒有法律依據(jù)，適用法律錯(cuò)誤”。。其次，該口罩的所有權(quán)人為重慶市人民政府，且超出大理市政府的行政管轄區(qū)域，其不具有應(yīng)急行政征用主體資格，屬于越權(quán)違法。最后，大理市政府在進(jìn)行應(yīng)急行政征用前并未對(duì)征用對(duì)象進(jìn)行初步的盡職調(diào)查和征求意見，直接征用相關(guān)物資不符合程序正義。疫情防控中應(yīng)急行政征用出現(xiàn)的此類濫用公權(quán)力、超越職權(quán)、程序違法等違法情形，表明在疫情防控中應(yīng)急行政征用合法性問題不可小覷。

2.應(yīng)急行政征用的合理性問題。在疫情防控中，部分地方政府應(yīng)急行政征用也存在著合理性與否的疑問：征用對(duì)象如何選擇？征用范圍如何確定？如何實(shí)現(xiàn)利益最大損害最小化？例如，某市臨時(shí)決定全部征用當(dāng)?shù)氐拿駹I(yíng)腫瘤醫(yī)院作為防控場(chǎng)所，但并未合理安排正在住院的重癥患者的去處，征用的合理性令人質(zhì)疑。一方面在征用標(biāo)的選擇上和征用措施的操作上存在著明顯的合理性問題，另一方面征用的手段有違“最小損害”原則。同時(shí)，個(gè)別地方政府征用高校校舍時(shí)，也存在未充分履行保管和登記保存財(cái)產(chǎn)的義務(wù)的情況。另外，實(shí)踐中應(yīng)急行政機(jī)關(guān)一旦作出應(yīng)急行政征用決定，就要求被征用單位或個(gè)人立即配合征用，導(dǎo)致相關(guān)權(quán)利人缺乏對(duì)相關(guān)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行合理保存或處置的時(shí)間，實(shí)際上違反了“最少損害原則”。以上這些實(shí)例反映出在疫情防控中應(yīng)急行政征用存在著明顯的合理性問題。

3.應(yīng)急行政征用相關(guān)立法不完善。應(yīng)急行政征用存在不合法、不合理的問題，也表明應(yīng)急行政征用的相關(guān)立法存在一定的短板。例如，對(duì)于如何保障被征用勞務(wù)者的人身權(quán)與報(bào)酬補(bǔ)償權(quán)存在立法缺失；地方應(yīng)急行政征用實(shí)施辦法違法剝奪權(quán)利人的受償權(quán)；應(yīng)急行政征用相關(guān)責(zé)任、監(jiān)督條款的缺失，導(dǎo)致對(duì)應(yīng)急行政征用違法行為的處罰遭遇無法可依的情況，具體而言仍存在以下立法問題亟須完善：（1）我國(guó)憲法第十三條對(duì)于私有財(cái)產(chǎn)的征收或者征用作出了原則規(guī)定，但是有關(guān)法律對(duì)應(yīng)急行政征用的規(guī)定大都比較籠統(tǒng)，缺乏可操作性。（2）由于缺乏對(duì)應(yīng)急行政征用的條件、程序、范圍以及補(bǔ)償?shù)纳衔环ǖ闹敢鸵?guī)范，導(dǎo)致各地對(duì)于應(yīng)急行政征用的規(guī)定五花八門，甚至存在不少違憲情形（如違法剝奪被征用人的受償權(quán)）。（3）部分地方并未出臺(tái)應(yīng)急行政征用的實(shí)施細(xì)則，導(dǎo)致應(yīng)急行政征用無法可依，應(yīng)急行政征用執(zhí)法脫離法治軌道。（4）有關(guān)法律和地方立法，僅規(guī)定了行政主體應(yīng)急行政征用的權(quán)力，并未規(guī)定相關(guān)的責(zé)任與監(jiān)督條款，致使應(yīng)急行政征用“權(quán)力與義務(wù)”嚴(yán)重失衡。（5）有關(guān)應(yīng)急行政征用的法律法規(guī)對(duì)應(yīng)急行政征用主體、征用對(duì)象、征用的權(quán)利與義務(wù)等的規(guī)定與表述存在較多不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)之處，亟待明確或修正。

