動蕩的周邊：大國博弈與中小國家的自主性

張潔

2019年，中國周邊地區(qū)整體形勢穩(wěn)定，但主要受到中美博弈加劇的影響，不穩(wěn)定性、不確定性顯著加強(qiáng)，這同時也是因?yàn)榈貐^(qū)中小國家的戰(zhàn)略自主性顯著提升。

冷熱交加與高溫不退

影響中國周邊安全環(huán)境的主要因素是大國關(guān)系與熱點(diǎn)問題。一年來，周邊地區(qū)四組大國關(guān)系呈現(xiàn)出“一冷一熱兩緩和”的態(tài)勢。

“一冷”是中美關(guān)系進(jìn)一步“冷化”，雙方競爭關(guān)系已經(jīng)擴(kuò)展到各個領(lǐng)域。其中貿(mào)易摩擦尤為突出，并對周邊形勢的影響不斷遞增。在安全領(lǐng)域，中美雙方軍事力量在西太平洋海上展開的戰(zhàn)略博弈歷時已近十年，圍繞南海問題的博弈有增無減。2019年出現(xiàn)的新情況是，美國退出《中導(dǎo)條約》后企圖開啟新的多邊核裁軍談判進(jìn)程并要求中國參與其中，其目的是加大對中國軍事力量的遏制。

“一熱”是中俄關(guān)系繼續(xù)升溫，雙方在安全領(lǐng)域致力于筑牢“背靠背”合作關(guān)系。2019年6月，兩國元首簽署《中俄關(guān)于加強(qiáng)當(dāng)代全球戰(zhàn)略穩(wěn)定的聯(lián)合聲明》，系統(tǒng)全面地提出了加強(qiáng)戰(zhàn)略穩(wěn)定、維護(hù)多邊軍控體系、政治解決防擴(kuò)散熱點(diǎn)難點(diǎn)問題的“中俄思路”。

“兩緩和”是指中日、中印關(guān)系出現(xiàn)較為明顯的回暖。中日高層政治互動與戰(zhàn)略溝通加強(qiáng)，達(dá)成一系列重要政治共識。日本繼續(xù)承諾支持高質(zhì)量共建“一帶一路”，推進(jìn)中日第三方市場合作。當(dāng)然，中日關(guān)系中的矛盾和競爭并沒有得到真正解決，“一帶一路”合作在日本呈現(xiàn)“官熱民冷”態(tài)勢，第三方市場合作遲遲沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。中印關(guān)系處于穩(wěn)定狀態(tài)，但是莫迪政府的對華政策具有明顯的兩面性，希望與中國形成良性互動以塑造與中國的戰(zhàn)略平衡，又擔(dān)心中國對其國家利益與安全的挑戰(zhàn)，因此莫迪政府迄今仍未對中國提出的深度對接發(fā)展戰(zhàn)略給予積極回應(yīng)。

總體來看，中美關(guān)系是周邊地區(qū)最關(guān)鍵、最有影響力的一組大國關(guān)系。而俄日印外交政策的多元性特征加強(qiáng)，戰(zhàn)略自主性顯著提升，這些國家的目的是通過“多頭下注”和全面應(yīng)對，緩沖中美競爭的壓力并塑造有利自身的地區(qū)秩序。這種戰(zhàn)略自主性的提升，為中國處理中美關(guān)系、維護(hù)周邊安全穩(wěn)定同時帶來了機(jī)遇與挑戰(zhàn)。

2019年，周邊熱點(diǎn)問題數(shù)量有所增加，如朝核問題、南海問題、日韓關(guān)系惡化、印巴沖突以及阿富汗問題，等等，其中，具有長期影響力以及更具全局性的還是朝核問題與南海問題。朝美新一輪的膠著狀態(tài)引發(fā)了整個半島以及東北亞地區(qū)國家之間新的合作與博弈，雖然目前半島還維持著和平與穩(wěn)定的格局，但朝美對話如不實(shí)現(xiàn)突破，則半島局勢的變數(shù)將會逐漸增加。南海形勢依然受到中國與東盟、中國與東盟聲索國、中美三組關(guān)系交織互動的影響。中國與東盟及東盟聲索國在南海問題上的對話磋商是積極的，中美博弈則有加劇趨勢，尤其是美國依托美日印澳“四邊安全對話機(jī)制”和“七國集團(tuán)”，聯(lián)合盟友與伙伴力量加大在南海的軍事存在，南海問題國際化態(tài)勢加劇。

需要指出的是，近年來，地區(qū)環(huán)境的深刻變化對南海問題影響越來越顯著，地區(qū)主要國家與組織紛紛提出“印太”戰(zhàn)略、愿景或是展望，加緊戰(zhàn)略布局，而海上安全，尤其是南海海域安全是各方關(guān)注焦點(diǎn)。基于此，南海問題的固有矛盾與新情況相互交織，域內(nèi)域外博弈相互影響，南海局勢可能隨時再起波瀾。

周邊秩序深度調(diào)整

西太平洋到印度洋一線是中美兩國地區(qū)方案高度重合地帶，而中國周邊的東部、東南部又是重合地帶的核心，現(xiàn)階段雙方在此的競爭是對未來地區(qū)經(jīng)濟(jì)與安全秩序的爭奪。美國的“印太戰(zhàn)略”作為后來者，具有明顯的針對中國的意圖。一年來這一態(tài)勢更為明顯。

