且看普京如何破解“2024政治方程式”

龐大鵬

2020年1月15日，俄羅斯總統(tǒng)普京在莫斯科向議會兩院發(fā)表國情咨文。

2020年1月15日，俄羅斯總統(tǒng)普京發(fā)表國情咨文，正式提出修憲意向。隨后俄總理梅德韋杰夫政府宣布辭職。普京迅即提名俄聯(lián)邦原稅務(wù)局局長米舒斯京為新總理人選。米舒斯京與國家杜馬四大議會黨團(tuán)溝通后，國家杜馬緊急召開全體會議，審議總統(tǒng)提名的總理人選，結(jié)果為創(chuàng)紀(jì)錄的零票反對，383票贊成，41票棄權(quán)，通過提名。俄羅斯政壇的一系列最新動態(tài)，既出人意料，也在情理之中，意味著普京解答“2024政治方程式”的努力已全面啟動。

事關(guān)俄最高權(quán)力能否順利過渡

2018年3月普京第四次當(dāng)選總統(tǒng)后，“后普京時代”成為國際輿論談?wù)摱韲鴥?nèi)政局走向的熱門用詞。事實(shí)上，這個詞匯引出“2024挑戰(zhàn)”這樣一個更重大的問題，即，普京的第四個總統(tǒng)任期將在2024年結(jié)束，俄最高權(quán)力將如何過渡。

在2019年12月的年度記者會和2020年1月的國情咨文講話中，普京都提到要修改現(xiàn)行俄聯(lián)邦憲法第81條第三款，即去掉“同一人不得連續(xù)擔(dān)任俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)兩屆以上”一句中的“連續(xù)”一詞。

這一改動如獲實(shí)現(xiàn)，可謂意味深長。這是普京經(jīng)深思熟慮做出的“頂層設(shè)計”，首先是為了防止今后有其他政治家仿效進(jìn)行“梅普組合”式的政治操作，也就意味著今后對俄羅斯同一位政治家而言，無論是連任還是復(fù)任，最多只能擔(dān)任兩屆總統(tǒng)職務(wù)。同時也是為了順利實(shí)現(xiàn)權(quán)力過渡留下政治操作空間，因?yàn)閺睦碚撋现v，這一修改需要俄憲法法院做出憲法解釋，即修改后的法律適用時間是從憲法修正案通過后算起，還是可以追溯先前的總統(tǒng)任期。如不追溯，是不是可以認(rèn)為普京2018年以來的任期只是憲法修正案通過后的“第一個任期”，或許還可以有新的任期？

俄羅斯出現(xiàn)過釋憲先例。葉利欽時代，關(guān)于葉利欽總統(tǒng)的任期，曾有兩次不同的憲法解釋，俄國內(nèi)政治形勢的變化決定了兩次的不同結(jié)果。俄現(xiàn)行憲法是1993年12月12日經(jīng)全民公決通過的。由于葉利欽已在此前的1991年6月12日當(dāng)選總統(tǒng)，也就出現(xiàn)了一個問題：1993年憲法規(guī)定總統(tǒng)任期四年，那么理論上1995年需再次舉行大選。為此，俄1993年憲法特意制定第二部分“結(jié)論性和過渡性條款”，規(guī)定：按照俄聯(lián)邦憲法（指按照1991年5月俄聯(lián)邦第四次人民代表大會制定的俄聯(lián)邦憲法修正案）選出的聯(lián)邦總統(tǒng)，自憲法生效之日起行使為其規(guī)定的權(quán)力，直至總統(tǒng)任期結(jié)束（即不是到1995年而是到1996年）。1996年葉利欽當(dāng)選連任后，再次面臨憲法解釋問題，即，葉利欽在1991年至1996年的總統(tǒng)任期內(nèi)，因有1993年憲法就總統(tǒng)任期做出的新規(guī)定（同一人只能連任兩屆總統(tǒng)），那么他的這個任期到底算不算一個任期？還能不能繼續(xù)參選？1998年11月5日，俄憲法法院做出裁決，1996年總統(tǒng)選舉前，葉利欽已完成第一個任期，其正在履行的任期為第二任期，因此無權(quán)參加2000年的總統(tǒng)競選。

