自然保護地保護的役權路徑及其法律規(guī)范

（中國政法大學 博士后科研流動站，北京 100088）

一、問題的提出

自然保護地是指通過法律或其他有效途徑明確用于實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)、自然及文化資源長久保護的特定地理區(qū)域[1]。自然保護地的發(fā)展與建設對于自然生態(tài)保護具有重要意義。黨的十九大報告提出“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”[2]，將進一步完善自然保護地的體系建設及保護作為推進我國生態(tài)文明體制建設和改善我國自然生態(tài)環(huán)境的重要舉措。這既表明我國自然保護地的發(fā)展與建設邁入了新階段，也對我國自然保護地的保護提出了新要求。從法律層面回應自然保護地的保護問題，具有重要的現(xiàn)實意義。

2018年國家公園管理局的組建，對于解決長期以來我國自然保護地在保護中面臨的多頭管理、缺乏頂層設計等問題具有重要價值，然而，推進自然保護地體系的良性運行，還面臨著一些現(xiàn)實障礙和難題。一是“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”[3]，意味著將有更多需要保護的區(qū)域被納入國家公園范疇，這會導致一些位于集體土地之上的保護區(qū)域在土地權屬或利用方式方面發(fā)生變化，從而可能引發(fā)土地利益沖突。二是我國生態(tài)脆弱亟須保護的地區(qū)往往也是貧困地區(qū)，保護與發(fā)展矛盾突出[4]。三是我國自然保護地長期以來以行政管理為主，資金來源渠道單一，在保護上存在人力、經費、專業(yè)性不足等問題[5]。四是自然保護地設立之后難以保障后期管理質量、難以有效地落實保護。

對此，我國學界既有研究提出了一些建議，如豐富國家公園的用地方式解決土地利用沖突問題；兼顧自然保護地保護與農民發(fā)展；引導公益組織、農戶、企業(yè)等非政府力量參與，形成“國家主導、共同參與”的多元共治局面[6]；國家政策也提出了一些方向性的指導，如發(fā)展多元化的保護模式和保護機制，實現(xiàn)因地制宜和差別化的保護①中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《建立國家公園體制總體方案》，參見http：//www.gov.cn/zhengce/2017-09/26/content_5227713.htm。。而如何落實這些理念和指導建議，不僅關系到自然保護地的保護和體系建設的成效，已成為當前我國自然保護地保護機制發(fā)展的重要議題。

本文在揭示役權在解決我國自然保護地保護面臨的問題中可以發(fā)揮的作用與功能的基礎上，證成了將役權運用于自然保護地保護中的獨特價值和必要性，并比較了基于役權的保護路徑的主要立法模式及實踐狀況，期冀能夠在理解和認識我國實踐需求的基礎上，借鑒相關立法經驗，更好地運用和調適役權制度，以及對我國保護役權的立法提供部分參考。

二、役權在自然保護地保護中可發(fā)揮的作用與功能

役權作為民法中重要的物權制度，源遠流長，我國物權法也規(guī)定了地役權制度。根據役權的權利結構和特征，于自然保護地保護中，役權至少可以發(fā)揮以下作用：

第一，有利于豐富自然保護地的土地利用方式。在我國既有法律規(guī)范中，實踐常用的用地方式主要有贖買、置換、租賃、征收等。役權主要以非占有性利用為主，不同于轉移所有權的征收、贖買和置換，也不同于債權性的租賃，而且相較于上述其他幾種方式，役權的取得成本往往較低。這些特性使得役權在我國當前自然保護地的用地中具有獨特的優(yōu)勢。其一，有助于解決推進“以國家公園為主體的自然保護地體系”[7]的用地問題?！耙試夜珗@為主體”的推進，難點在于如何將集體土地之上有保護需要的區(qū)域納入國家公園的范疇，實現(xiàn)集體土地服務于國家公園的目的[8]。通過役權限制集體土地使用權、獲得集體土地非占有性使用的權利，可以豐富國家公園用地權屬的取得方式，減少國家公園推進過程中的用地資金壓力。其二，便于根據自然保護地的功能區(qū)劃選擇合適的土地利用方式。例如，對于國家公園中可以進行有限的傳統(tǒng)農業(yè)生產的傳統(tǒng)利用區(qū)，通常無須改變集體土地所有權，也無須獲得土地的占有性使用權，此時，通過役權限制危害自然保護地的利用行為較為妥適。其三，對于具有一定生態(tài)價值卻未能被納入國家公園的，以及自然保護地的過渡地帶，或者僅對當?shù)鼐哂休^高生態(tài)價值的區(qū)域，能否適用征收有疑惑時，可以適用役權予以保護，有利于將更多需要保護的區(qū)域納入保護范圍，減少保護空缺。