三、應(yīng)急行政征用的法律分析

（一）應(yīng)急行政征用法律關(guān)系的要素

1.征用主體。應(yīng)急行政征用主體的確定，關(guān)系到對(duì)征用行為是否合法、是否越權(quán)的判斷以及如何救濟(jì)的問題。目前我國(guó)應(yīng)急法規(guī)范之間對(duì)于應(yīng)急行政征用主體的規(guī)定不盡統(tǒng)一，如《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定為“有關(guān)人民政府及其部門”，《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》規(guī)定為“縣級(jí)以上地方人民政府”，兩部法律關(guān)于征用主體的規(guī)定不一致，應(yīng)如何適用？《中華人民共和國(guó)立法法》第九十四條規(guī)定《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》于2013年修訂屬于“新法”，則這兩部法律為舊的一般法與新的特別法的關(guān)系，直接適用《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》來認(rèn)定縣級(jí)以上人民政府具有征用主體資格。

2020年的疫情防控中全國(guó)各地大都以“新型冠狀病毒感染肺炎防控指揮部”（以下簡(jiǎn)稱“防控指揮部”）的名義實(shí)施應(yīng)急行政征用。而這一新主體形態(tài)在現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》中并未找到明確的依據(jù)，該主體是否具有應(yīng)急行政征用資格？《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》規(guī)定“國(guó)務(wù)院及縣級(jí)以上人民政府”為應(yīng)急行政征用主體，并未將該職權(quán)授予各級(jí)各類的“防控指揮部”?！锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》作為《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》的下位行政法規(guī)，其第三十三條規(guī)定的是“緊急調(diào)集權(quán)”而不是應(yīng)急行政征用權(quán)。此外，有學(xué)者認(rèn)為在應(yīng)對(duì)疫情防控中遇到特殊情況，需要緊急征用時(shí)，縣級(jí)以上人民政府可授權(quán)或委托應(yīng)急指揮部[12]。而此次疫情防控中，部分地方直接以應(yīng)急指揮中心的名義作出應(yīng)急行政征用的做法值得討論。

3.征用的權(quán)力與義務(wù)。權(quán)力與權(quán)利如何配置是行政法的核心命題，堅(jiān)持“有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)、失責(zé)必追究”是“控權(quán)—平衡”的現(xiàn)代行政法理念的關(guān)鍵內(nèi)涵，也是踐行法治政府的重要內(nèi)容。梳理我國(guó)目前的應(yīng)急行政征用法律的權(quán)責(zé)內(nèi)容，大多僅規(guī)定了政府作為應(yīng)急行政征用主體具有征用的權(quán)力，單位和個(gè)人有配合征用的義務(wù)。對(duì)政府積極履行征用職責(zé)的義務(wù)和公民對(duì)征用行為本身不服的救濟(jì)的規(guī)定缺失，表明我國(guó)目前的應(yīng)急行政征用權(quán)責(zé)配置的失衡，違背了行政法“有權(quán)必有責(zé)”“有義務(wù)必有救濟(jì)”的基本原則。此外，目前僅有《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第六十三條對(duì)行政機(jī)關(guān)的應(yīng)急行政征用責(zé)任進(jìn)行專門規(guī)定①《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第六十三條規(guī)定對(duì)不及時(shí)歸還征用財(cái)產(chǎn)或者不按規(guī)定進(jìn)行征用補(bǔ)償?shù)闹苯迂?fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。。顯然，我國(guó)應(yīng)急行政征用法律中責(zé)任和監(jiān)督條款尚顯薄弱，這也是導(dǎo)致部分行政機(jī)關(guān)有關(guān)執(zhí)法亂象頻出的重要因素之一。

（二）應(yīng)急行政征用的法律適用

國(guó)務(wù)院2004年發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》規(guī)定行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)，可以采用多種方式實(shí)現(xiàn)行政目的，應(yīng)當(dāng)避免采用損害當(dāng)事人權(quán)益的方式。應(yīng)急行政征用中的比例原則的適用應(yīng)遵循以下要求：一是進(jìn)行適當(dāng)性的考量；二是進(jìn)行必要性的斟酌；三是應(yīng)作出“損害最小”的規(guī)劃；四是對(duì)應(yīng)急行政征用進(jìn)行整體的價(jià)值考量，進(jìn)而做出是否實(shí)施應(yīng)急行政征用的決斷。

