“三治融合”鄉(xiāng)村治理模式的審思與超越
——以S省X縣的實踐為例

□鐘 海

（西安財經大學，陜西 西安 710061）

一、研究緣起與文獻綜述

（一）研究緣起

鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)村振興的基礎和國家治理的基石。鄉(xiāng)村治則社會寧、國家安，沒有鄉(xiāng)村社會的和諧有序與治理有效，就沒有鄉(xiāng)村的全面振興和國家治理的現代化。習近平同志指出：“社會治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)”［1］。但是，當前鄉(xiāng)村治理正陷入經濟快速發(fā)展與社會急劇轉型所帶來的發(fā)展瓶頸期，具體表現為自治主體缺位與內生動力不足、法治精神缺失與行為能力不足、德治資本流失與參與活力不足。各地開展了形式多樣的實踐探索。在“找回自治”實踐中，涌現出廣西河池市的“黨群共治”、湖北秭歸縣的“村落自治”、廣西貴港市的“一組兩會”等典型樣本；在鄉(xiāng)村法治實踐中，山西晉中市推行的“鄉(xiāng)村治理法治化”模式、浙江海寧市的“村莊小微權力清單制”等極具代表性；而浙江德清以新鄉(xiāng)賢的有效參與提升村莊治理有效性，可謂是“德治”模式的一個鮮活的基層實踐范例。

上述實踐，解決了現實層面遭遇到的某一方面難題或困境，取得了一定的治理成效。但總體來說，都未能突破治理理念碎片化和治理實踐“內卷化”的藩籬。2013 年，浙江桐鄉(xiāng)市積極嘗試探索自治、法治、德治“三治融合”建設，實現了治理重心從事后的“滅火”到事中的“降火”再到事前的“防火”的轉變，經過試點的不斷整合，形成了“一約兩會三團”①的“三治融合”工作機制和“自治激發(fā)活力，法治定分止爭，德治春風化雨”的基層社會良序善治格局。這一經驗做法逐漸走向全國，特別是被寫入黨的十九大報告后，“桐鄉(xiāng)經驗”成為新時代堅持和發(fā)展“楓橋經驗”的精髓。“三治融合”越來越成為學術界的熱詞，研究成果更是呈現井噴之勢，不斷拓展著“三治融合”研究視野和提升著相關研究的品質。不過，伴隨著社會主要矛盾的轉化，不平衡不充分發(fā)展成為新時代面臨的結構性問題，進而成為研究中國基層社會治理問題的邏輯起點。那么，源于東部經濟發(fā)達地區(qū)的“三治融合”基層社會治理實踐嫁接到西部經濟欠發(fā)達地區(qū)后，治理效果如何？存在哪些局限？優(yōu)化價值何在？正是基于對上述問題的回應，本文以S 省X縣2015 年探索走出的黨建引領“三治融合”實踐為個案，闡釋了其運作邏輯，剖析了其內在局限性，以期對進一步健全和完善基層社會治理體系提供借鑒。

