西方資助下非洲民主轉(zhuǎn)型-理性選擇制度主義下以非洲各國政府行為為切入點

孫奕欣

摘 要：近年來，民主在世界范圍內(nèi)遭受巨大危機。長期依賴西方對外援助維持至今的非洲民主制度出現(xiàn)明顯倒退。“資助式”民主轉(zhuǎn)型出現(xiàn)挫折的原因是什么？本文主要以非洲各國政府為研究對象，運用理性選擇制度主義理論分析框架，探討不同時期非洲各國政府對民主改革的決策選擇。研究發(fā)現(xiàn)，民主化進程初期，西方持續(xù)高額的援助資金和國內(nèi)長期動蕩的政局促使國內(nèi)各利益集團達成合作，迅速建立民主政府并推動開放普選。民主政體的初步建立暫時緩解迫在眉睫的政治經(jīng)濟危機，合作基礎(chǔ)不復存在。出于對集團利益的考量，他們首先嘗試在制度范圍內(nèi)展開博弈。一旦無法達成共識，制度變遷發(fā)生，民主制度名存實亡甚至毀于一旦。非洲民主化進程如此坎坷的根源在于缺乏內(nèi)生性變遷動力，非洲國家需要在本國的制度而非舶來的制度中尋求解決本國復雜問題的辦法。

關(guān)鍵詞：對外援助;非洲民主化;理性選擇制度主義;政府行為

一、導言

對外援助作為經(jīng)濟外交核心工具之一，自冷戰(zhàn)以來被世界各國廣泛采用，發(fā)展至今已演變?yōu)楦辉业囊环N國際責任。近年來美國將發(fā)展、外交和軍事列為美國外交政策的三大支柱1，足見對外援助之于美國外交的重要性。對外援助不是無償?shù)?，大量資金與技術(shù)流出的背后隱藏著援助國既定的戰(zhàn)略目標和國家利益。對于西方國家而言，無外乎是政治上推廣民主制度，經(jīng)濟上開拓國際市場。20世紀80年代初，政治動蕩、經(jīng)濟落后的非洲成為西方國家對外援助的主要輸出地之一?？涨暗默F(xiàn)代化嘗試在非洲展開：在達到實現(xiàn)民主所需的政治進步和物質(zhì)繁榮水平之前，大量貧窮國家嘗試自由化。2在國際貨幣基金組織和世界銀行大量資源與債務(wù)豁免的幫助下，撒哈拉南部地區(qū)大部分國家開始了穩(wěn)定化或結(jié)構(gòu)調(diào)整，80年代末經(jīng)濟政策取得明顯效果，部分國家經(jīng)濟開始復蘇。1994年，整個非洲大陸只有屈指可數(shù)的幾個軍管體制殘存，超過30個國家的多黨政治已經(jīng)合法化，并允許競爭性選舉。3

然而，近十年來世界范圍內(nèi)民主深受重創(chuàng)和削弱。自由之家（Freedom of House）調(diào)查顯示，遭受民主挫折的國家連續(xù)第12年超過登記收益的國家。42017年世界政治權(quán)力與公民自由程度繼續(xù)下降，已跌至十余年來的最低點。近十年全球民主化倒退程度前24位的國家中，撒哈拉以南非洲地區(qū)占據(jù)10席。5隨著世界政局變動，一貫積極倡導人權(quán)民主思想的美國出于自身利益考量大幅削減對外援助預算。盡管世界銀行、國際貨幣基金組織、非洲發(fā)展銀行、聯(lián)合國等國際組織對非洲撒哈拉以南地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展持樂觀態(tài)度6，但近十年來這一地區(qū)國家GDP年增長率呈劇烈波動態(tài)勢，國內(nèi)經(jīng)濟形勢依然嚴峻。西方對非洲國家民主化發(fā)展的資助已40年有余，從80年代末90年代初大量國家實現(xiàn)民主變革、經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)轉(zhuǎn)機，到近年來專制領(lǐng)導人重新上臺、經(jīng)濟發(fā)展停滯甚至倒退，非洲經(jīng)濟確實逐步實現(xiàn)自由化，然而經(jīng)濟自由化的發(fā)展似乎并沒有按照既定假設(shè)推動非洲政治民主化的進步?！百Y助式”民主轉(zhuǎn)型出現(xiàn)挫折的原因是什么？非洲究竟適合何種現(xiàn)代化道路？這些問題使我產(chǎn)生困惑與探究興趣。

