基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制問題研究

甘春泉

摘要：近年來(lái)，我國(guó)的財(cái)經(jīng)體制已經(jīng)與國(guó)際同步，內(nèi)部控制也在國(guó)內(nèi)受到越來(lái)越多的重視和關(guān)注，內(nèi)部控制建設(shè)提升到前所未有的高度。在面對(duì)社會(huì)發(fā)展不斷創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)，各種新問題，新挑戰(zhàn)也不斷產(chǎn)生，對(duì)我國(guó)行政事業(yè)單位的履職能力和本領(lǐng)也提出提高的要求?，F(xiàn)階段，要不斷完善行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度和提升內(nèi)部控制執(zhí)行力度，通過(guò)嚴(yán)格的內(nèi)部管理和監(jiān)控體系來(lái)有效堵住漏洞，最大限度防止貪污腐敗的發(fā)生，為我國(guó)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供根本保障。

關(guān)鍵詞：基層行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；問題；對(duì)策

一、引言

我國(guó)的內(nèi)部控制如同編織成的一張?zhí)炝_地網(wǎng)，成為各單位、各部門及辦事人員權(quán)力運(yùn)行的制約機(jī)制和行動(dòng)指南、有效避免在政策制定、資金分配和使用過(guò)程中的行政風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵舉措，成為有效防控廉政風(fēng)險(xiǎn)的重要抓手，也是從制度上解決“不敢腐、不能腐”的治本之策。下面結(jié)合本人在基層行政事業(yè)單位的工作經(jīng)驗(yàn)，從基層行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制的重要意義、現(xiàn)階段內(nèi)部控制建設(shè)存在的問題以及解決和完善這些問題的意見和建議談?wù)勛约旱目捶ǎ瑸榛鶎有姓聵I(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)添磚加瓦，為提升基層行政事業(yè)單位的服務(wù)效率貢獻(xiàn)一份自己的綿薄之力。

二、基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的重要意義

（一）完善的內(nèi)部控制制度體系有助于提升國(guó)有資產(chǎn)的使用效力

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，國(guó)家投入到農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的資金逐年增多，從黨的十八大以來(lái)，國(guó)家在移民建設(shè)項(xiàng)目、扶貧建設(shè)項(xiàng)目、新農(nóng)村建設(shè)、秀美鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村振興等一系列政策的實(shí)施，注入了大量資金到基層行政單位，形成了公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)。同時(shí)基層政府本身的硬件條件也發(fā)生了巨大的改變，建設(shè)了一大批新的辦公大樓，更新了辦公設(shè)施，配置了現(xiàn)代了的辦公設(shè)備等等都形成了固定資產(chǎn)。這些國(guó)有資產(chǎn)的鮮明特點(diǎn)金額大，產(chǎn)權(quán)上為國(guó)家、人民所有。管理權(quán)與所有權(quán)的分離在一定程度造成了國(guó)有資產(chǎn)難管理、易流失的特點(diǎn)。在防止基層行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的流失與浪費(fèi)上和提升國(guó)有資產(chǎn)的使用效力中，雖然有上級(jí)部門的檢查、督查、審計(jì)部門的審計(jì)，紀(jì)律檢查部門的監(jiān)督以及社會(huì)廣大人民的監(jiān)督。但這些措施方法大多屬于外部監(jiān)督，在時(shí)間上有滯后性，在很多方面都是事情發(fā)生之后才能被發(fā)現(xiàn)、再追究。對(duì)造成國(guó)有資產(chǎn)的流失并不能挽回。而內(nèi)部控制制度建設(shè)正是針對(duì)以上不足之處，事先制定規(guī)章制度和業(yè)務(wù)流程，具有約束性和指導(dǎo)性，能最大限度地避免以上出現(xiàn)的問題。內(nèi)部控制最根本的目的就是防范腐敗的發(fā)生，堵住“舞弊三角理論”中的三要素，使領(lǐng)導(dǎo)干部在法律法規(guī)面前不敢貪，在職業(yè)道德面前不想貪，而在內(nèi)部控制中不能貪。內(nèi)部控制通過(guò)以預(yù)算為起點(diǎn)，以財(cái)務(wù)核算為過(guò)程監(jiān)督，以資金管控為核心，從六大業(yè)務(wù)層面確保資源配置最優(yōu)化，起到事前預(yù)防和堵塞漏洞的作用。