歷史總是驚人的相似。普京同樣面臨著葉利欽曾經(jīng)遇到的問題。1993年釋憲時，葉利欽正處于其政治生涯的最高峰，左右逢源，內(nèi)外強(qiáng)勢，意氣風(fēng)發(fā)。1998年釋憲時，葉利欽身體健康堪憂，同時受到“家族政治上位”的指責(zé)，陷入政治低谷。如果臨近2024年對于普京任期究竟該怎么算也會有憲法解釋的話，其結(jié)果恐怕要取決于今后幾年俄國內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)形勢的走勢。

戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)層面的不同考慮

確保2024年俄最高權(quán)力順利過渡是普京解答“2024政治方程式”的戰(zhàn)略性目標(biāo)。以此為前提，普京認(rèn)為三個戰(zhàn)術(shù)性問題牽動政治穩(wěn)定全局：一是在2024年大選前確立普京執(zhí)政理念和相關(guān)體制的地位，從而可以在大選后保證俄治理路徑的延續(xù)性;二是選好能被執(zhí)政團(tuán)隊(duì)所有成員接受的總統(tǒng)接班人，使其在2024年大選中取勝;三是考慮是否建立能夠確保普京離開總統(tǒng)崗位后仍繼續(xù)發(fā)揮有效作用的政治機(jī)制。

穩(wěn)定性和延續(xù)性是目前普京執(zhí)政團(tuán)隊(duì)的優(yōu)先考量。普京曾在2008年解答過一次“政治方程式”。當(dāng)時，他同樣面臨最高權(quán)力過渡的戰(zhàn)略性問題，最終選擇了“梅普組合”方案，俄民眾通過投票認(rèn)同了這一方案，實(shí)際上也是支持普京前八年的治理成效。

時過境遷。今天的俄羅斯穩(wěn)中有憂，經(jīng)濟(jì)停滯不前，社會民心思變，上述三個戰(zhàn)術(shù)性問題提早突出起來。本來，普京第四任期有個“夢幻開局”。2018年3月，俄中央選舉委員會剛一公布選舉最終結(jié)果，普京就強(qiáng)調(diào)了四個數(shù)字：高于67%的投票率、超過7300萬公民參加投票、高于76%的得票率，超過5600萬公民的支持。這是俄總統(tǒng)選舉史上的最高得票率，意味著普京獲得了前所未有的支持。然而，那一年的俄國內(nèi)形勢高開低走，9月地方選舉后普京的全民信任指數(shù)竟下滑到35%。突如其來的變化讓“2021年挑戰(zhàn)”（國家杜馬選舉）和“2024年挑戰(zhàn)”（總統(tǒng)大選）成為焦點(diǎn)。

面對政權(quán)黨“統(tǒng)一俄羅斯”黨在2018年地方選舉中的受挫和普京民意支持率的持續(xù)走低，2019年俄政府開始在治國理念層面大力倡導(dǎo)“普京主義”，并堅(jiān)決抵制西方政治干預(yù)，以求確立普京執(zhí)政理念與體制的地位，有效維護(hù)了政治穩(wěn)定。但是，受經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、投資水平、勞動力人口等因素限制，經(jīng)濟(jì)政策成效有限，俄政府借“突破性發(fā)展”戰(zhàn)略改善經(jīng)濟(jì)和民生的意圖難以實(shí)現(xiàn)。形勢比人強(qiáng)?，F(xiàn)在到了必須從制度層面解決戰(zhàn)術(shù)性問題以確保局勢穩(wěn)定可控的時候了。

聯(lián)邦領(lǐng)導(dǎo)架構(gòu)改革加速推進(jìn)

