推進(jìn)農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)再分離的法制構(gòu)造研究

趙新飛

摘 要：農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)再分離，能進(jìn)一步改善土地制度的不足，促進(jìn)土地資源的合理配置和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。農(nóng)村承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)再分離包括均田承包和農(nóng)民用地等方面，是對(duì)土地性質(zhì)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的進(jìn)一步說(shuō)明。基于我國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題的基本要求，論述了推進(jìn)農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)再分離的法制構(gòu)造，為農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)再分離提供借鑒。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地;承包權(quán);經(jīng)營(yíng)權(quán);再分離;法制構(gòu)造

文章編號(hào)：1004-7026（2020）01-0024-02? ? ? ? ?中國(guó)圖書(shū)分類(lèi)號(hào)：D923.2;D922.3? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

1949年中華人民共和國(guó)成立之后，黨和國(guó)家對(duì)土地制度進(jìn)行了幾次大規(guī)模的改革。第一次是土地改革，中國(guó)共產(chǎn)黨主張分田分地，將土地歸還給農(nóng)民。第二次大規(guī)模土地制度改革是互助合作運(yùn)動(dòng)中土地制度改革。第三次是實(shí)行人民公社制度。這三次土地制度改革中，土地雖然歸屬農(nóng)民但還是受限于集體，特別是人民公社制度。直到1979年，國(guó)家逐漸開(kāi)始實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，土地歸屬權(quán)才真正屬于農(nóng)民。2014年，國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)行再分離制度，進(jìn)一步對(duì)農(nóng)村土地使用和轉(zhuǎn)讓、承包等方面進(jìn)行了規(guī)范[1-3]。

1? 農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的相關(guān)概念

農(nóng)村土地承包權(quán)是指?jìng)€(gè)人或企業(yè)依法簽訂合同，對(duì)集體所有的土地進(jìn)行承包使用的權(quán)利，主要包括以下幾個(gè)方面。首先，個(gè)人或企業(yè)必須是對(duì)集體所有的土地進(jìn)行承包使用。其次，承包使用具有一定的年限，個(gè)人或企業(yè)需要根據(jù)法規(guī)簽訂合同，在規(guī)定年限內(nèi)進(jìn)行承包使用。再次，承包人與發(fā)包人需要共同履行義務(wù)與責(zé)任，土地轉(zhuǎn)讓等必須經(jīng)過(guò)合法手續(xù)[4-5]。

2? 農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)再分離中的問(wèn)題

土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)再分離能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，擴(kuò)大土地使用范圍，提高土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，對(duì)地區(qū)發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化都有著非常重要的意義[6]。但是由于各地具體情況不同，在實(shí)際分離過(guò)程中仍然存在一些問(wèn)題。

首先，在土地使用過(guò)程中，國(guó)有經(jīng)濟(jì)所占比例較少，影響了我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)收入，同時(shí)也不利于完善我國(guó)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。在改革中，大部分企業(yè)因自身發(fā)展需求對(duì)土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，但這些企業(yè)多數(shù)是民營(yíng)企業(yè)。企業(yè)利益中，只含有民營(yíng)企業(yè)自身利益，而缺乏國(guó)有經(jīng)濟(jì)成分，影響了國(guó)有經(jīng)濟(jì)收入。

其次，部分個(gè)人或企業(yè)在土地使用過(guò)程中，片面追求土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值，忽略了環(huán)境保護(hù)，造成了嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題，不利于土地恢復(fù)，甚至導(dǎo)致土地不可恢復(fù)，嚴(yán)重影響了土地的承載力[7]。

再次，務(wù)農(nóng)人員越來(lái)越少，特別是青壯年大多選擇進(jìn)城打工，造成人員和土地之間的匹配度較低，土地流轉(zhuǎn)比例降低。

3? 推進(jìn)農(nóng)場(chǎng)土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)再分離的法制構(gòu)造