（二）文獻綜述

2013 年，當基層開始探索“三治”建設之時，“三治融合”鄉(xiāng)村治理研究開始進入學界視野。“三治融合”上升為國家政策后，迅速成為理論研究的熱點問題。從“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系理論研究歷程來看，以黨的十九大為時間節(jié)點可分為兩個階段，即經驗總結階段和理論構建階段。前一階段主要集中于對以“桐鄉(xiāng)經驗”為代表的基層實踐探索的經驗總結，而后一階段則主要是對“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的理論建構。從對“三治融合”鄉(xiāng)村治理研究文獻檢索后形成的研究圖譜來看，研究主要圍繞“三治”之關系、“三治融合”之生成邏輯、模式以及未來走向等主題展開。關于“三治”關系的認識，目前學術界形成了“ 一體兩翼論”［2］［3］［4］［5］［6］［7］、“三治融合論”［8］［9］［10］、“多功能組合論”［11］等代表性觀點。總體來看，對“三治”的認識，學界普遍認為，自治、法治、德治是三種不同且并行不悖的治理方式和手段。從三者的歸屬范疇上看，有學者提出，自治屬于鄉(xiāng)村的范疇，法治屬于國家的范疇，德治屬于社會的范疇［12］。從闡釋的視角來看，“一體兩翼論”主要是從“三治”的功能層面闡釋，“三治融合論”主要是從“三治”的結構層面建構理論體系，而“多功能組合論”則主要是從通往鄉(xiāng)村善治的價值層面予以探討和回應的。對于“三治融合”生成邏輯的研究，目前學界主要從國家與社會關系變革、鄉(xiāng)村治理結構整體優(yōu)化、實現高質量善治目標以及應對鄉(xiāng)村治理現實困境等四個維度建構理論框架，形成了“三治融合”何以可能的外部邏輯、內部邏輯、價值邏輯以及工具邏輯等觀點［13］。對于“三治融合”實踐模式研究，學者們基于不同的理論基礎對不同地區(qū)“三治融合”實踐探索總結歸納或構建起了多種治理模式。其代表性觀點主要有：基于調查研究及系統論基礎上提出的“總體性治理”理論［14］、“集成式治理”理論［10］或者說“整體性治理”理論［15］、自治在法治底線和與德治頂線雙重約束下實現有效治理具有彈性空間的“箱式治理”理論［16］、基于楓橋經驗所建構的體現適時適事優(yōu)勢的“彈性治理”理論［17］、注重作為道德協商主體的鄉(xiāng)賢參事會的“道德治理”理論［18］、構建“個體—結構—環(huán)境”鄉(xiāng)村治理結構中各主體間相互嵌入的“共治”理論［5］、堅持多主體參與和程序公開的參與式治理和協商民主理論［19］、基于政府和農民治理優(yōu)勢選擇性執(zhí)行的“優(yōu)勢治理”理論［20］、基于公共精神和集體行動主義的“合作治理”理論［21］等。

從以上分析可見，作為一個新的學術命題，“三治融合”頗受關注，成果豐碩。但客觀來看，其相關研究還處于一個由新生領域的初始認識和基層實踐的經驗總結向系統建構理論體系的學理研究不斷拓展深化的轉變階段。從作為一項中央政策視角來看，對發(fā)展不平衡的東中西部省份的“三治融合”基層社會治理實踐典型案例展開個案研究，對健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系，完善共建共治共享的社會治理制度具有重要的現實意義。2015年，X縣委、縣政府因應基層社會矛盾糾紛頻發(fā)和法律行政手段漸顯不力，推行了黨建引領自治、法治、德治“三治融合”的基層社會治理新路徑。為了回應上述提出的設問，深入開展“三治融合”比較研究和個案研究，筆者利用于2019 年7 月前往X 縣開展了為期1 個月的社會調查研究。研究方法中進入調查“現場”是頗具中國特色的社會調查方法。這種非正式方式進入“現場”最大的優(yōu)勢就在于保護“現場”，可以有效降低鄉(xiāng)村社會對陌生人的防范和疑慮，確保獲取的一手調研資料“不僅是真實可信的，而且是可親的”［22］。鑒于此，本文以S 省X 縣為研究對象，運用體驗式觀察、訪談等調研方法，對該縣推行的“黨建引領+三治融合”鄉(xiāng)村治理實踐運行邏輯進行解析，對實踐運行中呈現出的局限做了審思，并從完善新時代共建共治共享的社會治理制度的個案超越層面上提出了優(yōu)化“三治融合”模式的路徑，為基層社會治理的創(chuàng)新發(fā)展提供案例素材和參考依據。

二、個案解析：S 省X 縣“三治融合”模式的實踐運作邏輯

（一）案例背景及概況

基層是國家與群眾聯結的節(jié)點，是黨和政府研究制定政策的著眼點。習近平同志明確指出：“基層是一切工作的落腳點?！保?3］基層不穩(wěn)，地動山搖。新中國成立以來，鄉(xiāng)村治理經過了極不平凡的歷程。特別是改革開放40 多年，鄉(xiāng)村治理改革取得了歷史性進展，但隨著全面深化改革的不斷升級，新時期的鄉(xiāng)村治理逐漸陷入發(fā)展的瓶頸期，出現了一些亟待解決的新難題。一是治理主體的“失語”與“失范”。主要表現為治理主體的缺位造成村莊公共事務有效參與活力不足，治理資源的缺失造成村民自治被“虛置”等；二是治理機制的“失衡”與“失序”。在時代急劇變化和社會急劇轉型進程中，既有的制度因不能解決發(fā)展中出現的新問題，滿足鄉(xiāng)村治理需要而逐漸失去規(guī)制能力，這一方面削弱了制度本身的權威性，另一方面造成了制度規(guī)制力的羸弱；三是治理結果的失效。公共利益異化、公共事業(yè)萎縮、公共精神流失等鄉(xiāng)村社會公共性式微最終造成村民自治與鄉(xiāng)村治理的失效。