解答“政治方程式”的關(guān)鍵是改革。2018年10月，俄地方選舉結(jié)束后不久，俄憲法法院院長佐爾金首次提出“活憲法”概念，聲稱憲法需要修改，應(yīng)加強(qiáng)立法機(jī)構(gòu)與行政機(jī)構(gòu)權(quán)限劃分制衡。這一言論在俄政壇激起巨大反響。2019年7月，普京團(tuán)隊(duì)的核心成員、國家杜馬主席沃洛金在《議會報》上發(fā)表文章，接過了佐爾金的建議。他全面闡釋“活憲法”概念，認(rèn)為憲法應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況不斷調(diào)整，以適應(yīng)俄國內(nèi)正在發(fā)生的變化，而當(dāng)前重點(diǎn)是改變立法和行政權(quán)力的不平衡現(xiàn)象。沃洛金曾任俄總統(tǒng)辦公廳第一副主任，主管俄國內(nèi)政治事務(wù)，深受普京信任。修憲究竟是不是普京本人的意愿？俄總統(tǒng)新聞秘書佩斯科夫曾專門澄清，表示這是沃洛金“自己的想法”，并不代表總統(tǒng)。

事實(shí)證明這是普京為解決“2024年挑戰(zhàn)”放出的一個“試探氣球”。在2020年1月的總統(tǒng)國情咨文中，普京正式提出了修憲的政治理念。從現(xiàn)有信息看，修憲建議是應(yīng)該經(jīng)過了執(zhí)政集團(tuán)內(nèi)部的充分醞釀才向社會推出的。普京國情咨文講話發(fā)表后，眾多俄政壇重量級人物立即表態(tài)支持。俄聯(lián)邦委員會主席馬特維延科表示，普京總統(tǒng)愿將部分總統(tǒng)職權(quán)與議會分享，向社會發(fā)出了積極信號，表明俄羅斯議會的作用將得到加強(qiáng)。

梅德韋杰夫的去留成了有關(guān)改革走向的重要風(fēng)向標(biāo)。他此次辭去總理職務(wù)，是俄羅斯當(dāng)代政治史上第一次政府主動請辭，本身就是普京“大棋局”里的一步，主要是為了配合普京的改革建議，同時也是作為“統(tǒng)一俄羅斯”黨主席為連續(xù)兩年地方選舉的結(jié)果以及經(jīng)濟(jì)民生的慘淡狀況負(fù)責(zé)。就像葉利欽在《午夜日記》一書中所言：“任何犧牲、任何撤換、任何政治配置的變動都不可能出于偶然或者僅僅是戰(zhàn)術(shù)方面的考慮;每走一步，我都必須考慮到整體戰(zhàn)略，考慮到中心任務(wù)?！?/p>

梅德韋杰夫會下臺，這在俄羅斯政壇早已是“公開的秘密”了?，F(xiàn)在借改革機(jī)會離開總理這個燙手的崗位，對梅德韋杰夫而言未必不是一種解脫。但這并不意味著梅德韋杰夫就會從此遠(yuǎn)離核心決策圈。普京在接過梅德韋杰夫辭呈的同時宣布擬增設(shè)聯(lián)邦安全會議副主席一職，并提名梅德韋杰夫出任。俄羅斯聯(lián)邦安全會議是負(fù)責(zé)國家安全戰(zhàn)略制定和實(shí)施的核心機(jī)構(gòu)，擁有牽頭制定和實(shí)施俄國家安全戰(zhàn)略的法律地位，其人員配置結(jié)構(gòu)規(guī)格極高，總統(tǒng)以及各重要強(qiáng)力部門領(lǐng)導(dǎo)人均在其中。

梅德韋杰夫的“統(tǒng)一俄羅斯”黨主席職務(wù)也得到保留。該黨作為政權(quán)黨在國家杜馬的政治分量將在改革后得到加強(qiáng)，對于執(zhí)政集團(tuán)的政治意義和實(shí)質(zhì)作用也就更加重要。從此意義上講，梅德韋杰夫依然留在了普京的核心團(tuán)隊(duì)內(nèi)，依然發(fā)揮著重要的政治作用。