（二）健全的內(nèi)部控制制度體系能有效防范財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)

在國(guó)家治理過(guò)程中，財(cái)政資金的使用是載體。保障基層行政事業(yè)單位的財(cái)政資金安全，對(duì)提升行政事業(yè)單位內(nèi)部工作效率，為社會(huì)提供高效優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，發(fā)揮單位管理職能，提升單位形象都有積極重大內(nèi)涵。防范財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)的本質(zhì)就是防止貪污腐敗的發(fā)生。內(nèi)部控制建設(shè)就是從法律法規(guī)約束；通過(guò)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能分工、崗位責(zé)任來(lái)預(yù)防來(lái)解決這個(gè)問題，從而促進(jìn)單位廉政建設(shè)，防止資金流失；保障項(xiàng)目資金的安全，內(nèi)部控制以建設(shè)項(xiàng)目控制制度、合同控制制度為主線，重視施工監(jiān)督過(guò)程、強(qiáng)化項(xiàng)目審批程序、工程在招標(biāo)、投標(biāo)、合同簽定時(shí)嚴(yán)格遵循合同造價(jià)，嚴(yán)格執(zhí)行一事一議制度，以達(dá)到防止項(xiàng)目虛報(bào)工程量，隨意增加財(cái)政預(yù)算，逃避監(jiān)督和套取騙取財(cái)政資金；在單位的人員經(jīng)費(fèi)、日常公用經(jīng)費(fèi)上，財(cái)務(wù)崗位人員掌握大量貨幣資金，在保障這部分財(cái)政資金安全，防范舞弊和弄虛作假，內(nèi)部控制在崗位設(shè)置上不相容崗位相互分離、權(quán)力與責(zé)任緊密掛鉤、業(yè)務(wù)流程既密切配合又適度分離，形成了相互制約、相互監(jiān)督的制度體系。根據(jù)“兩個(gè)人的有意識(shí)的犯同樣的錯(cuò)誤的概率要遠(yuǎn)少于一個(gè)人，兩個(gè)人有意識(shí)的合伙舞弊的可能性要遠(yuǎn)少于一個(gè)人”的人性特點(diǎn)去設(shè)崗設(shè)職、定期輪崗，形成了一個(gè)有制衡作用的制度體系。

（三）有助于提高基層行政事業(yè)單位的公共服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量

內(nèi)部控制制度的建設(shè)在提升了國(guó)有資產(chǎn)的使用效率，保障了財(cái)政資金的安全上就已經(jīng)對(duì)提高一個(gè)基層行政事業(yè)單位的公共服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量起到了決定性的作用。再加上內(nèi)部控制建設(shè)是依據(jù)法律法規(guī)、根據(jù)單位具體情況建立的內(nèi)部管理和責(zé)任機(jī)制，在性質(zhì)上是“從群眾中來(lái)，再到群眾中去”，是來(lái)自實(shí)踐中的理論再去指導(dǎo)實(shí)踐，非常有針對(duì)和可操作性，為創(chuàng)建一個(gè)公平公正、勇于爭(zhēng)先、敢于擔(dān)當(dāng)、積極向上的基層行政事業(yè)單位發(fā)揮重要作用。內(nèi)部控制通過(guò)制度管權(quán)，制度管事，制度管人的內(nèi)控體系約束并規(guī)范行政事業(yè)單位的各種管理行為，控制管理風(fēng)險(xiǎn)，并且以此檢驗(yàn)行政事業(yè)單位的整體工作的實(shí)際效果。