第二，有助于緩解自然保護地保護中的利益沖突。其一，在調整方式上，役權需要基于雙方自愿協(xié)商就保護事項簽訂協(xié)議，相較于具有強制性的征收而言更為尊重原不動產權利人的意愿。尤其是通過協(xié)議商定補償條款和方案，尊重了權利人的接受意愿。其二，役權可以在不改變土地所有權的情況下開展保護工作，根據保護需求保留原有的人地關系，尊重原有的產權格局，為村集體及村民接受的可能性更高，可以兼顧保護與利用，減少矛盾沖突[9]。例如，在林場、牧場、農場等地開展自然保護限制，往往需要兼顧保護地的保護和農民發(fā)展，較為適合采用役權開展保護。其三，有助于實現(xiàn)公平。負擔保護限制或承諾保護的社區(qū)及居民，也是應受補償?shù)闹黧w。役權通過協(xié)議將補償與保護關聯(lián)起來，有助于實現(xiàn)保護負擔與補償?shù)闹黧w和區(qū)域平衡，實現(xiàn)基于保護的限制與補償之間的利益平衡。

第三，有助于吸納更多的社會力量參與自然保護地的保護與管理。作為私法上的權利類型之一，一般而言，民事權利主體均有資格成為需役不動產的所有權人或使用權人，經由役權利用供役不動產。在我國土地公有制的背景下，可以作為需役不動產的使用權人的民事主體均可經由役權利用供役不動產。為保障保護目的實現(xiàn)，一些國家設立了特殊的役權制度，對于可以參與保護工作的役權人的范圍進行了一定的限制。例如，美國《統(tǒng)一保護役權法案》僅允許依法履行管理自然資源、具有不動產利益的政府部門，以及目的與保護役權一致的公益組織兩類主體設立保護役權①See National conference of commissioners on uniform state laws，Uniform conservation easement act，2007，§1（2）。，也有少部分州允許私人或教育機構、商業(yè)團體持有保護役權。隨著社會經濟文化的發(fā)展，公眾對于生態(tài)環(huán)境的要求與參與生態(tài)保護的意愿逐漸提高，而且從實踐來看，一些環(huán)境公益組織在實施保護工作方面已經積累了豐富的經驗，形成了較為完善的實施流程和管理方式，有較為成熟的管理、效益評估、監(jiān)測與激勵機制相配套。允許部分社會主體通過役權直接參與自然保護地的保護，發(fā)揮社會力量在資金、人力、專業(yè)技能等方面的優(yōu)勢，有助于解決保護地單一依靠政府項目投入的問題。

第四，有助于加強自然保護地的后期管理與保護。一方面，役權有利于根據保護地的具體保護需求實施有針對性的、差別化的精準保護，適應性強。在協(xié)議簽訂過程中，雙方可以結合具體的保護需求與當?shù)鼐用竦纳钌a行為、風俗習慣、地方文化進行充分的討論協(xié)商，形成因地制宜的管理方案和補償方式，在協(xié)議執(zhí)行過程中，可以根據具體情況或新變化進行及時溝通與調整[10]。與直接通過法律禁止性規(guī)定進行保護相比，是更為靈活、個性化和精細化的調整手段和解決方案[11]。另一方面，役權也有助于協(xié)議的后期履行。具體可見的利益使得生態(tài)保護對當?shù)鼐用窈蜕鐓^(qū)更具有可行性和吸引力，同時，通過協(xié)議將補償與具體的保護要求關聯(lián)起來，將生態(tài)保護成效與資金分配掛鉤，可以直接激勵保護行為①See“conservation stewards program empowering people to choose nature”，https：//www.conservation.org/projects/pages/conservation-stewards-program.aspx。。協(xié)議約定后，作為供役方的村集體及村民對于保護要求具有可預測性，可以根據協(xié)議的約定和指示，約束或配合行為。相較于傳統(tǒng)的生態(tài)補償機制，協(xié)議內容的可調適性和有效的后期約束，可以保障保護的有效性，提升保護質量。