1.應(yīng)急行政征用標(biāo)的選擇。應(yīng)急行政征用選擇的妥當(dāng)與否，不僅影響應(yīng)急行政征用工作的施行，還關(guān)系到應(yīng)急行政征用能否準(zhǔn)確、有效。選擇應(yīng)急行政征用對(duì)象時(shí)應(yīng)遵循比例原則的適當(dāng)性與必要性，盡可能從時(shí)間、空間、征用措施的難易、征用補(bǔ)償?shù)榷喾矫鎭頇?quán)衡征用標(biāo)的選擇是否為實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)最優(yōu)選項(xiàng)。具體而言，在抗洪救災(zāi)時(shí)需要征用車輛，在可征用的范圍內(nèi)盡可能選擇便宜的車或者二手汽車；在公共衛(wèi)生應(yīng)急中，對(duì)防疫物質(zhì)的征用盡可能選擇疫情較輕地區(qū)的物資；在征用防疫場(chǎng)所時(shí)盡量選擇易于整理且損害較少人利益的場(chǎng)所，例如體育場(chǎng)館等；在征用醫(yī)護(hù)人員、建筑工人時(shí)盡可能征用最適合的人員，充分考慮其專業(yè)能力、身體狀況和家庭情況等。

2.應(yīng)急行政征用方式的選擇。在應(yīng)急行政征用方式的選擇上應(yīng)做到：能不征用就不征用，迫不得已要征用則選擇對(duì)相對(duì)人損害最小的方式。行政征用在目前的法律框架下，可通過行政征用和行政協(xié)議兩種途徑實(shí)現(xiàn)，采取何種途徑應(yīng)根據(jù)事件的緊急程度來確定。此次疫情中湖北省為重疫區(qū)，可直接采取應(yīng)急行政征用的方式，對(duì)于其他省區(qū)，可提前以行政協(xié)議的方式明確行政征用的權(quán)利義務(wù)，有利于提高行政相對(duì)人的可接受度，避免情急亂作為造成不必要的執(zhí)法成本甚至產(chǎn)生行政爭(zhēng)議。

行政機(jī)關(guān)在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)由于情況的緊迫性，往往會(huì)采取十分強(qiáng)硬的征用手段。在某些情形下，動(dòng)用行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制力進(jìn)行應(yīng)急行政征用效果未必如意。在征用方式的選擇上，應(yīng)注意征用手段與目的關(guān)系，建議在可能的情況下提前向社會(huì)公布緊缺物資或場(chǎng)所清單，征求自愿提供征用的對(duì)象，應(yīng)盡可能地協(xié)商征用，在協(xié)商未果或特殊緊急情況下再進(jìn)行強(qiáng)制征用。

3.應(yīng)急行政征用方案的制定。應(yīng)急行政方案是保障應(yīng)急行政征用效果的前提。應(yīng)急行政征用方案包括涉及應(yīng)急行政征用的全過程中征用對(duì)象的選擇、征用標(biāo)的選擇、征用方式的選擇、征用程序的安排、征用補(bǔ)償?shù)囊?guī)劃等。在進(jìn)行應(yīng)急行政征用時(shí)，無論情況如何緊急都應(yīng)做出應(yīng)急行政征用方案。根據(jù)突發(fā)事件的緊急程度來設(shè)計(jì)不同類型的征用方案，有利于確保應(yīng)急行政征用的合法、合理性以及提高應(yīng)急行政征用的效率，同時(shí)也有利于提高征用方案制定的靈活性與可操作性。此外，應(yīng)急方案應(yīng)當(dāng)備案，為應(yīng)急行政征用事后監(jiān)督提供審查依據(jù)。對(duì)于應(yīng)急行政征用方案的監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)綜合應(yīng)急行政征用標(biāo)的的選擇、應(yīng)急行政征用程序、應(yīng)急行政補(bǔ)償進(jìn)行綜合考量。

四、完善應(yīng)急行政征用制度的幾點(diǎn)建議

（一）完善應(yīng)急行政征用基本制度

2003年“非典”以后，我國(guó)各類應(yīng)急法律相繼被制定或修改，盡管大多數(shù)應(yīng)急法律均有涉及應(yīng)急行政征用，但規(guī)范的粗疏導(dǎo)致此輪疫情防控的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作仍存在不少問題。本文認(rèn)為，可以從以下幾個(gè)方面完善我國(guó)應(yīng)急行政征用法律制度。