二、文獻綜述

1、援助國視角下的對外援助理論研究7

（1）現(xiàn)實主義視角

漢斯·摩根索認為，援助只是一種純粹對外國施加影響的對外政策工具8。他將對外援助歸結(jié)為六種類型：人道主義援助（humanitarian）、生存援助（subsistence）、軍事援助（military）、經(jīng)濟援助（economic）、威望援助（prestige）和賄賂援助（bribery）。9其中，賄賂援助是除人道主義援助外其他援助的真實目的，表現(xiàn)為一國政府向另一國政府提供錢財或服務(wù)，作為援助國獲取某些利益的交易代價?？夏崴埂とA爾茲10在摩根索賄賂援助的基礎(chǔ)上結(jié)合冷戰(zhàn)時代背景，認為對外援助能有效遏制共產(chǎn)主義的擴張。愛德華·班菲爾德11指出，對外援助中鼓吹的理想主義和人道主義忽視了國家在無政府狀態(tài)下追求權(quán)力的基本屬性，存在很大缺陷。

現(xiàn)實主義聚焦大國對權(quán)力的支配，在對外援助問題上呈現(xiàn)出一種援助國中心論12，即援助國企圖從受助國處獲取政治利益。然而一國選擇提供或接受對外援助的目的各不相同，結(jié)局往往出現(xiàn)為援助國指責受助國政治資源變現(xiàn)遲緩、受助國指責援助國吝嗇強權(quán)的局面?？傮w上現(xiàn)實主義在對外援助問題上持較為悲觀的態(tài)度。

（2）交換理論視角

亨廷頓認為，對外援助不是無償?shù)摹Ｔ鷩谔峁┐罅抠Y金的同時，也會對受助國提出某些限制，如只能購買援助國商品、彼此結(jié)成戰(zhàn)略同盟、交換受助國某些資源的優(yōu)先開采權(quán)等。對外援助項目的實施過程中，援助國與受助國的損益比變得難以計量。13發(fā)展中國家為了獲取發(fā)展經(jīng)濟的物質(zhì)基礎(chǔ)，愿意同特定國家保持密切的合作關(guān)系。如阿爾伯特？阿萊西納和杜大偉研究發(fā)現(xiàn)，前宗主國傾向于向前殖民地提供援助，以維持其在該國的影響力。14馬克·加西奧羅維斯基認為，國際依附關(guān)系是援助國基于受助國重要的戰(zhàn)略價值，援助國可通過提供經(jīng)濟援助與軍事援助，提升該國的政治穩(wěn)定性，滿足自身利益。15劉毅將對外援助分為關(guān)系型援助與支配型援助兩類，關(guān)系型援助強調(diào)合作共贏，援助國甚至愿意單方面讓利，支配性援助多關(guān)注短期效用，追求國家權(quán)力擴張。

2、受助國視角下的對外援助理論研究

（1）依附理論

依附論者將發(fā)達的資本主義國家和欠發(fā)達國家之間的關(guān)系定義為掠奪者和被掠奪者的關(guān)系，就第三世界國家貧窮的原因及其未來發(fā)展道路進行探索。薩米爾·阿明提出“邊緣資本主義”理論，將世界資本主義積累分為“中心型”與“邊緣型”兩大模式，認為“邊緣型資本積累”是一種受到“中心型資本積累”控制的資本積累模式，特征就是“外向型”和“依附性”。16特奧多尼奧·多斯桑托斯研究表明，對外援助資金多流向受助國的原材料生產(chǎn)加工行業(yè)，這斷絕了受助國憑借自身力量發(fā)展競爭產(chǎn)業(yè)的機會，阻礙自身工業(yè)的發(fā)展。17車能在 對坦桑尼亞接受外援歷程的研究過程中發(fā)現(xiàn)，20世紀60至80年代坦桑尼亞接受最多援助的時期，經(jīng)濟和社會發(fā)展陷入停滯;80年代初期援助方削減對坦桑尼亞的援助，國內(nèi)被迫進行改革后，社會狀況得到明顯改善。18