地處S 省東南部的X 縣地處關中、成渝、江漢三大經濟區(qū)交匯地帶，下轄21 個鎮(zhèn)305 個行政村，戶籍人口46 萬。X 縣深受秦、楚、蜀文化的熏染和明清移民的影響，形成了南北兼容且又具有地方特色的地域文化。由于擁有自然地理資源稟賦相對優(yōu)勢，X 縣縣域經濟發(fā)展相對較好。不過，經濟的快速發(fā)展與社會結構的深刻變動也給X 縣鄉(xiāng)村治理帶來了諸多亟待破解的新問題。比如，在市場經濟的要素牽引和移民搬遷政策牽引雙重作用下，村莊空心化現象凸顯；農民收入的不斷增加誘致大操大辦等不良風氣滋生；群眾個人權利意識和主體意識不斷增強帶來責任意識和約束意識的逐漸弱化，最終引發(fā)道德滑坡、誠信缺失；農村黑惡勢力介入基層治理，嚴重影響群眾對黨和政府的信任感、滿意度；脫貧攻堅大量項目進村后引發(fā)的利益糾紛和矛盾增多；等等。正是基于上述背景，為了回應“村民自治”向何處去的理論課題，也是為了應對鄉(xiāng)村治理“誰來治理”“如何治理”“怎么治”的時代命題，X 縣積極探尋實現社會有效治理的良方，黨建引領的“三治融合”模式應運而生。

2015年以來，X縣堅持問題導向，把問題作為研究制定政策的起點，積極探索黨建引領、自治固本、法治立行、德治強基的“1+3”鄉(xiāng)村治理新路徑。通過“亮身份、曬業(yè)績、作表率”強化黨建引領、“學知識、興家業(yè)、當先進”激發(fā)自治活力、“促守法、調紛爭、打邪惡”化解矛盾糾紛、“群眾說、鄉(xiāng)賢論、榜上亮”德治春風化雨，X 縣實現了基層治理從“單向管理”向“多元互動”，“單一治理”向“綜合治理”的轉變，打造出“三治融合”模式的X 縣1.0 版，有力促進了基層社會治理的轉型升級。

（二）實踐運作邏輯

與傳統管理不同，現代治理的治理主體呈現多元性和協同性，治理機制具有多向性和互動性，治理目標具有共向性和聚合性，治理價值具有人民性和共享性。俞可平指出，有效的國家治理涉及三個基本問題：誰治理、如何治理、治理得怎樣［24］。從治理理論邏輯與實踐運作邏輯來看，任何領域的治理過程都蘊含三大基本要素，即治理主體、治理機制和治理效果。X 縣推行的黨建引領下的“三治融合”實踐也是如此。

1.治理主體：四大主體協調協作治理

治理主體，即“掌控治理權力，承擔治理職責，并決定治理方向和治理進程的相關組織和人員，簡言之即由‘誰’來開展和施行治理?！保?5］從X縣的實踐來看，治理主體包括領導者（黨組織）、主導者（政府）、組織者（各級組織）和參與者（廣大群眾）四大治理力量（見圖1）。

一是基層黨組織和基層政府是“三治融合”模式的領導力量和主導力量。在組織架構上，設立由縣委書記任第一主任，縣政府縣長、人大主任、政協主席任主任的“社會治理委員會”，作為領導力量和主導力量負責統籌推進全縣“三治融合”工作政策制定、資源配置、組織協調等重大決策工作。

二是各類組織是“三治融合”模式的最直接組織力量。組建矛盾糾紛調解委員會、道德評議委員會等各類專門組織具體負責自治、法治、德治等各項治理工作的日常運行。比如，縣級調解中心、鎮(zhèn)（村）級調解委員會以及14 個專業(yè)化調委會負責調解和化解群眾日常生活生產過程中形成的各類矛盾和糾紛。

