部分城市土地房屋征收費(fèi)用包干制對杭州的啟示

土地房屋征收費(fèi)用是城市建設(shè)的重要支出。為了更加高效地利用財(cái)政資金、提升征地拆遷工作效率、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展，國內(nèi)一些中心城市對既有土地房屋征收市、區(qū)核銷制進(jìn)行改革創(chuàng)新，推出土地房屋征收費(fèi)用包干制，比如，上海、廈門、石家莊等城市分別嘗試了土地征收費(fèi)用包干、房屋征收費(fèi)用包干、公共基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)項(xiàng)目用土地征收費(fèi)用包干，都取得明顯的經(jīng)濟(jì)社會成效。

國內(nèi)部分城市“包干制”的主要做法

上海市在國內(nèi)最早探索土地征收費(fèi)包干制

上海市于1987年9月1日出臺了《上海市國家建設(shè)征收土地費(fèi)包干使用辦法》，2010年進(jìn)行了修正并重新發(fā)布。對因國家建設(shè)在本市范圍征收土地的所有機(jī)關(guān)、團(tuán)體、部隊(duì)、企事業(yè)單位，在上海市規(guī)劃和國土資源管理局組織指導(dǎo)下，由區(qū)級人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)，實(shí)行征地費(fèi)包干使用。

上海市征地包干費(fèi)用的內(nèi)容主要有：土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、農(nóng)村集體和個人的地上地下附著物補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、新菜地開發(fā)建設(shè)基金以及國家和本市規(guī)定應(yīng)交納的其他費(fèi)用。申請征收土地經(jīng)依法批準(zhǔn)后，用地單位向上海市建設(shè)用地和土地整理事務(wù)中心（以下簡稱市用地中心）辦理征地包干手續(xù)，明確雙方的權(quán)利義務(wù)。協(xié)議主要內(nèi)容包括征地費(fèi)金額、支付期限、交地時(shí)間和違約責(zé)任等。征地包干費(fèi)用由各區(qū)土地管理部門根據(jù)所征土地類別及人口、勞動力、地上地下附著物等情況，實(shí)事求是地確定征地包干費(fèi)額，征地費(fèi)用包干協(xié)議必須經(jīng)市用地中心審核蓋章并監(jiān)督執(zhí)行。區(qū)級人民政府對征地費(fèi)包干所收取的征地費(fèi)用，必須按規(guī)定用途，妥善安排，合理使用。各級土地管理部門對征地費(fèi)應(yīng)專設(shè)財(cái)務(wù)，單獨(dú)造賬，收支情況按規(guī)定列表上報(bào)。財(cái)政部門、建設(shè)銀行和上級土地管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)加強(qiáng)對征地費(fèi)包干使用情況的檢查、監(jiān)督。

廈門市嚴(yán)格規(guī)范“包干制”實(shí)施流程

廈門市于2003年建立市級重點(diǎn)項(xiàng)目征地拆遷的區(qū)級政府包干責(zé)任制，2008年、2012年和2017年先后三次對該項(xiàng)政策進(jìn)行修訂完善，不斷明確責(zé)任、簡化程序、規(guī)范操作。從2012 到2020年1月，共實(shí)施包括軌道交通項(xiàng)目在內(nèi)的土地房屋征收項(xiàng)目27 個，核定土地房屋征收補(bǔ)償安置包干費(fèi)用126.8 億元。

依據(jù)《廈門市人民政府關(guān)于進(jìn)一步完善房屋征收包干辦法的意見》，廈門市房屋征收實(shí)行各區(qū)人民政府包干負(fù)責(zé)制，項(xiàng)目土地房屋征收補(bǔ)償費(fèi)用按照事前審核、總額包干、超支不補(bǔ)、結(jié)余留用的原則實(shí)施包干負(fù)責(zé)。市財(cái)政通過嚴(yán)格的預(yù)算審核，節(jié)省大量財(cái)政資金。其中一個重要做法是，嚴(yán)格規(guī)范包干流程。房屋征收工作實(shí)施前，市級財(cái)政性投融資建設(shè)項(xiàng)目所在區(qū)政府根據(jù)房屋征收的相關(guān)規(guī)定及各區(qū)實(shí)施意見，組織入戶調(diào)查，測算補(bǔ)償安置費(fèi)用。區(qū)政府發(fā)布建設(shè)項(xiàng)目房屋征收公告一個月內(nèi)，將測算的土地房屋征收補(bǔ)償安置費(fèi)用報(bào)市土地房屋征收事務(wù)中心審核。市級項(xiàng)目業(yè)主單位根據(jù)市土地房屋征收事務(wù)中心審核的項(xiàng)目包干總額，及時(shí)按進(jìn)度將包干費(fèi)用撥付至各區(qū)征收費(fèi)資金專戶。項(xiàng)目房屋征收補(bǔ)償安置協(xié)議的審核確認(rèn)及補(bǔ)償安置費(fèi)用的終審分別由各區(qū)征收審核部門及區(qū)政府負(fù)責(zé)。

