對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)園區(qū)土地綜合利用績效進(jìn)行專項審計的思考

摘 要：土地資源自始至終是社會最稀缺的資源之一。伴隨產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)園區(qū)土地資源利用效能低下、土地資源供給與需求日益矛盾等問題不斷出現(xiàn)，影響園區(qū)可持續(xù)發(fā)展。對產(chǎn)業(yè)園區(qū)土地綜合利用績效進(jìn)行專項審計成為現(xiàn)在審計的重點和難點。本文根據(jù)績效審計“3E”原則對產(chǎn)業(yè)園區(qū)土地資源綜合利用績效存在的問題、績效評價、土地資源綜合利用績效專項審計工作的實施情況進(jìn)行分析，從而可以進(jìn)一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)園區(qū)土地資源綜合利用績效審計工作。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)園區(qū);土地資源;綜合利用;專項審計

1979年蛇口工業(yè)區(qū)建立以來，產(chǎn)業(yè)園區(qū)在拉動地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長、增加當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)等方面發(fā)揮著舉足輕重的作用。產(chǎn)業(yè)園區(qū)是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要載體，推動產(chǎn)業(yè)園區(qū)產(chǎn)城升級，是實現(xiàn)我國產(chǎn)業(yè)總體轉(zhuǎn)型升級和經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的重要路徑。土地作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵要素，園區(qū)產(chǎn)城升級對其內(nèi)部的土地的利用方式提出了綜合化利用的新要求。土地資源利用面臨越來越大的空間和環(huán)境壓力。

我國存在著土地資源總量受限、用地指標(biāo)趨緊、土地資源分配不均衡等問題。中國的產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)已經(jīng)經(jīng)歷了幾十年，產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)的初期是由土地吸引企業(yè)入駐，從而產(chǎn)生效益，但是經(jīng)過20多年的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)園區(qū)已經(jīng)有上千家企業(yè)，土地占有面積是有限的。許多產(chǎn)業(yè)園區(qū)在發(fā)展過程中，面臨著原有土地趨近飽和，沒有新增用地用于開發(fā)建設(shè)，有些園區(qū)則由于粗放的土地利用方式，園區(qū)土地大部分存在“圈而未建、圈而慢建、圈多少建”等浪費土地資源現(xiàn)象。對于不依法征地、不合理開發(fā)、私自出讓相關(guān)建設(shè)用地等這些現(xiàn)象，相關(guān)部門從前幾年就開始指出來，并進(jìn)一步落實整改。從最初經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展所伴隨的粗放式不集約開發(fā)與利用后，單純憑借壓榨土地來進(jìn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路徑已經(jīng)無法進(jìn)行下去，必須要走生態(tài)可持續(xù)健康發(fā)展之路。

對于產(chǎn)業(yè)園區(qū)的審計和自然資源（土地）審計工作開展的相對完備，但是對于產(chǎn)業(yè)園區(qū)土地資源綜合利用績效的專項審計工作開展還處在空白領(lǐng)域。對產(chǎn)業(yè)園區(qū)土地綜合利用績效進(jìn)行專項審計，對于推進(jìn)土地資源供給集約化利用和產(chǎn)業(yè)園區(qū)可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義。特別是對資金及其建設(shè)用地開發(fā)利用、存量地再次利用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性等進(jìn)行評價，可以促進(jìn)土地資源綜合利用績效的提升，從而實現(xiàn)土地集約化利用，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)可持續(xù)發(fā)展。

一、國內(nèi)產(chǎn)業(yè)園區(qū)土地資源綜合利用存在的主要問題

（一）土地開發(fā)效能低

近幾年產(chǎn)業(yè)園區(qū)的迅猛發(fā)展對于帶動地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著非常重要的作用，產(chǎn)業(yè)園區(qū)不斷建成、相關(guān)項目不斷落地、土地資源的不斷緊缺這些變化一方面預(yù)示著產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展勁頭大，對于地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級和帶動就業(yè)等方面有推動作用，但另一方面也應(yīng)警惕我們國家有限的土地資源承受能力。就目前發(fā)展現(xiàn)狀來看，許多產(chǎn)業(yè)園區(qū)原有的存量用地利用率非常低，土地廢而不用的情況非常多，對急需土地發(fā)展擴(kuò)大的產(chǎn)業(yè)園區(qū)顯然是不利的。還有一部分建設(shè)用地投入產(chǎn)出率低，企業(yè)、政府對其投入的資金與單位面積土地所產(chǎn)生的的效益是不對等的，這也造成了土地的低效利用，未能夠充分開發(fā)，地盡其用。一些園區(qū)還存在事先不進(jìn)行土地、建設(shè)開發(fā)項目規(guī)劃設(shè)計，盲目開發(fā)建設(shè)，造成土地的不合理利用，從而使土地集約化利用低，導(dǎo)致局部土地閑置未用，已用土地開發(fā)程度低。