三是廣大村民是“三治融合”模式的廣泛參與者。通過法律法規(guī)、自治章程、村規(guī)民約等制度化協商參與渠道，依托自治組織、社會組織等平臺，針對矛盾糾紛、利益沖突、道德失范、鄰里關系等公共事務“群眾說”“鄉(xiāng)賢論”，讓“我的地盤我做主”的民主管理真正落地，讓“有事好商量”的協商治理成為常態(tài)。

2.治理機制：四項機制協同協力治理

治理機制是一個結構化的系統，需要內部各個有機要素以組合、結合與融合的方式，協同協力為公共政策目標的實現提供可能路徑。X 縣“三治融合”在具體運行中形成了“亮、曬、作”黨建引領機制、“學、興、當”共建共治機制、“促、調、打”矛盾糾紛化解機制、“說、論、亮”道德評議機制（見圖2）。

一是“亮、曬、作”黨建引領機制。即在“三治融合”實踐中，以“亮身份、曬業(yè)績、作表率”為抓手，將社會治理工作納入到基層黨建全過程，充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員干部先鋒模范作用。在具體運行過程上，針對部分基層干部中存在的懶散、推諉、享樂等懶政怠政現象，通過黨員干部亮身份、亮承諾等聚焦主體職責，通過曬成績、曬問題等聚焦工作落實，通過作履職盡責、紀律作風表率等塑造擔當精神。

二是“學、興、當”共建共治共享機制。即通過“學政策、學法律、學技術、興家業(yè)、興事業(yè)、興產業(yè)、爭當新時代社會主義新農民”的“三學三興一當”共建共治機制，激發(fā)村民活力，參與共建共治共享過程。在具體運行過程上，通過開展“社會治理星級文明戶”等爭創(chuàng)評選活動，學政策、學法律、學技術等學習教育活動，讓村民“比”起來；通過制度化協商參與渠道，實現“村民的事村民說了算”，讓村民“活”起來；通過興家業(yè)、興事業(yè)、興產業(yè)等活動，讓村民“硬”起來；通過爭當新時代社會主義新農民，讓村民“動”起來。

三是“促、調、打”矛盾糾紛化解機制。即以“促守法、調紛爭、打邪惡”為抓手，通過信息化普法、法律咨詢、“三力聯調”等渠道，逐步培育公眾遇事找法、辦事依法、共同守法的法治思維和矛盾糾紛化解機制。具體為：通過開展“板塊普法”活動，開辦“講理說法”宣傳等多元化普法方式，全面提升群眾法律意識和素質；推行“一村一法律顧問”制度，實現法律咨詢服務村落全覆蓋；推行“以案說法”制度，實現“審判一案、教育一片”的普法守法效果；推行三級調委會和各類人民調解組織村落全覆蓋，分級分類將矛盾糾紛化解在鄉(xiāng)村一線，實現“楓橋經驗”的“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交”目標；構建專群結合、群防群控、群防群治的立體化社會治安防控體系和數字化社會治理技防體系，確保防控無死角、無漏洞。

四是“說、論、亮”道德評議機制。即通過“群眾說、鄉(xiāng)賢論、榜上亮”道德評議，充分發(fā)揮鄉(xiāng)賢的德治主體力量，對村莊出現的正、反典型事例開展論理勸教與明辨是非的集中評判，做到“大家的事大家評判”，有力激發(fā)村民形成見賢思齊的鄉(xiāng)風文明新風尚。在具體運作中，由村民推選村里的老黨員、老干部、道德模范、人大代表、政協委員等組成道德評議委員會，對村莊缺孝失賢、大操大辦等陳規(guī)陋習和不良風氣進行評判，對移風易俗、新民風建設的典型和榜樣進行評選，對自治章程、村規(guī)民約等村治“軟法”進行評議等，讓群眾成為道德建設的參與者、評判者和踐行者。