1.準(zhǔn)確區(qū)分“征用”“調(diào)用”和“征集”。應(yīng)急行政征用立法最突出的問題是未區(qū)分國(guó)有財(cái)產(chǎn)與非國(guó)有財(cái)產(chǎn)，將二者均作為征用對(duì)象，把本可以直接通過命令指揮來實(shí)現(xiàn)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的調(diào)配的方式，錯(cuò)用為征用，嚴(yán)重影響資源調(diào)配的效率[13]。準(zhǔn)確區(qū)分二者概念，優(yōu)先使用“調(diào)用”手段，不僅能提高資源調(diào)配效率，還能避免對(duì)公民權(quán)益的侵?jǐn)_。但目前我國(guó)立法、執(zhí)法上對(duì)這幾個(gè)概念的運(yùn)用并不明晰。例如，《傳染病防治法》第四十五條規(guī)定的“調(diào)集”語義不明，筆者認(rèn)為此處“調(diào)集”可理解為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部人員的調(diào)動(dòng)，但因有補(bǔ)償規(guī)定也可理解為“征用”勞務(wù)（因?yàn)閷?duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征用無需受憲法補(bǔ)償?shù)南拗疲?。立法上的語義不清必然會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法出現(xiàn)問題，如某地方政府對(duì)黨校、公立學(xué)校以及國(guó)有企業(yè)采用“征用”而非“調(diào)用”即為鮮活實(shí)例。為此，亟待將來立法或法律修訂，能對(duì)以上概念進(jìn)行準(zhǔn)確區(qū)分，提高執(zhí)法準(zhǔn)確性和高效性。

2.完善應(yīng)急行政征用主體制度。一是回應(yīng)應(yīng)急行政征用主體權(quán)限沖突問題。目前部分法律規(guī)定應(yīng)急行政征用主體為“有關(guān)人民政府及其部門”或“縣級(jí)以上人民政府”，則不可避免會(huì)出現(xiàn)“部門”與“有關(guān)人民政府”以及縣級(jí)人民政府、市級(jí)人民政府與省級(jí)人民政府之間權(quán)限重合與沖突。二是立法授權(quán)各級(jí)指揮中心應(yīng)急行政征用主體資格（目前有部分法律已授予指揮部應(yīng)急行政征用權(quán)），立法意義在于，面對(duì)特別緊急的狀況，能夠快速?zèng)Q斷，能及時(shí)征用物資。同時(shí)，可避免令出多門，執(zhí)行部門無所適從或者執(zhí)行沖突的混亂局面。

3.完善應(yīng)急行政征用對(duì)象的有關(guān)規(guī)范。一是回應(yīng)目前的立法沖突。例如，《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》與《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》對(duì)征用對(duì)象規(guī)定存在沖突，亟待得到修正。二是明確將勞務(wù)納入應(yīng)急行政征用對(duì)象。我國(guó)憲法雖未明確規(guī)定“勞務(wù)”（人力或者人員）為征用對(duì)象，但我國(guó)部分單行法已有規(guī)定，且實(shí)踐中確有有關(guān)政府征用勞務(wù)的情形，為保護(hù)被征用人的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)將勞務(wù)歸入應(yīng)急行政征用對(duì)象范疇。三是修正或解釋《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第十二條，明確其征用對(duì)象為“勞務(wù)”或“物資”，提高對(duì)被征用人和單位的合法權(quán)益保障的可操作性。

4.明確應(yīng)急行政征用的勞務(wù)保障。目前對(duì)勞務(wù)征用涉及的人身損害、死亡賠償、補(bǔ)償以及如何適用法律等問題仍處于立法空白，亟待將來相關(guān)內(nèi)容的立法得以重視。

5.將比例原則明確寫入應(yīng)急行政法律中。在目前我國(guó)應(yīng)急行政征用立法體系之下，僅《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第十一條對(duì)比例原則進(jìn)行明確規(guī)定，可以看出目前我國(guó)應(yīng)急行政征用立法對(duì)比例原則重視程度嚴(yán)重不足。為最大限度保障公民權(quán)益，應(yīng)將比例原則納入行政征用立法中。