一方面，統(tǒng)領(lǐng)美國印太外交、經(jīng)濟(jì)與安全的總體布局的“印太戰(zhàn)略”得到進(jìn)一步細(xì)化和實(shí)心化。2019年，美國防部和國務(wù)院先后發(fā)布了《印太戰(zhàn)略報告》和《一個自由、開放的印度—太平洋地區(qū)——推進(jìn)一個共同構(gòu)想》兩份報告，全面涵蓋了經(jīng)濟(jì)、安全、意識形態(tài)等領(lǐng)域。從實(shí)際推進(jìn)來看，“印太戰(zhàn)略”在安全領(lǐng)域“成績”突出，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域則頗有爭議性。美國究竟有無意愿和能力為本地區(qū)提供基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的“可替代性”方案與資金，這不僅為地區(qū)國家所質(zhì)疑，也引起了美國學(xué)者的高度懷疑。

2019年8月22日，聯(lián)合國安理會舉行公開會，審議美國退出《中導(dǎo)條約》后試射中程導(dǎo)彈的問題。美國退出該條約不到三周，即于該月18日試射了一枚該條約禁止的陸基巡航導(dǎo)彈。

另一方面，中國強(qiáng)調(diào)高質(zhì)量共建“一帶一路”，并且多管齊下。首先是加強(qiáng)機(jī)制化建設(shè)，不僅舉辦了第二次“一帶一路”國際合作高峰論壇，而且在合作中重點(diǎn)對接各國和國際組織經(jīng)濟(jì)發(fā)展倡議和規(guī)劃。其次是加大推動重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，如馬來西亞東海岸鐵路沿線開發(fā)、“馬來西亞城”項(xiàng)目和緬甸的皎漂特別經(jīng)濟(jì)區(qū)等重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目經(jīng)過調(diào)整后重新啟動或繼續(xù)推進(jìn)。再次是細(xì)化次區(qū)域合作機(jī)制，著力推進(jìn)東盟東部經(jīng)濟(jì)增長區(qū)與瀾湄合作。

面對中美博弈，地區(qū)中小國家的戰(zhàn)略自主性顯著提升，這與過去兩年的猶疑觀望、或是顯著支持或反對中國或美國一方，有很大的差異性。究其原因，首先，正如2019年5月新加坡總理李顯龍所說，中美兩國如何處理彼此的緊張關(guān)系和摩擦將決定整個國際環(huán)境的未來走向。各國既不知道形勢會如何發(fā)展，也不知道是否能夠攜手開辟新的出路。其次也是更為重要的，是美國政策的“不確定性”和自我矛盾性。不僅“印太戰(zhàn)略”缺少細(xì)節(jié)、實(shí)際推進(jìn)速度慢、手段不充分、言行不一致，而且美國的貿(mào)易制裁大棒還四處出擊，這就使試圖倒向美國的盟友與伙伴國家加大了疑慮與觀望情緒。

鑒于此，地區(qū)中小國家試圖深化經(jīng)濟(jì)合作關(guān)系、推進(jìn)區(qū)域一體化化、建立多邊機(jī)構(gòu)，在關(guān)乎自身的課題上采取共同的立場。第一，積極制定或調(diào)整本國、本地區(qū)的戰(zhàn)略。例如，日本在繼續(xù)加強(qiáng)與美國的“特殊關(guān)系”的同時，尋求改善中日關(guān)系，力爭使日本的大國外交“基本保持平衡與靈活”。印度則以“戰(zhàn)略自主”為由，在公開對抗中國上表現(xiàn)得較為謹(jǐn)慎，同時還積極提升與俄羅斯的戰(zhàn)略合作。東盟在2019年6月發(fā)布《東盟印太展望》，提出建立一個基于東盟中心地位、開放、透明、包容和尊重國際法的地區(qū)新機(jī)制。

第二，堅(jiān)持多邊主義，加強(qiáng)區(qū)域合作。日本和部分東盟國家推動《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》簽署并生效;同時，日本、澳大利亞、新西蘭、東盟國家積極與中國共同推動《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》的談判并取得重大進(jìn)展;中日韓自貿(mào)協(xié)定談判也在2019年重啟。

未來，隨著中美雙邊關(guān)系繼續(xù)“冷化”，其對于整個周邊安全形勢的負(fù)面效應(yīng)仍會提升。同時，地區(qū)國家戰(zhàn)略自主性的提升也會使周邊形勢與地區(qū)秩序更加復(fù)雜、更加具有不確定性。這對于中國來說，既是機(jī)遇，也是挑戰(zhàn)。機(jī)遇在于是為周邊外交政策的制定提供了更多選擇空間與回旋余地，挑戰(zhàn)是這當(dāng)然也要求中國周邊外交要更加精細(xì)化操作，在雙邊、小多邊、次區(qū)域等多層面下功夫，提高政策落實(shí)的精準(zhǔn)性。同時，由于中美地區(qū)方案的較量是全局性的，導(dǎo)致越來越多的周邊安全問題已不僅僅是安全問題，而是與外交、經(jīng)濟(jì)和意識形態(tài)領(lǐng)域的問題相互交織。