圖1 X縣“三治融合”四大治理主體結構圖

圖2 X縣黨建引領“三治融合”鄉(xiāng)村治理模式的運作結構圖

3.治理效果：四個維度治理成效明顯

自推行“三治融合”模式以來，X 縣切實解決了一些群眾反映強烈的問題，有力促進了基層社會治理的轉型升級。一是治理能力和水平明顯提升。在“亮、曬、作”行動中，通過建立“干部召回鍛造”“黨員百分制管理”等制度，強化黨員干部監(jiān)督約束，基層黨組織的治理水平和能力穩(wěn)步增強，群眾對黨委政府的滿意率逐年提升。二是社會治安持續(xù)向好。X 縣以“秦盾”和“破案攻堅”行動為抓手，堅決懲治黑惡勢力、宗族勢力侵蝕基層政權和操縱村級事務等現象。三是陳規(guī)陋習得到有效遏制，鄉(xiāng)村治理向善向上。通過“群眾說事、鄉(xiāng)賢論理、榜上亮德、勸教幫教”，開展“最美家庭”“身邊好人”“道德模范”等新時代鄉(xiāng)風文明評議活動，充分發(fā)揮了家庭、家教、家風在鄉(xiāng)村治理中的德治作用。四是矛盾糾紛明顯下降。通過縣鎮(zhèn)村“三級書記”調解新機制和“行政+司法+道德”三力聯調新模式，有效解決了各類矛盾和利益沖突糾紛，信訪總量與負面輿情持續(xù)下降，有力地維護基層社會和諧穩(wěn)定。

五年多來，X 縣“三治融合”實踐有力推進了鄉(xiāng)村社會治理能力和水平的明顯提升。據統計，該縣有120 多個鎮(zhèn)村黨組織先后榮獲中央、省、市表彰，其中Z鎮(zhèn)W 村先后被中央授予“全國先進基層黨組織”“全國文明村鎮(zhèn)”等榮譽稱號，該村黨支部書記榮膺“全國勞動模范”稱號；W 村推行的“十指聯動”工作法被中組部作為黨員電教典型案例在全國推廣；該縣鄉(xiāng)風民風持續(xù)向好，信訪總量連續(xù)大幅下降，先后榮獲全國“六五普法先進縣”“全國法治宣傳教育先進縣”等稱號；先行經驗做法得到了中央、省里領導的肯定性批示，被《光明日報》《SX 日報》等黨報黨刊和主流媒體相繼報道，并被大量轉載。

三、個案審思：X縣“三治融合”模式的局限性

X 縣“三治融合”實踐是當前基層社會治理現代化的有益嘗試與大膽探索，其積極作用和意義是不言而喻的。作為西部省份的S 省推進“三治融合”基層社會治理模式的典型試驗，與東部省份的浙江桐鄉(xiāng)市、德清市等地實踐相比，由于自身經濟條件相對薄弱，因而政府作用發(fā)揮得比較多一些。同時，由于治理主體中不論是主導力量還是參與力量，對“三治融合”模式的認識和理解都還不是很深。單就X 縣“三治融合”實踐來看，從2015 年開始啟動到目前的全面鋪開，其實踐探索、經驗總結、系統思考時間還相對較短，不論是實踐的深入推進還是認識的理性總結，都還處在不斷深入、不斷完善的過程之中。同其他地方基層社會治理實踐一樣，X縣模式也存在一定的局限性。

（一）從治理實踐層面看，存在“單兵突進”和碎片化傾向，“三治融合”的乘數效應尚未充分發(fā)揮

“三治融合”中，三治是方法，融合是內容。換言之，自治、法治、德治是一個“你中有我，我中有你”的有機整體，三者相輔相成，各有側重，相互補充，相互促進。三者功效共同發(fā)揮，構成維護社會穩(wěn)定的“三腳架”和“三駕馬車”［8］。就X縣“三治融合”運行來看，存在以下一些具體問題：一是工具性導向和問題導向還比較明顯。近年來，一些地方基層組織渙散、矛盾糾紛多發(fā)、陳規(guī)陋習滋生、黑惡勢力活動頻仍等現象嚴重影響鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定和基層治理。自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理模式從目前的運行來看，還存在“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的情況，屬于一種“打地鼠”式的治理——哪里有問題治哪里，而不是把上述諸多治理問題納入到一個總體性范疇予以分析［26］。二是“三治融合”還處于一種簡單相加或組合的層次，疊加功效和乘數效應還沒有真正發(fā)揮。自治、法治、德治這三種不同的治理手段，其實從其產生來看并非同步同時形成的。德治在傳統社會治理中一直就存在并發(fā)揮作用，自治從法理層面上講緣起于1982 頒布的《中華人民共和國憲法》，而法治則更多是在1997 年黨的十五大提出“依法治國”方略后形成的。因此，把本不屬于同步產生的鄉(xiāng)村治理方式在時空上壓縮并納入到一個制度供給體系中本身就存在一個“磨合”的過程，更何況在西部法治環(huán)境相對更加薄弱的地方。所以，X 縣“三治融合”在實踐運行中存在著“單兵突進”的傾向。