三、基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在的主要問題

（一）單位內(nèi)部控制意識(shí)薄弱，內(nèi)部控制制度不健全

基層行政事業(yè)單位所面對(duì)的問題面廣、內(nèi)容復(fù)雜，這一級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)干部在處理和解決問題上比較看重結(jié)果，工作過(guò)程較為粗放，在管理中制度缺失不健全，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上沒有根據(jù)權(quán)力制衡原則將不相容職能或崗位進(jìn)行分離，在監(jiān)督體系中機(jī)制缺失、無(wú)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，大多由內(nèi)部紀(jì)檢部門統(tǒng)一抓，導(dǎo)致部門職能存在交叉，職責(zé)權(quán)限邊界不清，崗位設(shè)置不合理，不相容崗位沒有有效分離。在收入業(yè)務(wù)管理中，收費(fèi)項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)管理把關(guān)不到位，存在違規(guī)收費(fèi)現(xiàn)象，票據(jù)管理、資金管理沒有完善制度規(guī)范，出現(xiàn)漏洞。增加了私設(shè)小金庫(kù)、甚至挪用、貪污和舞弊的風(fēng)險(xiǎn)。在支出業(yè)務(wù)管理中審核把關(guān)不嚴(yán)，存在合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)，缺少預(yù)算控制，經(jīng)費(fèi)使用效率不高，授權(quán)審批不明確?？傊?，在基層行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)性質(zhì)多，出現(xiàn)的問題也多。單位內(nèi)部控制建設(shè)存在上級(jí)部門抓不嚴(yán)，與考核目標(biāo)未掛鉤，造成單位主要領(lǐng)導(dǎo)不重視，內(nèi)部控制意識(shí)薄弱的現(xiàn)象。使內(nèi)部控制建設(shè)簡(jiǎn)單交由財(cái)務(wù)部門操作。財(cái)務(wù)部門完成的內(nèi)部控制又存在片面性，主要是資產(chǎn)管理、賬務(wù)處理、預(yù)算收支、資產(chǎn)采購(gòu)等方面內(nèi)容，而對(duì)于單位在如何職能履行、法律法規(guī)遵循、合同管理、專項(xiàng)決策參與方面的內(nèi)部控制建設(shè)沒有制定具體措施制度，甚至有部分領(lǐng)導(dǎo)為了權(quán)力的集中，特意不去建立和完善這些內(nèi)控制度。

（二）人員素質(zhì)不高，業(yè)務(wù)流程不合理，內(nèi)部控制方法簡(jiǎn)單

做好內(nèi)部控制，編制好業(yè)務(wù)工作流程是重點(diǎn)、堵塞工作流程中的漏洞是關(guān)鍵，并且根據(jù)工作流程具體執(zhí)行到位，但目前，很多基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制隊(duì)伍不強(qiáng)，人員素質(zhì)不高，財(cái)務(wù)部門在制定和填報(bào)每年的內(nèi)部控制報(bào)告中，很多都是在網(wǎng)上搜索的，向兄弟單位借鑒的，參照本單位以往年度的一些通用性的流程和控制方法，沒有根據(jù)本單位的實(shí)際情況和具體問題做認(rèn)真研究，更沒有隨著社會(huì)發(fā)展形勢(shì)和經(jīng)濟(jì)的改變編制更科學(xué)、更合理的業(yè)務(wù)流程，制定有效可行的內(nèi)控方案。而是搞文字游戲，走形式主義，為了完成任務(wù)而已。在業(yè)務(wù)流程上采用授權(quán)審批的方式下，沒有注重和預(yù)算管理控制相結(jié)合或融洽不完整，也沒有把內(nèi)部報(bào)告、績(jī)效考評(píng)、現(xiàn)代信息技術(shù)等方法滲透進(jìn)來(lái)，造成在流程控制體系中存在很多風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和薄弱環(huán)節(jié)。。

（三）監(jiān)督不嚴(yán)，內(nèi)部控制制度執(zhí)行和落實(shí)不到位

雖然，在國(guó)家層面在內(nèi)部控制制度建設(shè)中已形成了基本體系和出臺(tái)各種綱領(lǐng)性文件，納入預(yù)算管理的五級(jí)政府部門和九類行政事業(yè)單位都要求完成內(nèi)部控制建設(shè)部署工作，但到了基層行政事業(yè)單位由于監(jiān)督不嚴(yán)，使內(nèi)部控制制度在執(zhí)行和落實(shí)上存在不到位情況，甚至有些基層單位在財(cái)務(wù)部門完成了內(nèi)部控制建設(shè)后，所有制度、工作流程、崗位設(shè)置都停留在電腦的文件夾中和柜子的文件盒里，沒有把內(nèi)部控制制度牌、工作流程圖、崗位設(shè)置、監(jiān)督機(jī)制等掛牌上墻，忽視了內(nèi)部控制的作用，更談不上認(rèn)真執(zhí)行和落實(shí)。