俄羅斯聯(lián)邦新任總理米哈伊爾·米舒斯京。

獲普京提名接過總理職務(wù)的米舒斯京是個政治新人，精通稅務(wù)管理，長于數(shù)字經(jīng)濟(jì)。俄羅斯著名咨詢機(jī)構(gòu)明琴科公司發(fā)布的最新幾版關(guān)于“普京政治局2.0”的報告并未提及此人。未能登上政治評論家開列的“潛力股”精英榜單并不等于沒入普京的法眼。普京選擇米舒斯京的作法讓人第一時間聯(lián)想到弗拉德科夫。2004年3月，普京在總統(tǒng)大選前夕提名俄駐歐盟特使、前聯(lián)邦稅務(wù)警察局局長弗拉德科夫?yàn)榭偫砗蜻x人，這在當(dāng)時頗令政治分析家們感到意外。選擇新人，就是選擇新的經(jīng)濟(jì)政策，給社會傳遞新的希望。這次普京再次啟用政治新人、技術(shù)官僚出任總理，顯然是為了推動執(zhí)政黨更好地應(yīng)對經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的問題，以延攬民意，為2021年國家杜馬選舉打好前站。米舒斯京有可能是一個過渡性的政治人物。接下來，“統(tǒng)一俄羅斯”黨面臨在2021年國家杜馬選舉中能否保住絕對多數(shù)席位的挑戰(zhàn)，屆時的結(jié)果有可能對米舒斯京的政治前途產(chǎn)生重要影響。

處處留有后手

2020年新年伊始俄羅斯國內(nèi)政治上演的一幕幕大戲預(yù)示著其政治體制即將發(fā)生變化。其實(shí)，這不是普京時代的第一次政治改革：2000年普京執(zhí)政之初提出“強(qiáng)國戰(zhàn)略”改革;2004年“別斯蘭人質(zhì)事件”之后提出“加強(qiáng)國家權(quán)力機(jī)構(gòu)”改革;2009年“新政治戰(zhàn)略”提出后提出“政治現(xiàn)代化”改革;2011年底出現(xiàn)抗議運(yùn)動后提出“全面政治體系改革”。

每次俄羅斯政治的變革時刻，為了應(yīng)對政治生態(tài)出現(xiàn)的新變化，普京都會采取表面上擴(kuò)大政治參與、增強(qiáng)政治競爭性的改革措施，但是同時實(shí)際上在每一項(xiàng)改革舉措中都留有后手，國家權(quán)力機(jī)構(gòu)從沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化。這是歷次政治改革的最終效果，俄羅斯政治的控制性特點(diǎn)也由此而來。

“2024問題”之所以成為俄羅斯政治的焦點(diǎn)，也是因?yàn)樵跉v次改革后，俄現(xiàn)行政治體制打上了深深的“普京印記”。制度與非制度因素結(jié)合、權(quán)力與資本關(guān)聯(lián)，造成目前除普京之外無人能夠駕駛俄羅斯這艘巨輪。離開比留下難，從某種意義上講是對普京的現(xiàn)實(shí)寫照。

從這次看，盡管擬推出七項(xiàng)改革舉措，但大多數(shù)人還是將關(guān)注焦點(diǎn)聚攏到議會權(quán)力的擴(kuò)大上。實(shí)際上，普京迄今為止做出的表態(tài)是很模糊的。對于國家杜馬與總理的關(guān)系，普京的用詞既不是назначать（“任命”），也不是представлять（“提名”），而是утверждать（“批準(zhǔn)”）。所以說，一些媒體關(guān)于俄羅斯修憲將把總理任命權(quán)放給議會的說法是誤報了。

提名權(quán)還是在總統(tǒng)手中，不同之處在于：原先總理向總統(tǒng)直接提名副總理和各部部長，將來也需要經(jīng)過杜馬的“批準(zhǔn)”。其實(shí)這離議會多數(shù)派組閣的原則相差甚遠(yuǎn)。俄羅斯談不上向議會制國家轉(zhuǎn)變。而且，國家杜馬同政府相互協(xié)調(diào)的關(guān)系得到加強(qiáng)以后，其責(zé)任就像普京說的“架到另外一個層面”了。這將衍生出很多戲碼。從目前看，今后俄羅斯總統(tǒng)的權(quán)力將受到一定制衡，但不會被實(shí)質(zhì)性削弱。普京在會見憲法修正案工作小組時已明確表示：改革需要保留總統(tǒng)現(xiàn)有的重大權(quán)限，例如總統(tǒng)可以免除履職不力或失去信任的官員的職務(wù)。

從目前情況看，普京為解答好他的“2024政治方程式”開辟了多種可選路徑，這道“方程式”的最終答案是什么，我們且作觀察。