（二）從治理主體層面看，主導力量的角色定位和公共責任不夠清晰，參與力量的主體作用尚未充分發(fā)揮

X 縣“三治融合”之所以得以有效開展，與基層黨政干部、村干部及村民等多元治理主體的協同配合和廣泛參與是分不開的。但是，就各主體角色定位和職責分工來看，依然存在一些不可忽視的錯位和缺位現象，直接影響著各主體的參與效能。具體來看，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政干部在基層社會治理中還存在著被動應付或者滿足于“不出事”的“錯位”治理理念。比如，部分基層黨政干部采取“選擇性應付”“變通”的行動邏輯從而反映出基層干部一種“救火隊員”而非“體系化的基層社會公共事務管理和政治建設者”的身份建構和角色定位。二是尷尬的角色使個別村干部在熟人社會中蛻變?yōu)椤熬碌睦褐髁x者”［27］。作為鄉(xiāng)村中的“重要人物”，村干部是“干部”但不屬于國家干部編制，在一個抬頭不見低頭見的鄉(xiāng)村熟人社會中，人情面子就是軟法規(guī)制?！爸v人情、顧面子成為村委會權力運行和政策執(zhí)行必須遵循的基本原則”［28］。三是部分村民淡薄的政治參與意識和孱弱的政治參與能力造成有效參與不足的“缺位”現象。X 縣“三治融合”模式中有關“道德評議”“三力聯調”等制度的有效運行都需以村民具備相應的制度參與意識和能力為前提。若治理主體的參與意識和能力是羸弱的，甚至是缺失的，那么再好的制度也發(fā)揮不了作用。從X 縣具體運行過程來看，由于地處西部山區(qū)，深受傳統文化影響，加之市場規(guī)則意識不強、自治實踐訓練不足，絕大部分村民對自治、法治、德治的理解和認識還不夠深入，駕馭“三治”的素養(yǎng)和能力相對不足，這一客觀因素在很大程度上決定了“三治融合”的制度設計初衷與具體實踐效果存在較大反差。

（三）從治理制度層面看，有序參與和利益表達協調機制不夠健全，制度的整體功效尚未充分發(fā)揮

國家規(guī)定的正式制度、社會認可的非正式規(guī)范以及執(zhí)行機制三者共同構成一個完整的制度整體。X 縣推進“三治融合”實踐雖在治理制度與運行機制建設方面取得了長足的進步，但也存在一些亟待完善的地方。一是部分正式制度表現為抽象和宏觀的制度文本，缺乏具體性和可操作性。比如，X 縣出臺的《關于深化黨建引領“三治融合”基層社會治理創(chuàng)新工作意見》《關于在全縣深入開展“群眾說、鄉(xiāng)賢論、榜上亮”道德評議的實施意見》等相關條例在將制度“條文”變?yōu)椤艾F實”方面存在形式化。二是村規(guī)民約、傳統習俗等非正式制度，一方面其自身的現代化轉型沒有很好完成，另一方面它在很大程度上弱化和消解了正式制度的權威和剛性。三是充當正式制度與非正式制度之間橋梁作用的運行機制不夠健全。