（二）產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)不合理

土地利用結(jié)構(gòu)所代表的是產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)各個建設(shè)用地之間的規(guī)劃是否合理，組成比例是否恰當(dāng)，是衡量整個園區(qū)土地是否高效利用的重要指標(biāo)之一。在這個重要地位下，對其合理的評價，則主要強(qiáng)調(diào)建設(shè)用地產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益，因此建設(shè)用地所占比重直接關(guān)系到產(chǎn)業(yè)園區(qū)土地利用績效水平的高低。目前入駐園區(qū)的行業(yè)除了通信信息產(chǎn)業(yè)外，有軟件業(yè)、廣告業(yè)、服裝業(yè)、電信業(yè)、物流業(yè)、金屬制品業(yè)、生物醫(yī)療業(yè)等近十類。稅源對土地的依附力弱，園區(qū)內(nèi)相應(yīng)關(guān)聯(lián)企業(yè)質(zhì)量不高，形成不了健康的產(chǎn)業(yè)集群或產(chǎn)業(yè)鏈，從而抑制了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和技術(shù)水平的提高，土地利用效益還不夠高。并且相關(guān)土地結(jié)構(gòu)規(guī)劃并不合理，科技產(chǎn)品項目與勞動密集型產(chǎn)業(yè)相鄰等，規(guī)劃不合理，所導(dǎo)致其集約化力度低。

（三）建設(shè)用地經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會效益低

一是產(chǎn)業(yè)園區(qū)各企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)的研發(fā)創(chuàng)新能力，研發(fā)中心數(shù)量、研發(fā)經(jīng)費占比、專利數(shù)量、研發(fā)人員占比等指標(biāo)。二是存量用地的二次盤活利用。三是產(chǎn)業(yè)園區(qū)對其未來的規(guī)劃如何，是否為其后續(xù)項目的發(fā)展劃分區(qū)域，是否整合相關(guān)重復(fù)性產(chǎn)業(yè)，在用地的不斷開發(fā)利用中，是否預(yù)留了生態(tài)用地等。土地利用特別是建設(shè)用地開發(fā)已經(jīng)接近極限，土地供需矛盾較為突出。很多園區(qū)部分建設(shè)用地的開發(fā)程度有限，導(dǎo)致部分產(chǎn)業(yè)荒廢、地不能盡其用等問題，不僅影響當(dāng)?shù)孛癖姷木蜆I(yè)與生活，并且對于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展也起到消極作用。

（四）征地制度與保障政策落實不到位

我國產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展主要都是通過征用農(nóng)用地而獲得土地，這就不可避免與農(nóng)民利益發(fā)生矛盾。各地在處理與農(nóng)戶關(guān)系的過程中，措施不一。發(fā)展較好的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，按照農(nóng)田的等級標(biāo)準(zhǔn)給予相應(yīng)的補(bǔ)償費用，同時全體人員均參加農(nóng)村基本養(yǎng)老保險，但不安排就業(yè)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展不佳地區(qū)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)在土地款項難以填補(bǔ)土地成本費用的前提下，上述費用就難以到位，農(nóng)民的社會保障也成問題，使得農(nóng)戶在產(chǎn)業(yè)園區(qū)的征地過程中成為最大的利益犧牲者。

二、國內(nèi)產(chǎn)業(yè)園區(qū)土地資源綜合利用績效的構(gòu)成

（一）園區(qū)產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地投入產(chǎn)出

對建設(shè)用地是否嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)與供地空間管控制度，改變用途的農(nóng)用地地塊是否違背土地利用規(guī)劃和計劃，是否存在將建設(shè)用地總量通過化整為零的方式審批而超出指標(biāo)范圍的行為。未利用地開發(fā)是否經(jīng)過審批，開發(fā)程序是否完整;已批準(zhǔn)建設(shè)用地上相關(guān)項目的開發(fā)程度和單位面積的生產(chǎn)效益為多少。

（二）存量用地的盤活利用

嚴(yán)格確定相關(guān)建設(shè)用地和存量用地的審批和開發(fā)程度。一方面由于企業(yè)自身不合理的規(guī)劃建設(shè)，導(dǎo)致相關(guān)閑置土地的利用不合規(guī)，對土地進(jìn)行圈占，但又占而不用，導(dǎo)致土地資源浪費;另一方面政府及相關(guān)部門監(jiān)管力度，對于園區(qū)存在的不合規(guī)占地和長期閑置的存量地不有效利用等的問題沒有給出相關(guān)整改意見，未出臺相關(guān)政策措施。這些方面都影響土地資源的綜合利用，因此應(yīng)對存量用地的利用率、相關(guān)建設(shè)用地的開發(fā)強(qiáng)度、容積率等設(shè)計評價標(biāo)準(zhǔn)，從而評估該園區(qū)的土地資源綜合利用績效。