總之，役權有助于豐富自然保護地的土地利用方式，在保護生態(tài)環(huán)境的同時，注意尊重和保護原不動產權利人的權益，平衡保護與補償，注意橋接保護與發(fā)展，能夠緩解保護用地中的利益沖突；有助于吸納更多的社會力量參與自然保護地的保護與管理，形成以政府為主導的多方共治格局的實現(xiàn)和建立可持續(xù)的生態(tài)保護機制；有助于實施差別化的保護與約束后期履行，加強自然保護地的后期管理，保障保護目標的達成，是我國現(xiàn)有公法調整手段和生態(tài)補償機制的有益補充。

三、役權保護模式的框架及實踐

據比較法與世界各國（地區(qū)）之經驗，役權運用于自然保護地保護中，主要有以下兩種代表性的模式框架及實踐路徑。

第一，英國法定地役權（statutory covenants）模式及其實踐。英國于1937年《國民信托法》修正時創(chuàng)設法定地役權制度，規(guī)定為避免土地遭受過度或不當?shù)拈_發(fā)，國民信托組織可以與土地所有權人訂立契約，長久限制所有權人使用收益該土地的方式②See National Trust Act，1937，1 Edw.8 & 1.Geo.6，c.112，§8。。此后，英國又于1938年綠帶法與1967年森林法中規(guī)定了法定地役權。英國的法定地役權制度分散的規(guī)定在各種法典之中，并未進行統(tǒng)一的規(guī)定。值得注意的是，英國的法定地役權的“法定”是強調賦予特定的組織在法律上設定法定地役權的地位，契約成立與否仍建立在私人具備締約意愿的前提下，不得強制無意愿者訂立契約[12]。而且，法定地役權的設立不定期限，不包括積極性地役權，須向地政機關登記，國民信托組織為擬制的需役地所有權人③See National Trust Act，1937，1 Edw.8 & 1.Geo.6，c.112，§8。。在實務中，國民信托作為“為國民利益，促進永久保存具有美麗或歷史價值的土地與建筑物，以及保存其上的自然原貌與動植物生命”[13]為宗旨的公益團體，對于保護具有自然生態(tài)價值的土地區(qū)域發(fā)揮了重要作用。

第二，美國保護役權（Conservation Easement）模式及其實踐。早期美國一些城市曾嘗試使用普通法上的役權來保護公園綠帶[14]，但由于力求永久性的保護且并不存在需役地，普通法上的役權用于生態(tài)保護時會有不合之處，與此同時，私人參與直接從事土地保護的運動不斷發(fā)展，為尋求更為妥適的法律工具，美國各州開始通過立法建立一種新形態(tài)的役權[15]。1981年美國頒布了《統(tǒng)一保護役權法案》對保護役權進行了集中規(guī)定，并將之界定為“以保護自然資源、生態(tài)環(huán)境或保存歷史文化建筑等為目的而在不動產上施加限制或積極義務的非占有性利益”④See The American Law Institute，Restatement of the law，Third，Property（Servitudes），Introduction，§1（1）.。保護役權的設立需進行登記，但無須需役地的存在，除另有約定外均為無期⑤See National Conference of Commissioners on Uniform State Laws， Uniform Conservation Easement Act（Amended in 2007），§2（c）。。僅捐贈永久性的保護役權才能給予保護役權贈予人稅收上的公益扣減優(yōu)惠[16]，這致使在美國實踐中設立的保護役權多為永久性的。同時，由于保護役權需要協(xié)商設立，因而主要被運用于小宗私人土地上。在相關稅收優(yōu)惠制度的激勵與旨在從事土地保護工作的非營利組織土地信托（land trust）的推動下，保護役權已成為在美國私人所有的土地上實現(xiàn)保護目的最為廣泛使用的工具[17]。土地信托作為以私有土地保護為主的民間力量，與大范圍的國家公園、自然保護區(qū)、荒野保護地等公有土地的保護形成了互補的保護體系[18]。