石家莊市明確“包干制”費(fèi)用由三個部分組成

《石家莊市市級公益項(xiàng)目占用土地（房屋）征收補(bǔ)償費(fèi)管理辦法》明確規(guī)定該辦法適用于市政府主導(dǎo)、由市級全部承擔(dān)土建出資建設(shè)的公益項(xiàng)目占用土地(房屋)征收補(bǔ)償資金管理事項(xiàng)。征收補(bǔ)償費(fèi)涉及三個部分，分別是：征收補(bǔ)償安置費(fèi)、征收工作經(jīng)費(fèi)和征收不可預(yù)見費(fèi)。一是征收補(bǔ)償安置費(fèi)是指因征收土地(房屋)而支付給被征收人的直接成本，并分別針對國有土地和集體土地制定了不同的包干辦法。對國有土地上房屋進(jìn)行征收的，各縣（市）、區(qū)房屋征收部門按規(guī)定選擇并委托專業(yè)中介機(jī)構(gòu)對被征收房屋進(jìn)行評估，依據(jù)評估結(jié)果并按照現(xiàn)行政策和征收補(bǔ)償方案測算征收補(bǔ)償安置費(fèi)；對集體土地進(jìn)行征收的，各縣（市）、區(qū)土地征收部門按規(guī)定選擇并委托專業(yè)評估機(jī)構(gòu)對地上建筑物、附著物和青苗進(jìn)行評估，并按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)核定補(bǔ)償安置金額，征地補(bǔ)償費(fèi)按征地區(qū)片價(jià)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。各縣（市）、區(qū)房屋征收部門和國土部門對相關(guān)資料及其數(shù)據(jù)的合法性、完整性和真實(shí)性負(fù)責(zé)。二是征收工作經(jīng)費(fèi)。涉及國有土地上的房屋，征收工作經(jīng)費(fèi)可按征收補(bǔ)償安置費(fèi)的一定比例核定，在1 億元以下的，按2.8%計(jì)算；在1 億元(含)至10 億元之間的，按2.5%計(jì)算；在10 億元(含)以上的，按2%計(jì)算。三是征收不可預(yù)見費(fèi)。不可預(yù)見費(fèi)按征收補(bǔ)償安置費(fèi)的25%測算，涉及集體土地的，不可預(yù)見費(fèi)不得用于征地補(bǔ)償。

根據(jù)當(dāng)?shù)氐恼撸仪f市各縣（市）、區(qū)按規(guī)定范圍和標(biāo)準(zhǔn)測算的包干費(fèi)報(bào)市房屋征收部門和國土部門審核確認(rèn)，市房屋征收部門和國土部門出具意見后，市級建設(shè)單位按審核確認(rèn)意見提出包干資金申請，市財(cái)政據(jù)此安排資金，包干費(fèi)用一經(jīng)確定一般不再調(diào)整。

土地房屋征收費(fèi)用包干制的三點(diǎn)啟示

針對當(dāng)前杭州市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目用地征收工作中市、區(qū)權(quán)責(zé)邊界不清、征收安置費(fèi)用控制難度大等現(xiàn)實(shí)情況，推行區(qū)級“包干制”將有利于強(qiáng)化市級統(tǒng)籌力度、提高財(cái)政資金使用效率、減少責(zé)任推諉、加快征收和建設(shè)進(jìn)程。

對此，筆者提出如下建議：通過“行政+市場”雙管齊下，對各區(qū)政府征遷任務(wù)和經(jīng)費(fèi)推行“包干責(zé)任制”（以下簡稱“包干制”），以明晰雙方權(quán)、責(zé)、利，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金最省、征地拆遷最順、百姓滿意度最高的“三贏”格局。

深化體制改革，提高財(cái)政配置效率。上海市率先于上世紀(jì)80年代末就推行了國有建設(shè)用地征收費(fèi)用區(qū)級包干制，石家莊市將費(fèi)用包干制覆蓋到整個公共設(shè)施建設(shè)和公益性項(xiàng)目用地征收，其核心價(jià)值在于通過經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域的體制改革，采取契約化的市場機(jī)制彌補(bǔ)委托代理的政府失靈，實(shí)現(xiàn)了“任務(wù)明、責(zé)任清、資金省、效率高”等多重目標(biāo)。

夯實(shí)過程管理，提升包干運(yùn)行效率。上述城市在推行土地房屋征收費(fèi)用包干制過程中，都高度重視征收包干的過程管理，在堅(jiān)持“費(fèi)用包干，?？顚Ｓ?、超支不補(bǔ)、節(jié)余留用”的原則下，清晰界定市、區(qū)責(zé)任，精準(zhǔn)核定包干費(fèi)用、精細(xì)推進(jìn)過程管理、適度保留政策余地。這樣，既提升了市級土地房屋征收對征收費(fèi)用、交地時(shí)間、拆遷安置的統(tǒng)籌力度，又激勵了區(qū)政府及其管理部門的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，促進(jìn)了征收工作的區(qū)級、區(qū)片統(tǒng)一，有利于社會穩(wěn)定。

依據(jù)財(cái)權(quán)關(guān)系，選擇包干實(shí)施范圍?；谑信c區(qū)縣（市）財(cái)權(quán)關(guān)系的不同，按照“市轄區(qū)直接推廣，省管縣（市）參照執(zhí)行”的原則選擇包干范圍，更具操作性。即中心城市對存在財(cái)政分成關(guān)系的主城區(qū)實(shí)行全額包干或分成包干，對不存在財(cái)政分成關(guān)系的省管縣（市）則全權(quán)由縣（市）負(fù)責(zé)征收，或根據(jù)情況由市財(cái)政給予一定補(bǔ)助。同時(shí)，這些縣（市）可以參照中心城市主城區(qū)的包干辦法實(shí)行用地單位與征收主體之間的征收費(fèi)用包干制。