（三）產(chǎn)業(yè)用地的綠色經(jīng)濟(jì)效益

產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)效益。產(chǎn)業(yè)園區(qū)設(shè)立最初的目的就是帶動相關(guān)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、使各個建設(shè)項目的相關(guān)指標(biāo)完成情況與最先制定的規(guī)劃相符合、并與其他類型產(chǎn)業(yè)園區(qū)相較量從而提升。若要對產(chǎn)業(yè)園區(qū)土地進(jìn)行有效的績效評估，那么對于產(chǎn)業(yè)園區(qū)相關(guān)土地所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益和其可持續(xù)發(fā)展能力，并且其單位面積土地的建設(shè)項目所帶來的環(huán)境壓力等，都應(yīng)該重點關(guān)注。其次，近幾年國家一直強(qiáng)調(diào)對生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展要齊頭并進(jìn)，相輔相成，不能以犧牲環(huán)境來助推經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，那么就要重點關(guān)注產(chǎn)業(yè)園區(qū)相關(guān)土地的綜合利用情況，是否可持續(xù)清潔環(huán)保、園區(qū)綠化程度以及對相關(guān)耕地的開發(fā)是否符合國家標(biāo)準(zhǔn)，開發(fā)是否合規(guī)等。

（四）征地拆遷補(bǔ)償安置和社會保障政策落實

產(chǎn)業(yè)園的建立涉及到大規(guī)模的土地使用，而合理合法的土地使用也就關(guān)乎到土地的征地拆遷，近年來征地拆遷的問題成為社會關(guān)注的熱點，隨著各種不文明拆遷、強(qiáng)制拆遷等現(xiàn)象在新聞媒體上的報道，各產(chǎn)業(yè)園區(qū)在征地拆遷上面所受到的阻力也越來越大，這一現(xiàn)狀很大程度上制約高技術(shù)產(chǎn)業(yè)園的發(fā)展。在征地拆遷項目中，完備的社會保障體系是十分必要的，它是被征遷對象未來生活的保證。一般來說，政府會給被拆遷者預(yù)留一部分生活的場所和相應(yīng)設(shè)施，同時也會解決被征遷者的工作、學(xué)習(xí)以及未來生活保障的問題。落實征遷者有沒有能夠嚴(yán)格執(zhí)行這些規(guī)定，或是只是在征地拆遷項目實施過程中執(zhí)行，而項目結(jié)束后就對被征遷者不管不顧了。

三、國內(nèi)產(chǎn)業(yè)園區(qū)土地資源綜合利用績效專項審計工作的主要方式

對于相關(guān)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)項目落成與發(fā)展情況、特定管理而規(guī)劃的專項資金、園區(qū)各個項目的投入支出情況、園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展效益與相關(guān)土地的綜合效益和開發(fā)等方面開展審計工作是各個審計機(jī)構(gòu)為了實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)更好發(fā)展和相關(guān)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要方式。

但是根據(jù)相關(guān)學(xué)者的研究，對產(chǎn)業(yè)園區(qū)土地綜合利用績效進(jìn)行專項審計的工作還未開展，但這又是績效審計的重要組成部分，對于補(bǔ)充這方面的空白和充實其績效審計實踐工作有著重大意義，并且也是是對產(chǎn)業(yè)園區(qū)土地綜合利用情況的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性以及園區(qū)的可持續(xù)發(fā)展進(jìn)行評價，并提出建設(shè)性意見，促進(jìn)園區(qū)良性可持續(xù)發(fā)展、緩解土地壓力、提高園區(qū)經(jīng)濟(jì)效益的有效方法。實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)土地綜合利用績效目標(biāo)，審計方法是關(guān)鍵?？蓪ζ鋵嵤哟畏治龇?，進(jìn)行定量和定性分析。

結(jié)語

近幾年政府績效審計正在如火如荼進(jìn)行開展，對于自然資源績效審計也逐步開展中，但是具體到產(chǎn)業(yè)園區(qū)方面，還存在一些空白領(lǐng)域。開發(fā)利用好每一塊土地，促進(jìn)建設(shè)用地集約化發(fā)展一直是政府近幾年的工作方向，因此對產(chǎn)業(yè)園區(qū)土地資源綜合利用績效開展專項審計工作大勢所趨。

本文首先探究國內(nèi)產(chǎn)業(yè)園區(qū)在土地資源綜合利用方面存在的主要問題，然后分析國內(nèi)產(chǎn)業(yè)園區(qū)土地資源綜合利用績效由哪些部分構(gòu)成，提出開展專項審計工作可采取主要方式有哪些，從而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)可持續(xù)發(fā)展，合理開發(fā)利用有限的土地資源， 提升績效管理的水平。

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作者簡介：

胡雯霞，1997年8月12日出生，女，漢族，籍貫山西省陽泉市，現(xiàn)就讀于西北政法大學(xué)管理學(xué)院2019級審計專業(yè)。碩士研究生，主要研究方向：國家審計。

（西北政法大學(xué)管理學(xué)院? 陜西? 西安? 710000）