英國的法定地役權模式與美國的保護役權模式，雖然在權利稱謂和立法模式上有較大區(qū)別，但均是將私法中的役權制度加以適當調整運用于具有公益屬性的環(huán)境保護與自然保護地保護的場景之中，嘗試運用更為多元和靈活的手段保護自然生態(tài)資源，作為公法手段的有益補充。而且，從實踐效果上看，基于役權的保護模式已在多個國家得到運用，并取得了良好的生態(tài)保護效應，土地信托聯(lián)盟作為交流如何經營土地信托的平臺，也已發(fā)展成為全球性組織[19]。

在我國，一些地方已經開始探索和實踐運用役權模式來達到保護自然保護地的目的。例如，2018年我國錢江源國家公園體制試點區(qū)創(chuàng)造性地將現(xiàn)行法中的地役權制度運用于集體土地之上的國家公園建設，進行集體林地地役權改革①《關于印發(fā)錢江源國家公園集體林地地役權改革實施方案的通知》，見http：//www.kaihua.gov.cn/art/2018/4/4/art_1387096_1544.html。。此次試點地區(qū)，以村民委員會（承包小組及有關村民）為供役地方，錢江源國家公園管委會為需役地方，經村民大會同意后由村委會統(tǒng)一與錢江源國家公園管理委員會簽訂地役權合同。從實踐效果來看，此次改革在不改變土地權屬的情況下，快速而低成本地推進了國家公園自然資源統(tǒng)一管理，用地役權補償機制替代了原有的生態(tài)公益林補助政策，為后續(xù)細化和適應性的管護提供了基礎[20]。

但有疑問的是，我國現(xiàn)行法中的地役權制度能否完全適用或涵括此一實踐模式。我國物權法第一百五十六條規(guī)定的地役權制度，旨在提高私人不動產的利用效益，且以存在供役地與需役地兩筆不動產為必要[21]。我國新近通過的《中華人民共和國民法典》物權編地役權章節(jié)第三百七十二條延續(xù)了物權法的規(guī)定，對地役權的內涵和外延也并未作出擴張。然而，將地役權制度運用于自然保護地保護領域，旨在通過限制他人不動產的利用來實現(xiàn)保護目的，通過限制不動產上的經濟利益以達成經濟與生態(tài)環(huán)境效益的平衡，具有較強的公益屬性，通常并無特定的需役地。面對上述抵牾之處，從近期來看，通過對既有地役權規(guī)則進行解釋論上的嘗試，適當?shù)胤艑捯蹤嗟囊?guī)范意旨，擬制存在需役地，可以為已有實踐提供法律支持。但從長遠上看，宜適當調整已有地役權制度，借鑒既有立法例，增設保護役權制度，并從權利對象、設立方式、權利人資格、存續(xù)期限等方面完善相關規(guī)則，以有效實現(xiàn)保護目的。

四、我國役權保護路徑的制度安排

作為一種特殊的地役權類型，保護役權具有地役權制度的權利內容表征，又在制度目的上與地役權制度存在較大差異。適逢我國國家公園法立法之機，可以立足于現(xiàn)實需求，增設保護役權作為一種新型的特殊的地役權類型，并完善相關的制度規(guī)范和內容框架。從立法例上看，英國采用了分散式立法，美國則采用了集中式的專門立法。為避免立法過于迂回和分散，可通過國家公園法將保護役權融入我國現(xiàn)有法律體系，使其得到集中規(guī)范和保護，更為簡便和經濟。在其權利構造與制度安排上，具體而言，需要注意以下幾點：

