農(nóng)村集中居住政策的風(fēng)險點及政府應(yīng)對策略

劉澤照 楊夢

摘 ?要：推動農(nóng)民集中居住是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下改善農(nóng)村居住環(huán)境的重要途徑。近年來，江蘇省大力推進農(nóng)村集中居住政策，取得一定成功經(jīng)驗，也面臨運作風(fēng)險與現(xiàn)實挑戰(zhàn)。本文結(jié)合國內(nèi)實踐與蘇北地區(qū)的政策實施狀況，在征地補償、規(guī)劃布局、公共服務(wù)、可持續(xù)生計等方面提出建議，以期降低集中居住政策的執(zhí)行阻力，推動新時期蘇北地區(qū)農(nóng)村居住環(huán)境根本改善。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民集中居住 ?政策風(fēng)險 ?地方政府 ?江蘇省

鄉(xiāng)村振興是黨的十九大提出的一項重大戰(zhàn)略，其中改善農(nóng)村整體居住環(huán)境是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要目標(biāo)之一。江蘇省作為推進農(nóng)村集中居住政策先行地區(qū)，創(chuàng)造出不少有益經(jīng)驗。結(jié)合國內(nèi)改革實踐，本文梳理了江蘇省農(nóng)民集中居住政策與蘇北實踐狀況，揭示了政策實施中的社會風(fēng)險與執(zhí)行阻力，在地區(qū)比照基礎(chǔ)上提出未來建設(shè)思路。

一、農(nóng)民集中居住及江蘇實踐

（一）概念界定

對于農(nóng)民集中居住概念，學(xué)術(shù)界和政府公共部門存在不同判斷與主體認知。伽紅凱（2016）認為，農(nóng)民集中居住就是通過依法征收土地，使農(nóng)民退出原有的宅基地，統(tǒng)一搬遷至集中社區(qū)生活的特殊安置方式。姚娟（2019）等提出農(nóng)民集中居住是農(nóng)村生活空間的重構(gòu)，促使鄉(xiāng)村由單一農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能轉(zhuǎn)向多元價值功能。龍花樓（2011）等將農(nóng)民集中居住視為農(nóng)村發(fā)展過程的一個必經(jīng)階段，即散居、初步空心村、空心村、農(nóng)民集中居住和逆城市化。政府部門往往立足資源要素配置的角度進行闡釋，認為集中居住是以土地要素集聚為抓手，推進人口、資金、公共服務(wù)等要素更加合理配置或重組的城鎮(zhèn)化發(fā)展過程，是加快城鄉(xiāng)要素平等交換的創(chuàng)新手段。綜合來看，農(nóng)民集中居住就是基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)土地資源開發(fā)與城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略發(fā)展需要，政府直接推動將自然村居住的散落農(nóng)民集中搬遷到新型社區(qū)的一種新農(nóng)村建設(shè)路徑。

（二） 江蘇省農(nóng)村集中居住實踐

進入新世紀(jì)以來，江蘇省在全國較早出臺并整體規(guī)劃農(nóng)村集中居住方案，取得了一些較為成功的地區(qū)經(jīng)驗。最早發(fā)起于蘇南地區(qū)的新農(nóng)村改革實驗，將“居住向社區(qū)集中”視為一項兼顧經(jīng)濟發(fā)展與農(nóng)村城鎮(zhèn)化的重要舉措，探索把鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地劃分為工業(yè)園區(qū)、生態(tài)農(nóng)業(yè)區(qū)和居住商貿(mào)區(qū)三大建設(shè)用地，使調(diào)整后的農(nóng)村閑置空地用于彌補工業(yè)用地不足。在農(nóng)村集中居住建設(shè)中，為保證城鄉(xiāng)用地的均衡分配，江蘇省大力推動土地“增減掛鉤”政策的落地實施，即把城鎮(zhèn)用地增加和農(nóng)村用地減少相掛鉤，使建設(shè)用地面積和耕地面積保持在相對平衡且符合發(fā)展要求的范圍內(nèi)。這一頂層設(shè)計為江蘇省農(nóng)民集中居住建設(shè)和公共服務(wù)配套設(shè)施興建提供了有力的土地保障。