四、個案超越：優(yōu)化“三治融合”基層社會治理模式的現實路徑

X 縣“三治融合”模式學習和借鑒了浙江桐鄉(xiāng)市“三治樣本”，但也不是完全的照搬照套。X 縣“三治融合”模式最大的亮點就是從一開始就彰顯黨建的引領作用。這與“黨的領導是中國之治的最大優(yōu)勢”以及“堅持和健全黨的全面領導制度”的制度現代化與治理現代化建設高度契合。在這一點上，可以說，X 縣的“三治”實踐是新時代村民自治與鄉(xiāng)村治理的一種有益探索，在一定程度上為我國基層社會實現“良序善治”提供了有益的經驗。當然，從客觀上講，X 縣“三治融合”實踐還處在成長期，這種“不成熟”與特定的縣域政治、經濟、文化、社會以及自然環(huán)境不無關系，也與其實踐時間還不長有很大關系。通過個案考察，X 縣“三治融合”實踐及經驗對于全國各地創(chuàng)新社會治理體制和打造新時代共建共治共享社會治理格局的啟示主要有以下幾個方面。

（一）要強化全面治理理念的培育，不斷提升對“三治融合”理論與實踐的認識

X 縣“三治融合”模式“不成熟”的一個很重要的表現就是治理理念缺乏全面性以及由此產出的一個“副產品”——治理實踐的碎片化。作為一項誘致性制度供給，“三治融合”試驗最初是為了回應在經濟快速發(fā)展的情況下，如何化解Y村因拆遷征地、項目投資等引發(fā)的利益糾紛和矛盾沖突問題。因此，它不可避免性地存在“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”或“小縫小補”等被動應付的思維慣性。但是，自“健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系”［29］被寫入黨的十九大報告，意味著“三治融合”的性質發(fā)生了實質性的轉變，即由過去一項誘致性制度創(chuàng)新成功地進入政治過程并成為一項國家決策，轉變?yōu)橥七M國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。因此，我們必須從“政策有效執(zhí)行”視角對“三治融合”進行重新審視，其中一個極其重要的方面就是要強化培育全面治理理念。一是在政策設計上，要形成“總體性治理”理念。即將治理理念從政府單向管理的突進轉向多元主體協同共治的推進，從工具性的導向轉向價值性的回歸，從解決問題的導向轉向制度性、程序性、規(guī)范性的建設［14］。鄉(xiāng)村治理到了走向“總體性治理”的時代。具體來講，一方面要堅持系統治理，把基層黨組織在“黨政軍民學”上的領導力量、政府在資源配置與統籌協調上的主導力量、自治組織及各類社會組織在具體解決群眾身邊的困難問題與日益增長的美好生活需要上的主體力量、廣大群眾的參與力量真正地結合乃至融合成一個有機整體力量。另一方面，要堅持綜合治理，把法治的剛性治理和德治的柔性治理同自治這一個本體性治理有機結合起來，形成以“自治為本，法德為用”的“一體兩翼”的治理路徑與剛柔并濟相統一的治理技術。誠如習近平同志所言：“法治是準繩，任何時候都必須遵循；道德是基石，任何時候都不可忽視?！保?0］二是在政策實施上，要形成“差異化執(zhí)行”的路徑。中國地域環(huán)境、文化特質以及經濟發(fā)展水平等資源稟賦的復雜性和非均衡性決定了中國鄉(xiāng)村結構的多樣性。任何一項政府政策在廣大鄉(xiāng)村具體執(zhí)行過程中都要充分考慮鄉(xiāng)村結構的多樣性，要充分考慮具體村落不同的民情和村情。一項制度、政策乃至法律如果不以“民情”為基礎，就會處于不穩(wěn)定的狀態(tài)。因此，作為一項政策，“三治融合”治理體系在設計（決策）過程中要樹立“整體性治理”的思維，在實施環(huán)節(jié)上要堅持“差異化執(zhí)行”的路徑，這是一種全面治理的理念。