（四）責(zé)任不清，內(nèi)部控制的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估流于形式

現(xiàn)階段，大多數(shù)基層行政事業(yè)單位開展內(nèi)部控制建設(shè)過(guò)程中行動(dòng)不力，措施不硬，責(zé)任不清，看不到業(yè)務(wù)流程中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。內(nèi)部控制的本質(zhì)就是單位為實(shí)現(xiàn)制定的目標(biāo)，通過(guò)制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序等一系列自我管控和約束的方法，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和業(yè)務(wù)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控的過(guò)程。從內(nèi)部控制的概念就可以看出，內(nèi)部控制是單位內(nèi)部通過(guò)制度制定、實(shí)施措施和執(zhí)行程序、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過(guò)程。內(nèi)部控制的制定、評(píng)價(jià)和報(bào)告大多數(shù)都是由單位自己完成，如果單位在制度設(shè)制定中職責(zé)不分、責(zé)任不嚴(yán)，就不能梳理出內(nèi)部控制的結(jié)構(gòu)框架、工作流程、監(jiān)督方案，不能顯現(xiàn)出內(nèi)部控制的作用與重要性，不能引起領(lǐng)導(dǎo)的重視和支持，不能調(diào)動(dòng)員工的積極性和上進(jìn)心，甚至違法違規(guī)，瀆職不作為，造成內(nèi)部控制的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估流于形式，使行政事業(yè)單位的權(quán)力失去約束和管控。

四、完善基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的對(duì)策建議

（一）加強(qiáng)思想認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)內(nèi)部控制意識(shí)

火車跑得快，全靠頭來(lái)帶，要做好單位的內(nèi)部控制建設(shè)，首先要提高主要領(lǐng)導(dǎo)的思想認(rèn)識(shí)，領(lǐng)導(dǎo)重視的程度是決定本單位內(nèi)部控制建設(shè)好壞的決定性因素，要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的思想教育，增強(qiáng)主要領(lǐng)導(dǎo)一心為公、全心全意為人民服務(wù)情懷，形成風(fēng)清氣正的政治環(huán)境。使得單位在內(nèi)部控制建設(shè)上能更全面、更規(guī)范，能體現(xiàn)單位管理上的需求，最大限度和最全方位防范風(fēng)險(xiǎn)和降低舞弊，防止挪用、貪污、腐敗等行為的發(fā)生，提升單位實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的治理水平，發(fā)揮行政單位的履職能力。其次，要提高全體人員的思想認(rèn)識(shí)，內(nèi)部控制是規(guī)范單位所有的業(yè)務(wù)活動(dòng)，是各管理層和各工作崗位的操作規(guī)范。思想決定行動(dòng)，只有提高全體員工的思想認(rèn)識(shí)，內(nèi)部控制才能得到更好地執(zhí)行與落實(shí)，才能形成領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)、全體成員參與的內(nèi)部控制氛圍，從而改善基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制只是財(cái)務(wù)部門的業(yè)務(wù)，單純對(duì)財(cái)務(wù)控制、對(duì)財(cái)政資金控制的片面的內(nèi)部控制制度體系。

（二）提升人員素質(zhì)，健全內(nèi)部控制隊(duì)伍建設(shè)

基層行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制的制定與設(shè)計(jì)是一項(xiàng)專業(yè)性非常強(qiáng)的業(yè)務(wù)工作，從內(nèi)部制度的制定、業(yè)務(wù)流程的設(shè)計(jì)以及權(quán)衡崗位設(shè)置中的制衡性和風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向性都需要很強(qiáng)的專業(yè)理論知識(shí)和多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。在單位即要設(shè)立財(cái)務(wù)部門、審計(jì)部門、監(jiān)督審計(jì)部門，也要為這些部門配備專業(yè)人才和相關(guān)人員，要使該部門與人員都有預(yù)算管理和賬務(wù)處理的能力，更要在內(nèi)部控制的各個(gè)環(huán)節(jié)適當(dāng)配備一些高級(jí)專業(yè)人才，要有能夠勝任財(cái)務(wù)管理、會(huì)計(jì)核算、績(jī)效評(píng)價(jià)、預(yù)算管理、投資融資等重要的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理工作，這樣的人才才能把握全局、協(xié)調(diào)各方，制定出完善可行的內(nèi)部控制。單位要加大對(duì)人才培養(yǎng)的力度，為這些人員創(chuàng)造更多的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，在崗位設(shè)置和職稱評(píng)審中側(cè)重于這種專業(yè)技術(shù)人員的晉升，讓這些崗位人員有學(xué)習(xí)條件和動(dòng)力，從而提升相關(guān)的業(yè)務(wù)水平和專業(yè)素質(zhì)，更好地服務(wù)單位。在人員進(jìn)入中要分配一些財(cái)經(jīng)專業(yè)人才，在我國(guó)行政事業(yè)單位人員的分配上本單位沒有主動(dòng)權(quán)，在人員進(jìn)入上都是上級(jí)組織部門分配下來(lái)的。面對(duì)現(xiàn)階段基層行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員缺乏的現(xiàn)狀，縣市級(jí)層面在招聘行政編或事業(yè)編上，要加大財(cái)經(jīng)專業(yè)方面人才的比例，加快填補(bǔ)基層行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員的不足，加強(qiáng)內(nèi)部控制隊(duì)伍建設(shè)。