2018年9月，江蘇省委發(fā)布《關(guān)于加快改善蘇北地區(qū)農(nóng)民群眾住房條件推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的意見》，明確要求蘇北地區(qū)加快農(nóng)村村落改革，實施村莊撤并，興建集中居住社區(qū)。在此指引下，蘇北五市政府相繼出臺了一系列圍繞農(nóng)民集中居住問題的支持政策，其中徐州市睢寧縣高黨村的改革思路，為蘇北農(nóng)村集中居住政策的實施提供了樣板。高黨村以農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)為抓手，統(tǒng)籌推進土地集約化、居住社區(qū)化、農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、服務(wù)均等化，強化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，以發(fā)展農(nóng)村電商為特色，結(jié)合鄉(xiāng)村旅游業(yè)實現(xiàn)地方振興，其經(jīng)驗被稱為“高黨模式”在省內(nèi)大力宣傳推廣。

二、蘇北地區(qū)農(nóng)民集中居住政策風(fēng)險與困阻

（一）拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)差異

受歷史地理等因素限制，蘇北地區(qū)農(nóng)村集中居住拆遷補償力度不及蘇南。經(jīng)調(diào)查統(tǒng)計，近年來蘇北地區(qū)農(nóng)村房屋拆遷補償金額約為500-700元/平方米，補償金額過低，與農(nóng)民主觀愿望有較大差距。此外，基層同一行政區(qū)域內(nèi)存在補償標(biāo)準(zhǔn)不一致問題，一旦臨近地區(qū)拆遷補償金額差異較大，很可能誘發(fā)農(nóng)民群體的不公平感，進而激發(fā)個體對集中居住政策的心理排斥與群體矛盾。

（二）公共服務(wù)配套與土地流轉(zhuǎn)困境

農(nóng)村集中居住政策實施過程中，一些地區(qū)未能及時補充優(yōu)化相關(guān)配套環(huán)境，醫(yī)療、教育、交通和養(yǎng)老等公共服務(wù)資源配置存在明顯不足，現(xiàn)代化公共服務(wù)產(chǎn)品發(fā)展滯緩，致使集中居住政策公信力受到破壞。由于鄉(xiāng)土情結(jié)影響，很多農(nóng)戶傾向就地安置，并由此獲取就業(yè)、產(chǎn)業(yè)扶持等方面可持續(xù)保障，而該訴求往往未能及時有效跟進，進而使集中居住政策的實施面臨排斥。

另一方面，按照國家規(guī)定，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)應(yīng)堅持以農(nóng)民為主體，政府發(fā)揮引導(dǎo)作用并依靠市場進行資源配置。然而，蘇北地區(qū)受村鎮(zhèn)集體自身資金的限制、市場化運作方式不足，大量農(nóng)村閑置土地不能及時承包經(jīng)營，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)進退兩難的困境，如處置不力將影響集中居住政策的有效執(zhí)行。

（三）傳統(tǒng)生活模式與角色轉(zhuǎn)換的沖突

相較蘇南地區(qū)，蘇北農(nóng)村多圍繞農(nóng)業(yè)和庭院經(jīng)濟進行生產(chǎn)經(jīng)營活動，傳統(tǒng)習(xí)俗和鄰里觀念比較強。原村莊多呈現(xiàn)散落分布，單一且富有田園氣息的農(nóng)村生活模式已成為主要情感維系模式，多數(shù)農(nóng)民群體故土情節(jié)深厚。集中居住后，舊有村莊關(guān)系難免發(fā)生變動，如何適應(yīng)新型社區(qū)生活方式成為一項挑戰(zhàn)，容易失去心理歸屬與精神寄托，進而對集中居住狀態(tài)造成消極影響。與此同時，土地被征收或流轉(zhuǎn)后，離開土地產(chǎn)銷的農(nóng)民不得不選擇新的謀生工作方式，或者轉(zhuǎn)換為新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)務(wù)工人員，這一群體在生活方式和角色轉(zhuǎn)換過程中面臨眾多壓力與心理沖突。

（四）可持續(xù)生計風(fēng)險

對于生計來源單一的貧困農(nóng)戶家庭而言，集中居住后土地經(jīng)濟收入的可能減少更易造成家庭生活質(zhì)量的降低，基本生活、子女教育、老人養(yǎng)老等現(xiàn)實問題不斷凸顯出來。相較之，蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)受益于特殊的地理和政策優(yōu)勢，在集中居住政策落實較好的地方，大多通過居住地招商引資，辦工廠辦企業(yè)和成立工業(yè)園區(qū)，來解決農(nóng)民的可持續(xù)生計問題。而蘇北多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)受地理區(qū)域條件、自然稟賦等固有限制，并非普遍具備良好的工業(yè)化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展資源，這勢必影響到部分農(nóng)民集中居住后的生活發(fā)展?fàn)顩r。因而，就業(yè)選擇缺失和產(chǎn)業(yè)補給低效的存在，一定程度將影響蘇北農(nóng)戶集中居住意愿及新農(nóng)村建設(shè)的改革進程。