（二）完善行政征用補(bǔ)償制度

在應(yīng)急行政征用的語境下的行政補(bǔ)償指的是各級(jí)人民政府為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件而實(shí)施應(yīng)急征用，對(duì)公民、法人和其他組織造成財(cái)產(chǎn)毀損、滅失而依法進(jìn)行的補(bǔ)償行為。通過對(duì)地方應(yīng)急行政征用補(bǔ)償規(guī)定的梳理，建議從以下幾個(gè)方面進(jìn)行完善：

1.保障被征用人的補(bǔ)償權(quán)利。一方面，根據(jù)憲法規(guī)定，被征用人獲取征用補(bǔ)償為法定權(quán)利，對(duì)被征用人依法補(bǔ)償是政府義務(wù)，政府不能以被征用人不主動(dòng)申請(qǐng)而剝奪其受償權(quán)，免除其應(yīng)承擔(dān)的補(bǔ)償義務(wù)；另一方面，政府在征用中的補(bǔ)償是依職權(quán)行政行為，無需利害關(guān)系人提出申請(qǐng)，征用補(bǔ)償程序也應(yīng)該與此類似[14]。為保障被征用人的合法權(quán)益，應(yīng)規(guī)定補(bǔ)償責(zé)任主體主動(dòng)補(bǔ)償權(quán)利人。

2.規(guī)范勞務(wù)補(bǔ)償?！吨腥A人民共和國(guó)傳染病防治法》和《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》均規(guī)定“緊急調(diào)集人員的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定給予合理報(bào)酬”，但當(dāng)前立法主要針對(duì)財(cái)物、場(chǎng)所的補(bǔ)償，很少涉及勞務(wù)補(bǔ)償規(guī)定。建議根據(jù)突發(fā)事件的危險(xiǎn)程度來確定勞務(wù)補(bǔ)償金額，在嚴(yán)重危及人身權(quán)、生命權(quán)的勞務(wù)征用中，應(yīng)該給予高額的勞務(wù)補(bǔ)償（可以借鑒勞動(dòng)法法定節(jié)假日的工資規(guī)定）。這樣既體現(xiàn)對(duì)基本人權(quán)的尊重，又能鼓勵(lì)公民積極承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。

3.采取多樣化的補(bǔ)償方式?？梢越梃b“貨幣為主，采取資金補(bǔ)償與實(shí)物補(bǔ)償、直接補(bǔ)償與間接補(bǔ)償、物質(zhì)補(bǔ)償與榮譽(yù)獎(jiǎng)勵(lì)相結(jié)合”、“對(duì)積極配合工作或造成額外損失的給價(jià)值30%內(nèi)額外補(bǔ)償”的規(guī)定。此外，應(yīng)急行政征用實(shí)施機(jī)關(guān)與被征用人也可以嘗試通過協(xié)商來確定相應(yīng)的補(bǔ)償方式。

4.規(guī)范補(bǔ)償期限。為保障被征用人的法定權(quán)益，建議法律規(guī)定最長(zhǎng)補(bǔ)償期限，特殊情形可延長(zhǎng)一定期間，并設(shè)置逾期補(bǔ)償?shù)呢?zé)任與監(jiān)督。目前我國(guó)各地的應(yīng)急行政征用的補(bǔ)償幾乎為事后補(bǔ)償，但對(duì)于有些物資，應(yīng)遵循損害最小的原理，可設(shè)置特殊情形下補(bǔ)償與征用并行的機(jī)制，以緩解被征用人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，保障相對(duì)人的合法權(quán)益。

5.應(yīng)拓寬救濟(jì)途徑。部分地方立法并未貫徹“有損害必有救濟(jì)”的原則，在今后的立法或法律修訂中，應(yīng)規(guī)定被征用人相應(yīng)的權(quán)利救濟(jì)。我國(guó)可嘗試建立行政行為權(quán)限爭(zhēng)議快速協(xié)調(diào)裁決機(jī)制，利用當(dāng)下各地普遍建立和運(yùn)行的疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制發(fā)揮協(xié)調(diào)裁決功能，可規(guī)范化地解決補(bǔ)償爭(zhēng)議[15]。為了保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，在應(yīng)急行政征用救濟(jì)中，除了行政訴訟與復(fù)議之外，還應(yīng)當(dāng)充分利用協(xié)商解決、行政和解等糾紛解決機(jī)制。