（2）國內(nèi)政治機制

西蒙·德切特和約瑟夫·懷特研究發(fā)現(xiàn)，對外援助在維持受助國內(nèi)部多黨制的同時，間接穩(wěn)固了執(zhí)政的統(tǒng)治地位，現(xiàn)任領(lǐng)導者不太可能面臨失去權(quán)力的風險。19梁益堅從非盟這一行為體出發(fā)，探討了非洲相互審查機制在對外援助資金的監(jiān)督和管理上起到的作用。20德加科夫和科洛爾從受助國稅收制度著手，發(fā)現(xiàn)援助之類的非稅收收入減輕了對公民征稅的狀況，降低了公民要求對政府追責的激勵。21羅伯特·倫辛基和霍華德·懷特認為對外援助中存在“拉弗曲線”，小額的對外援助對受助國經(jīng)濟有促進作用，但隨著援助金額超過臨界值，援助效果出現(xiàn)下降。22

援助國與受助國是對外援助研究中的兩大行為體。援助國處于政治與經(jīng)濟的強勢地位，因此援助國視角下的對外援助理論多從宏觀的大國權(quán)力支配和國際經(jīng)濟一體化的角度出發(fā)，對外援助被看作是實施國家戰(zhàn)略目的和經(jīng)濟利益的手段之一。與之相對，受助國視角下的對外援助理論，一是依托于依附理論批判對外援助為“新殖民主義”，二是聚焦于國內(nèi)政治探究不同身份的行為體對對外援助的實際反饋，后者更偏向于微觀研究。

三、不同時期非洲各國政府對民主改革的決策選擇

1、民主化進程初期：20世紀80年代末～90年代初

60年代實現(xiàn)民族獨立的非洲，由于國內(nèi)經(jīng)濟長期依附于殖民宗主國，國內(nèi)工業(yè)化基礎(chǔ)薄弱，國家長期陷入族群沖突與內(nèi)戰(zhàn)的泥沼。直到80年代初，仍舊無法解決國內(nèi)經(jīng)濟增長率下降、生產(chǎn)停滯、外債增加、國內(nèi)貧困加劇的問題。約瑟夫·奈23指出，貧窮落后的國家如果想要在發(fā)展階段獲得資本的原始積累，大致有兩種途徑：一是改變對收入的控制而獲得的資金，包括收入分配的改變和資本輸入性獲得的資金;二是迅速發(fā)展的具體部門所得利潤重新投資而獲得的資金。隨著國際分工的不斷細化，自然資源與初級工業(yè)制品的價格被發(fā)達國家壓制在較低水平，落后國家缺乏啟動工業(yè)化的資金。面對嚴重的財政問題和收支失衡，不少政府選擇向世界銀行、國際貨幣基金組織乃至前宗主國尋求經(jīng)濟上的援助。20世紀80年代的時代背景是，以美國為首的資本主義國家與以蘇聯(lián)為首的共產(chǎn)主義國家兩極陣營對峙角力，西方政治家堅信民主政治是解決非洲問題的良方。法國時任總統(tǒng)密特朗在1990年6月舉行的法非首腦會議上聲稱，“將援助與非洲國家的自由和民主努力聯(lián)系起來”，視各國民主化程度確定援助數(shù)額。24

20世紀90年代早期，非洲各國緊跟第三波民主化浪潮，短短幾年時間內(nèi)，大多數(shù)撒哈拉以南非洲地區(qū)國家已經(jīng)從相對封閉的、限制的、非競爭性的政治轉(zhuǎn)向更加開放的、競爭性的政治。各國通過修正立憲、公民公決、議會和總統(tǒng)的直接選舉等，實現(xiàn)了一黨制向多黨制的過渡，建立起西式民主制度。接受西方對外援助最多的南非，更是一躍成為非洲民主國家的典范。依照亨廷頓衡量民主化進程的兩個指標：政治參與和政治競爭，普選權(quán)、自由競選權(quán)、言論自由權(quán)等基本人權(quán)的從無到有，對于非洲民主進程而言誠然是巨大的飛躍。