第一，從權利主體來看，為確保權利人對于保護役權具有利害關系，能夠付出適當?shù)呐洜I管理保護地，需要對役權人的范圍進行一定的限制。在我國，宜將保護役權人的范圍限于可以實施自然資源管理職能的政府部門，以及組織目的與所設立的保護役權一致的非營利性公益組織。從我國實踐來看，已經出現(xiàn)政府通過特許保護協(xié)議將自然保護地的管理權交給公益組織，由公益組織直接實施保護與管理工作的社會公益型自然保護地保護模式②社會公益型自然保護地是一種以民間力量直接管理保護地的方式進行自然保護的自然保護地，與依靠政府力量主導建立的國家公園相比，更加注重社會公益力量的主導作用，政府在其中主要起支持和監(jiān)督作用。社會公益型自然保護地治理模式形成了國家或集體所有、公益機構管理、政府監(jiān)督的新的三方關系。2012年四川平武縣政府簽署合作協(xié)議，將四川省老河溝縣級自然保護區(qū)此后50年的管理權交給四川西部自然基金會，設立了我國首個社會公益性保護區(qū)，形成了國家及四川林業(yè)局授權，四川西部自然保護基金會募集資金，大自然保護協(xié)會規(guī)劃、科研和管理，老河溝自然保護中心進行在地管理的多方參與模式。參見大自然保護協(xié)會《老河溝：中國第一個社會公益型保護地》，載《森林與人類》，2016年第11期。。此種情形下，政府及有關部門需要就特定保護區(qū)域對公益組織進行特許授權，并由特許協(xié)議明確各方的管理權利、保護權利與監(jiān)管職責。而在保護役權中，依照法律規(guī)定，滿足法定條件后，公益組織即可設立保護役權，政府依法履行監(jiān)督和管理職責，無須在合同中重申政府的監(jiān)管地位。因此，賦予公益組織保護役權的權利主體地位，具有實踐基礎和獨特價值，這也有助于滿足實務對于發(fā)展社會公益型自然保護地的需求。

第二，就權利客體（對象）而言，保護役權宜不以需役不動產的存在為必要。生態(tài)保護往往是為了滿足社會公眾和公共利益的需要，并不存在特定的受益不動產與特定的受益人群。從立法例上看，英國通過擬制存在需役地的方式架空傳統(tǒng)地役權制度對存在需役地的要求，美國則已然與這一要求脫鉤，雖然在結果上相去不遠，但在概念和操作上，直接拋棄需役地的要求更為徹底，避免了解釋上的疑難[22]。同時，隨著地役權客體的不斷擴張，保護役權的供役對象的范圍也應隨之擴張為包括土地、樹木、建筑等地上附著物、空間在內的不動產。這有利于對自然保護地的生態(tài)空間形成立體的、更為周全的保護。

第三，在權利內容上，保護役權是從限制利用權角度出發(fā)，對土地利用行為進行一定的限制，而由保護役權人從事專門的保護。這是由于就傳統(tǒng)地役權規(guī)范而言，為避免對人的役使，供役不動產權利人僅能負擔消極的不作為義務，不能負擔積極的作為義務[23]。保護役權承襲了這一特點。因此，可以運用保護役權對村民在保護地內（供役不動產）利用或采伐、狩獵的行為進行限制，也可運用保護役權使公益組織作為保護役權人有權在保護地內（供役不動產）開展病蟲害觀察與治理、預防與生態(tài)保護等工作，但是，若要村民承擔積極的保護與作為義務，則需要另外通過設定債的約定或附隨義務來實現(xiàn)。

第四，權利變動。從設立方式而言，一方面要充分發(fā)揮自愿協(xié)商的協(xié)議功能，另一方面又不能完全依憑當事人的自愿和自由約定，需要滿足生態(tài)環(huán)境的保護需求。當非營利性的環(huán)保公益組織作為保護役權人時，僅能通過自愿協(xié)商的方式設立保護役權，當政府有關部門作為保護役權人時，在確有必要時可以依照法定程序和規(guī)則強制設立保護役權。同時，可將登記作為生效要件，以保障保護役權的可執(zhí)行性和穩(wěn)定性。從權利的變更與終止來看，可以允許當事人通過合意修改或終止保護役權，當發(fā)生不可抗力或情勢變更情形時，也可由法院調整或終止權利。物權消滅的一般性原因，混同和征收也可導致保護役權的消滅，但不應允許隨意拋棄保護役權。當作為保護役權人的公益組織發(fā)生解散、破產宣告或撤銷設立登記時，可以由法院指定由其他有資格的公益組織或有關政府部門接受保護役權。