（三）完善應(yīng)急行政征用程序制度

1.應(yīng)急行政征用的程序性規(guī)制應(yīng)當(dāng)細(xì)化和強(qiáng)化。行政程序是由法的規(guī)范和法的精神所確立與設(shè)定，是行政主體實(shí)施行政行為必須遵循的方式、步驟與時(shí)限等義務(wù)的總稱。應(yīng)急行政征用程序的公正和效率是實(shí)現(xiàn)“控權(quán)”行政目標(biāo)的根本保障。為避免政府亂作為、濫作為，即使在應(yīng)急狀態(tài)下，應(yīng)急行政征用也應(yīng)在法治秩序中規(guī)范運(yùn)行。建議在國(guó)家和地方層面細(xì)化和強(qiáng)化應(yīng)急行政征用的程序性規(guī)制，彌補(bǔ)應(yīng)急行政征用程序方面的短板。目前我國(guó)各應(yīng)急單行法并未對(duì)應(yīng)急行政征用及補(bǔ)償程序作出規(guī)定，而大多由地方出臺(tái)規(guī)章或規(guī)范性文件進(jìn)行規(guī)定。有關(guān)部門可考慮制定一部行政征用法，將應(yīng)急行政征用程序及征用補(bǔ)償程序進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范。

2.完善應(yīng)急行政征用程序。應(yīng)急行政征用程序一般可以分為事前程序（征用準(zhǔn)備）、事中程序（采取征用措施）及事后程序（征用補(bǔ)償），為提高征用效率，法律一般對(duì)事中程序不作詳細(xì)規(guī)定，而是強(qiáng)化事前和事后程序。但無論應(yīng)急行政征用程序多么簡(jiǎn)易，也應(yīng)遵守最基本的程序公正原則。

基于疫情防控中應(yīng)急行政征用的執(zhí)法現(xiàn)狀，結(jié)合對(duì)地方部分省市的應(yīng)急行政征用實(shí)施規(guī)范的梳理與分析，應(yīng)急行政征用程序應(yīng)作以下幾點(diǎn)完善：一是為保障被征用人的程序權(quán)益，對(duì)于應(yīng)急行政征用決定，被征用人應(yīng)享有異議權(quán)與發(fā)表意見權(quán)。二是設(shè)定應(yīng)急行政征用主體制作征用方案的義務(wù)，利于保護(hù)被征用人的合法權(quán)益的行政目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，應(yīng)急征用方案應(yīng)當(dāng)公布，接受公眾對(duì)應(yīng)急行政征用執(zhí)法的監(jiān)督，并建立相應(yīng)的投訴或者舉報(bào)機(jī)制。另外，應(yīng)充分貫徹應(yīng)急征用方案?jìng)浒笝C(jī)制，強(qiáng)化應(yīng)急行政征用的事后監(jiān)督。三是規(guī)定應(yīng)急行政征用主體應(yīng)以書面或口頭的方式聽取當(dāng)事人意見。同時(shí)，應(yīng)規(guī)定應(yīng)急行政征用主體在征用之前應(yīng)將有關(guān)財(cái)物給予預(yù)先登記、保存，盡可能減少對(duì)當(dāng)事人的損害，避免產(chǎn)生不必要的糾紛。此外，應(yīng)在應(yīng)急征用程序中貫徹比例原則，規(guī)定應(yīng)急行政征用主體作出征用決定后，應(yīng)給予被征用人或單位合理準(zhǔn)備時(shí)間。

3.規(guī)范應(yīng)急行政征用的責(zé)任與監(jiān)督制度。目前我國(guó)相關(guān)法律鮮有關(guān)于應(yīng)急行政征用的責(zé)任規(guī)定，應(yīng)急行政征用責(zé)任與監(jiān)督的立法缺失，是導(dǎo)致應(yīng)急行政征用亂象的重要原因，對(duì)應(yīng)急行政征用合法性、合理性以及補(bǔ)償?shù)呢?zé)任與監(jiān)督的設(shè)置，對(duì)保障公民的合法權(quán)益具有重要保障。