這一時期，擺脫政權(quán)顛覆的惡性循環(huán)是非洲各國政府的根本利益所在，推動國家經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展是維持社會穩(wěn)定的重要因素。在這樣的背景下，傳統(tǒng)舊集團魁首、掌控暴力武裝的軍方強人、代表族群利益的領(lǐng)袖、極力推動改革的民主派等利益集團相互妥協(xié)，共同組建新政府。在缺少足夠資金與技術(shù)支持的情況下，它們順應第三波民主化浪潮，選擇接受西方國家提出的全盤民主改革要求，以換取大量對外援助資金，用于國內(nèi)經(jīng)濟建設(shè)。盡管核心利益各不相同，但在民主化進程初期，在西方持續(xù)高額援助資金的激勵下，由各色利益集團形成的新民主政府具有一個共同的選擇傾向，即投入大量資金迅速建立起民主政體并推動開放普選，以維持長期的經(jīng)濟援助。

2、民主化進程停滯甚至倒退時期：20世紀90年代后期～至今

仰仗于西方資助推動發(fā)生的非洲民主改革，雖在形式上搭建起民主自決的平臺，實質(zhì)上政府內(nèi)部相互掣肘，矛盾重重。有研究證明，90%出現(xiàn)民主倒退的非洲國家都面臨經(jīng)濟停滯;40%的非洲國家出現(xiàn)過民主的倒退，其中半數(shù)以上的倒退發(fā)生在確立民主制度六年以內(nèi)。25

理性選擇制度主義分析問題的邏輯起點是理性人假設(shè)。制度的形成往往以合作為前提，只有當個人力量無法抗拒的危急情況出現(xiàn)，或雙方得以重復交往（重復博弈），才有可能達成合作。2620世紀80年代，非洲國家經(jīng)濟發(fā)展水平低、政局動蕩不安、非流動性農(nóng)村人口眾多、社會分裂，這些問題無法依靠單個利益集團解決，與此同時西方聲稱只有自由民主才能更好的消除和解決非洲社會當前分歧和沖突。此時，利益集團根據(jù)國內(nèi)與國際形勢選擇合作，以追求自身利益最大化。20世紀90年代，民主政體的建立使得非洲各國內(nèi)部利益集團暫時達成妥協(xié)，國家的經(jīng)濟發(fā)展似乎出現(xiàn)轉(zhuǎn)機，西方援助資金的投入也得到回報，此時各利益集團不再面臨無法抗拒的危機。相反，出于對自身集團利益的考量，他們首先嘗試在制度范圍內(nèi)展開博弈。1992年與1997年肯尼亞兩次大選中，總統(tǒng)和議會選舉都表現(xiàn)出鮮明的地方民族性，1997年反對黨各方按照地方民族劃線，甚至未能推選出唯一的候選人。272018年7 月30日，津巴布韋執(zhí)政黨非洲民族聯(lián)盟愛國陣線被控操縱選舉，爭取民主變革運動領(lǐng)導人納爾遜·查米薩號召示威者進行反對抗議，軍隊在鎮(zhèn)壓抗議活動中造成6人死亡。28一旦利益集團無法達成合作，制度變遷發(fā)生，民主制度名存實亡甚至毀于一旦。1993年6月，胡圖族領(lǐng)袖美琪爾·那達代伊通過選舉成為布隆迪第一任民選總統(tǒng)，10月被圖西族控制的軍隊分子暗殺，其繼任者在1994年4月的空難中遇害。1996年7月，圖西族領(lǐng)袖布約亞推翻時任政府，重新掌握權(quán)力。29