第五，為力求保護的長久性和永續(xù)發(fā)展，如何設置保護役權的權利存續(xù)期限也值得考量。在美國，不論是立法還是實踐，保護役權均傾向于永久性的存續(xù)。這是因為從有利于自然生態(tài)保護的角度而言，保護宜力求長久，但從我國土地政策角度而言，是否具有可行性則有疑問。從我國現(xiàn)有實踐來看，將權利設定期限與承包年限保持一致，是較為妥當?shù)倪x擇，在滿足一定的條件下，應允許自動續(xù)期使其能夠達到永久性保護的目的。如果未來有關稅收優(yōu)惠政策對保護役權捐贈的期限作出要求，則可配套執(zhí)行。

第六，權利保護。當供役不動產權利人，通常為集體土地上的村民或社區(qū)居民，不遵守執(zhí)行保護役權，實施違反保護役權條款的行為時，保護役權人可以通過請求排除妨害或消除危險等方法確保不動產的使用符合保護條款的約定。同時，為避免保護役權人無力或怠于執(zhí)行權利時保護役權的目的落空，應允許保護役權人之外的人提起訴訟申請[24]。在美國，可由保護役權人、負擔役權的不動產所有人、擁有執(zhí)行權的第三人、其他法律授權的人四類訴請執(zhí)行[25]。第三人僅能由具有保護役權人資格的政府部門和民間環(huán)保組織擔任，其他法律授權的人主要是指州的司法部部長（attorney general）。也有一些州法規(guī)定的可訴請執(zhí)行的人范圍較大，例如，伊利諾州規(guī)定一定范圍的鄰人，田納西州規(guī)定任何公民，都可訴請執(zhí)行。我國除了保護役權人，也可賦予負擔保護役權的集體土地上的村民、有關政府部門和其他環(huán)保公益組織申請保護的資格，可以允許檢察機關依法提起民事公益訴訟，以督促役權人和供役人雙方按約定履行義務。

第七，配套制度。要想讓保護役權充分發(fā)揮作用，還需要相關的配套制度配合。一是要為保護役權的操作和管理措施提供一定的指引，方便實踐運用。二是通過相關的稅收優(yōu)惠激勵，鼓勵村民或社區(qū)居民參與和配合政府部門及公益組織的保護工作。三是要加強我國公益組織法律體系的建設，規(guī)范公益組織的管理與運行過程。當公益組織作為保護役權的設立主體時，公益組織是實施日常保護行為的主要力量，需要進行長期在地化的管理。這要求對公益組織設立的保護役權的日常運行進行多方監(jiān)督，以保障良好運行。

五、結論

本文經由我國自然保護地保護面臨的問題及發(fā)展方向的介紹分析，呈現(xiàn)了役權制度對加強我國自然保護地保護的價值和獨特功用。此一制度有助于豐富自然保護地的土地利用方式、緩解自然保護地發(fā)展中的利益沖突、增加社會參與途徑、加強保護地后期管理。鑒于為實踐提供必要的法律指引的需要，以及能夠有效達成保護目的之需要，從長遠上看，有必要對我國現(xiàn)行法中的役權制度進行適當調整。未來我國《國家公園法》可增設保護役權制度，并從立法模式、權利人資格、保護范圍和變更終止條件、存續(xù)期限、配套制度等事項上進一步完善相關規(guī)范。尤其需要注意肯認公益組織保護役權的權利主體地位，為公益力量直接從事自然保護地的保護工作創(chuàng)造更多可資運用的法律工具，并圍繞保護目的進行相應的制度配置。