三、農(nóng)村集中居住政府應(yīng)對策略

（一）健全補償機制，確保信息透明

根據(jù)我國城鄉(xiāng)土地建設(shè)增減掛鉤相關(guān)政策，目前多數(shù)省份執(zhí)行的是宅基地退出補償制度，這本質(zhì)上是一種土地征收關(guān)系，具體實施過程中可能存在強制農(nóng)民退出宅基地行為。為保證農(nóng)民的合法利益，地方政府應(yīng)當(dāng)將地區(qū)土地利用目標(biāo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃與農(nóng)民自身意愿進行綜合考量，做到拆遷補償合民意、貼民情、信息公平透明。

首先，借鑒四川等地工作經(jīng)驗，針對農(nóng)村集中居住政策執(zhí)行制定一套完整的拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)體系，保證工作政令統(tǒng)一、政策規(guī)范統(tǒng)一，明確不同地方、區(qū)域房屋征收具體補償辦法，嚴(yán)格按照政策標(biāo)準(zhǔn)進行補償安置，堅決消除不合理的差異性補償。

其次，強化農(nóng)村集中居住政策宣傳，當(dāng)?shù)卣沙闪⑿麄餍〗M和信訪反饋渠道，借助電視廣播、報紙、網(wǎng)絡(luò)推送、新媒體等多種媒介，積極向農(nóng)戶展開集中居住拆遷補償政策講解，使當(dāng)?shù)厝罕娔軌蚯逦私庹呷惨约安疬w補償政策要求，及時回應(yīng)疑惑和衍生問題，減少農(nóng)戶抵觸和防備心理。

最后，要建立全流程和全方位的監(jiān)督審核體系，成立專業(yè)性的審核機構(gòu)或引入第三方部門進行資金監(jiān)管，從省市級財政資金劃撥到基層一線支付，應(yīng)在職能機構(gòu)監(jiān)督下完成，對于故意隱瞞、截留、拖欠補償款項及物資的基層組織及責(zé)任人要依法依規(guī)從嚴(yán)處置。

（二）科學(xué)規(guī)劃布局，強化社區(qū)管理

首先，省市級自然資源部門應(yīng)對村域國土空間進行合理規(guī)劃和確權(quán)，借鑒重慶在土地改革規(guī)劃中實行的“地票”制度，通過地票交易將居住資源配置與配套改革相結(jié)合，促進集中居住對于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的保護與發(fā)展，增加農(nóng)民的收益。要對原村莊集中居住建設(shè)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、土地整治規(guī)劃進行整合，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，統(tǒng)籌安排村域生態(tài)保護、耕地保護、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、文化傳承、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等各類空間，確定建設(shè)用地規(guī)模，優(yōu)化村域空間布局。對于暫不明確具體用途的土地，可保留彈性規(guī)劃。這有利于統(tǒng)籌安排各類資源，優(yōu)化鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活生態(tài)空間。

其次，在遵循土地規(guī)劃原則基礎(chǔ)上，充分尊重農(nóng)戶主體地位。通過村委會、村民理事會等組織收集關(guān)于集中居住區(qū)地理選址、房屋結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施配套等方面意見，積極吸收村民合理建議，使之有效參與到集中居住區(qū)的規(guī)劃建設(shè)，減少群體心理抵觸。同時，對于一些地區(qū)確有必要采取“先拆后補”安置方式，要充分考慮 “拆房”與“建房”間隔時間內(nèi)農(nóng)民過渡安置問題，積極籌措資金用于臨時安置，為舊房拆遷及遷居工作減少阻力。

最后，強化政府、社會、農(nóng)民三方互動方式，發(fā)揮社區(qū)治理的協(xié)同效應(yīng)?？山梃b四川成都實踐模式，在土地“整治”環(huán)節(jié)，對農(nóng)村耕地和農(nóng)戶宅基地進行“兩手抓”，充分整合集體組織土地;在社區(qū)“建造”環(huán)節(jié)，由政府主導(dǎo)投資項目資金預(yù)算，引導(dǎo)開發(fā)商擴大資金投入，同時尊重農(nóng)民個體居住愿望和要求;在“管理”環(huán)節(jié)，建設(shè)適合地方特色的新型農(nóng)民集中居住區(qū)，形成以社區(qū)黨組織為核心，由社區(qū)管委會、社區(qū)居委會和物業(yè)服務(wù)中心共同組成的管理體系，為集中居住區(qū)有序生活提供堅實保障。