（三）加強(qiáng)監(jiān)督力度，保障內(nèi)控制度順利執(zhí)行

內(nèi)部控制是單位內(nèi)部自我制定、規(guī)范自我的規(guī)章制度，很大程度上受單位主要領(lǐng)導(dǎo)思想、決策左右著，在監(jiān)督上沒有威懾力，削弱了其監(jiān)督體系評(píng)價(jià)的效力。因此，要加強(qiáng)內(nèi)部控制的外部監(jiān)督力量，通過(guò)審計(jì)部門審計(jì)、財(cái)政部門檢查、紀(jì)律監(jiān)檢監(jiān)督等方式來(lái)找出內(nèi)部控制存在的不足之處，監(jiān)督其平時(shí)工作中的執(zhí)行力度。通過(guò)把基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)納入進(jìn)單位的考核指標(biāo)來(lái)提高單位的重視程度。也可以聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所等專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行內(nèi)部控制專項(xiàng)審計(jì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并進(jìn)行整改。要積極主動(dòng)引入社會(huì)輿論監(jiān)督形式，對(duì)一些涉及到民生資金、民生工程的重大項(xiàng)目進(jìn)行公示，注明投訴電話，設(shè)置舉報(bào)監(jiān)督箱，讓社會(huì)監(jiān)督力量參與進(jìn)來(lái)，形成完整有力的監(jiān)督體系來(lái)保障內(nèi)部控制的順利執(zhí)行。

（四）強(qiáng)化責(zé)任機(jī)制，完善內(nèi)部控制評(píng)估體系

基層行政事業(yè)單位要通過(guò)本單位現(xiàn)階段出現(xiàn)的新問題、新矛盾不斷優(yōu)化內(nèi)部控制建設(shè)，通過(guò)定期或不定期，全方位對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施情況進(jìn)行自我檢查與評(píng)價(jià)，讓內(nèi)部控制制度建設(shè)始終保持進(jìn)行時(shí)，要因時(shí)制宜、不斷優(yōu)化，使內(nèi)部控制管理處于沒有最好，只好更好的狀態(tài)。要積極有效地完善好基層行政事業(yè)單位的責(zé)任機(jī)制，提高內(nèi)部控制評(píng)估體系執(zhí)行效果。單位內(nèi)部在進(jìn)行規(guī)劃和制定目標(biāo)之后，要隨之建立相應(yīng)的內(nèi)部控制責(zé)任機(jī)制和評(píng)估體系，制定激進(jìn)的考核辦法，最大限度調(diào)動(dòng)人為的積極因素和主導(dǎo)作用，保證工作目標(biāo)順利完成?；鶎有姓聵I(yè)單位在評(píng)估的過(guò)程中，要善于發(fā)現(xiàn)自身存在的問題，加于重視并積極整改，健全內(nèi)部控制的薄弱環(huán)節(jié)，防止各類風(fēng)險(xiǎn)事件的發(fā)生。

五、結(jié)束語(yǔ)

總之，內(nèi)部控制是自我管理水平、規(guī)范行政執(zhí)法手段、加強(qiáng)廉政建設(shè)的有力保障。基層行政事業(yè)單位在制定內(nèi)部控制制度中必須堅(jiān)持全面性、重要性、問題導(dǎo)向性和適應(yīng)性原則，針對(duì)內(nèi)部控制在單位管理中不足之處和薄弱環(huán)節(jié)，有針對(duì)性建立健全內(nèi)部控制體系。通過(guò)一切從工作中來(lái)，再到工作中去的指導(dǎo)思想，推動(dòng)單位完成內(nèi)部控制建立與實(shí)施工作。

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