首先，在法律法規(guī)方面，國(guó)家應(yīng)該完善土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)再分離的法律法規(guī)，對(duì)土地承包、經(jīng)營(yíng)、使用、轉(zhuǎn)讓等環(huán)節(jié)進(jìn)行明確規(guī)定。2014年出臺(tái)的中央一號(hào)文件中，關(guān)于農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離進(jìn)行了說(shuō)明，對(duì)分離過(guò)程中的一些問(wèn)題進(jìn)行了法律調(diào)整，彌補(bǔ)了初次分離過(guò)程中的不足，提出了相關(guān)問(wèn)題的解決措施。但是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國(guó)家對(duì)環(huán)境問(wèn)題越來(lái)越重視，推進(jìn)土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)再分離，應(yīng)該對(duì)土地用途和承載力進(jìn)行規(guī)范。要加大對(duì)企業(yè)的監(jiān)管，確保企業(yè)使用土地的過(guò)程符合地區(qū)環(huán)境承載力并對(duì)土地做好保護(hù)措施，避免造成不可恢復(fù)的污染。此外，國(guó)家應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)的政策傾斜，鼓勵(lì)企業(yè)和個(gè)人對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行承包經(jīng)營(yíng)。充分發(fā)揮農(nóng)村土地多方面、多功能的作用，通過(guò)政策支持為農(nóng)村建設(shè)提供空間。

其次，目前我國(guó)部分農(nóng)村地區(qū)的土地呈現(xiàn)半荒廢化的狀態(tài)，主要因?yàn)檗r(nóng)村青壯年勞動(dòng)力選擇外出打工或經(jīng)商。農(nóng)村種地人員減少，并且傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式和土地承包方式經(jīng)濟(jì)效益逐漸降低，無(wú)法適應(yīng)市場(chǎng)變化和發(fā)展，導(dǎo)致地區(qū)經(jīng)濟(jì)效益低下，加劇了土地閑置的情況。面對(duì)這種用地與人口不匹配度較低的情況，當(dāng)?shù)卣诎l(fā)展過(guò)程中應(yīng)積極轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，關(guān)注農(nóng)村地區(qū)發(fā)展。拓展土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)渠道，結(jié)合本地區(qū)土地特點(diǎn)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)方面的投資，提高土地使用率，加快土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)向著多元化方向發(fā)展。

再次，企業(yè)應(yīng)抓住國(guó)家關(guān)于農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)再分離的契機(jī)，積極承包農(nóng)村土地。企業(yè)應(yīng)該結(jié)合土地性質(zhì)發(fā)展林業(yè)、牧業(yè)，或根據(jù)農(nóng)村地區(qū)特點(diǎn)發(fā)展特色生態(tài)農(nóng)業(yè)，推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高自身效益。例如由于南水北調(diào)工程，我國(guó)秦嶺地區(qū)的土地大多處于半荒廢、無(wú)人耕種的狀態(tài)。地方政府應(yīng)鼓勵(lì)農(nóng)民種植樹(shù)木或草，將耕地變成經(jīng)濟(jì)林或發(fā)展畜牧業(yè)，提高了地區(qū)土地使用率，還能夠保護(hù)自然環(huán)境，提高了植被覆蓋率，有效涵養(yǎng)水源，減少自然災(zāi)害的發(fā)生。

最后，推動(dòng)農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的再分離，還應(yīng)從農(nóng)民角度出發(fā)。國(guó)家應(yīng)加大對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的政策和資金支持，農(nóng)民應(yīng)積極抓住機(jī)遇，擴(kuò)大對(duì)土地的利用。農(nóng)民占據(jù)我國(guó)人口的大部分，而且農(nóng)民本身經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱。土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的再分離，能夠有效彌補(bǔ)這一劣勢(shì)。農(nóng)民可以將土地抵押獲得發(fā)展資金，通過(guò)對(duì)土地的多樣化經(jīng)營(yíng)提高經(jīng)濟(jì)效益，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。同時(shí)，這樣的方式能有效提高農(nóng)民收入，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，符合國(guó)家當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略的要求。

4? 結(jié)束語(yǔ)

推動(dòng)農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的再分離，改善和彌補(bǔ)了我國(guó)土地制度的不足，能夠有效促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動(dòng)我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。在具體實(shí)施過(guò)程中，國(guó)家應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)的扶持力度，加大政策傾斜和資金支持，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)、單一的土地使用方式。各級(jí)政府在落實(shí)土地的承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)再分離的具體過(guò)程中，要以保護(hù)環(huán)境為核心，結(jié)合地區(qū)情況，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。企業(yè)和個(gè)人在進(jìn)行土地的承包和經(jīng)營(yíng)時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)。要落實(shí)國(guó)家關(guān)于土地發(fā)展的條例，共同推動(dòng)農(nóng)村用地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)再分離法治構(gòu)造，推動(dòng)農(nóng)村土地可持續(xù)發(fā)展。

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