民主制度在建立后需要不斷鞏固，尤其是在民主基礎(chǔ)極不完備的非洲國家。研究表明，援助國的援助并未貫穿于整個民主鞏固的過程中，而是在第一次民主選舉后顯著減少。30西方國家高估了民主在不同經(jīng)濟條件與歷史背景的國家的適應程度，或是只追求非洲民主從無到有的突破，而全然不顧其后可能遭遇的種種障礙。就非洲各國政府而言，民主選舉與多黨競爭必然導致原有利益集團權(quán)力的分散，而薄弱的民主機制并不能對執(zhí)政行為進行有效限制，民主改革強烈依賴外部激勵而缺乏內(nèi)生性動力。另外，對外援助直接劃撥到政府而非公民社會，如何支配完全取決于政府決策。作為理性人的政府可能會為了個人財富最大化而減少國家的財政。由于缺乏有效監(jiān)督機制，巨額非稅收入引起的腐敗事件層出不窮，援助資金被挪用作執(zhí)政拉攏人心的手段。在短期內(nèi)實現(xiàn)民主化的制度變革后，很多非洲國家又陷入了比從前更為嚴重的社會動蕩和持久的軍事沖突中。

四、非洲民主化道路的探尋

近年來，民主遭遇極大危機。十年前，土耳其與匈牙利作為新興民主國家的典范被西方國家給予厚望，現(xiàn)如今隨著民粹主義強人的上臺，兩國又重新回到專制統(tǒng)治中。2018年3月，一力推動南非民主改革的前總統(tǒng)雅各布？祖馬被南非以涉欺詐等16項罪名提起訴訟。2018年6月20日，美國總統(tǒng)特朗普宣布退出聯(lián)合國人權(quán)理事會，向世界釋放拒絕繼續(xù)領(lǐng)導全球人權(quán)事業(yè)的信號。在世界范圍內(nèi)民主廣泛受挫的背景下，長期依賴西方民主援助支撐的非洲民主制度出現(xiàn)倒退也是在情理之中。

理性選擇制度主義強調(diào)制度并不決定行為，個人建立在制度約束上的理性選擇決定行為。非洲各國政府內(nèi)部利益是多元的，不同利益集團在謀求自身利益的過程中，就有可能因為資源分配不均、官員任命、政策制定等問題產(chǎn)生矛盾和分歧。這些利益沖突的解決，依賴穩(wěn)固且有效的制度，而西方國家堅信那是西式民主制度。然而非洲脆弱的民主制度缺乏內(nèi)生性變遷動力的支撐，決定了它不能從根本上建立起契合非洲本土政治文化和文明的民主政體v，結(jié)出適合非洲國家仰賴依靠的民主果實。當制度難以使個人利益最大化時，制度變遷就會出現(xiàn)。這些不確定的變遷可能會發(fā)展為三種路徑。第一條路徑是兜兜轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)下形成的良性循環(huán)，如坦桑尼亞政府從與國際貨幣基金組織的沖突到妥協(xié)，開始嘗試全方位改革，實現(xiàn)了經(jīng)濟的快速增長，成為受助國經(jīng)濟發(fā)展、削減貧困的典型案例。31第二條路徑是轉(zhuǎn)向平民主義，推翻改革，產(chǎn)生一個無保障的體制和奄奄一息的經(jīng)濟，如2012年3月馬里軍隊嘩變，推翻馬里總統(tǒng)政權(quán)，后雖建立過渡政府，但國內(nèi)圖阿雷格族武裝分裂問題始終未得到解決。32第三條路徑是民主失敗促成專制體制，可能繼續(xù)推進改革、平民主義或是掠奪。如陷入暴亂沖突中的中非共和國。

事實證明，非洲不能通過全盤移植西式民主制度實現(xiàn)政治民主化與經(jīng)濟現(xiàn)代化。如何克服利益集團為追求自身利益而犧牲國家利益的問題成為當務(wù)之急。非洲國家需要在本國的制度而非舶來的制度中尋求解決本國復雜問題的辦法33，尋求內(nèi)生性變遷動力，謀求自主發(fā)展能力的培養(yǎng)。

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