（三）完善公共服務(wù)，加強配套供給

實踐發(fā)現(xiàn)，一些地區(qū)集中居住政策落地過程中，居住環(huán)境雖然從以往散落村居變成新型社區(qū)，但相應(yīng)公共服務(wù)設(shè)施及產(chǎn)業(yè)發(fā)展資源并沒有得到相應(yīng)提升，導(dǎo)致后續(xù)矛盾問題頻出。故此，蘇北在建設(shè)集中居住社區(qū)時，可以借鑒上海的“三集中”政策，注重基礎(chǔ)設(shè)施、養(yǎng)老設(shè)施和教育醫(yī)療政策的規(guī)劃建設(shè)與支撐。要嚴(yán)格遵循科學(xué)合理的設(shè)計建造標(biāo)準(zhǔn)，補足補齊基礎(chǔ)配套設(shè)施，提高移居農(nóng)戶對社區(qū)集中居住政策的認可度。

首先，在改善農(nóng)民集中居住環(huán)境建設(shè)上，要創(chuàng)新建造方式，健全適宜集中居住生活污水垃圾治理體系，系統(tǒng)治理周邊水環(huán)境，推進水、電、路、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施改造升級，積極引導(dǎo)支持村落發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、文旅文創(chuàng)、健康養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)，大力推動文旅融合發(fā)展;加強村莊外部山體水系、田園風(fēng)光、森林湖泊、綠化植被等方面整體保護。

其次，在公共服務(wù)配套供給上，要優(yōu)先建設(shè)功能完善的教育醫(yī)療公共服務(wù)。在這一基礎(chǔ)上，大力弘揚優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，營造良好的社區(qū)文化氛圍，提升農(nóng)民文化素養(yǎng)，滿足農(nóng)民精神需要。

最后，對于經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要加大財政補給力度，借鑒一些地區(qū)經(jīng)驗通過村民共籌入股等形式募集補充部分建設(shè)資金，鼓勵農(nóng)戶參與新型居住社區(qū)建設(shè)。同時，諸如污水和衛(wèi)生處理等基礎(chǔ)設(shè)施，地方政府可引入PPP模式籌集資金，提高配套服務(wù)質(zhì)量，優(yōu)化農(nóng)民集中居住社區(qū)公共服務(wù)資源。

（四）優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，拓寬就業(yè)渠道

在農(nóng)民集中居住可持續(xù)發(fā)展方面，既要根據(jù)當(dāng)?shù)赝恋刭Y源、氣候環(huán)境、人力物資等限制條件，因地制宜選擇合適產(chǎn)業(yè)，也要保證產(chǎn)業(yè)培育的可持續(xù)性和經(jīng)濟價值惠及面，將農(nóng)村特色優(yōu)勢與產(chǎn)業(yè)引進相結(jié)合，在增加農(nóng)民經(jīng)濟收入的同時幫助社區(qū)集體積累公共資金，為集中居住農(nóng)民提供未來可期的生產(chǎn)生活條件和公共服務(wù)產(chǎn)品。

首先，制定針對性產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，對于農(nóng)作物種植條件良好的地方，依然優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)，改良種植培育技術(shù)。針對農(nóng)業(yè)種植條件欠缺地區(qū)，可積極推動引進農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)、手工業(yè)等產(chǎn)業(yè)投資項目。其次，借鑒陜西模式，在規(guī)劃避災(zāi)移民搬遷同時規(guī)劃工業(yè)園區(qū)建設(shè)，不斷尋找適合的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，增加就業(yè)崗位與機會，讓農(nóng)民搬進集中居住區(qū)之后有就業(yè)選擇與收入保障 。對于新生代農(nóng)民工、城鄉(xiāng)未繼續(xù)升學(xué)初高中畢業(yè)生、殘疾人等重點群體，開展就業(yè)技能培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，拓展就業(yè)創(chuàng)業(yè)渠道，這有利于農(nóng)民在家門口就業(yè)，滿足生活保障需求。

此外，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)要主動將服務(wù)職能延伸至集中居住區(qū)，推進社區(qū)民主治理，將農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)變與現(xiàn)代文明意識提升相融合，促進社區(qū)健康、安全、可持續(xù)發(fā)展，以典型效應(yīng)推動形成更多的示范集中社區(qū)。

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（作者單位：江蘇師范大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院）

責(zé)任編輯：張捷