（二）要加強制度的整體性建構，切實把“三治融合”制度供給勢能轉變?yōu)橹卫韯幽?/h3>

規(guī)制力量或者制度力量，是良好的鄉(xiāng)村秩序和有效的基層治理的必要條件和基礎。規(guī)制力量存在于德治、自治和法治之中［11］。X 縣“三治融合”模式下規(guī)制力量的羸弱或制度體系的不完整性，既揭示了當前基層社會治理實踐面臨的難題，也指明了今后創(chuàng)新基層社會治理的路向。對此，一是要樹立完整的制度整體建構觀。制度不只是國家規(guī)定的正式制度、規(guī)范，也涵蓋村民認可的非正式制度，更包括將制度“條文”變?yōu)椤艾F實”的運行機制。在鄉(xiāng)村場域中，正式制度如何真正“進入”鄉(xiāng)村社會并發(fā)揮積極作用，這是一個大問題。二是正式制度的制定和完善要做到具體而可操作。要避免把制度的制定和完善塑造成抽象和宏觀的“文本”之形，切實把它打造成具體和可操作的規(guī)約。這需要建立一套制度制定的規(guī)范化的程序。比如，在制度出臺之前需要有廣泛征求基層意見的環(huán)節(jié)等。三是完善和健全制度整體配套的運行機制。構建“三治融合”治理體系的“控制性工程”就是“主體之間、規(guī)范之間的協同協調問題”。因此，必須建立“三治”多元主體合作共治機制、多元規(guī)范協調機制和治理協同機制［15］。具體來講，要通過法制建設，規(guī)范各治理主體依法進入以及有序參與決策、治理及監(jiān)督治理過程的途徑、機制和基本程序，建立多元主體合作共治機制。要建立政府、社會組織與村民之間的利益協調機制和協商治理機制，讓多元社會主體充分協同和廣泛參與，才能真正把鄉(xiāng)村建成共建共治共享的社會治理共同體。利益協調和民主協商，需要建構議事對話和協調分歧的程序?！叭稳诤稀笔谴迓涞摹叭稳诤稀保迓涞闹黧w是村民，協商離不開議事，議事就需要規(guī)則。事實上，中國最普通的農民也可以掌握復雜的議事規(guī)則，也可以學會民主辯論和表決。

（三）要積極推動基層社會的再組織化，全面提升農民組織化程度和制度化參與水平和能力

組織化是人類社會的基本特征。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和治理現代化背景下，鄉(xiāng)村社會再組織化則是重構基層社會組織化結構、健全黨組織領導的鄉(xiāng)村治理體系的重要平臺。黨的十九屆四中全會強調，要推行網格化管理和服務，發(fā)揮群團組織、社會組織作用，不斷完善基層群眾參與社會治理的制度化渠道［31］。為此，一是要充分整合黨政組織。依托科技支撐手段，開展社會治理“一張網”建設，把所有黨政力量納入網格，按照政府職責重新進行條塊分配，為切實實行網格化管理提供組織保障。二是積極規(guī)范村級組織。村干部掌握真正的村落經濟社會發(fā)展資源，掌握真正的地方性信息。同時，作為政府與村民政策和信息的“中轉站”，村級組織在基層社會治理中占據著極其重要的地位。要切實把加強村級組織管理和整頓軟弱渙散基層黨組織工作作為常態(tài)化任務，并形成制度化工作機制。通過“村級黨組織+”“村委會+”等方式將村級組織建設貫穿于基層社會治理各個領域中。三是大力發(fā)展社會組織。按照基層社會治理的內容和需求，通過政府購買服務的方式大力支持和培育社會組織，將“原子化”社會結構中的個體吸納進入各種類型的社會組織，通過社會組織功能把個體差異化、個性化利益訴求和意見表達通過社會組織功能進行稀釋和綜合，有利于化解社會矛盾和緩解利益沖突，促進政府治理和社會調節(jié)、居民自治良性互動。

（四）要加快基層治理的信息化建設，為增強治理能力和水平提供強有力的科技支撐

黨的十九屆四中全會明確了互聯網、大數據、人工智能等信息技術和數字技術在基層社會治理中的有效支撐作用，大力推進智慧鄉(xiāng)村和數字鄉(xiāng)村建設，以此提高基層社會治理“智治”水平［31］。精細化、智能化和專業(yè)化的基層社會治理，需要通過大數據、信息化、人工智能等現代科技平臺，實現意見表達、意見綜合、決策和施政等治理過程一體化和數據化，輔助基層政府從數據和信息中進行決策，提高解決社會問題和化解社會矛盾的回應力。為此，一要加快鄉(xiāng)村治理信息化發(fā)展規(guī)劃建設步伐。要因地制宜、科學制定鄉(xiāng)村治理中長期信息化發(fā)展規(guī)劃，并出臺配套的保障機制、標準體系和實施細則。二要加大鄉(xiāng)村治理信息系統建設力度。客觀上來看，目前我國的基層信息化普遍還處在低水平狀態(tài)，鄉(xiāng)村社會治理中信息“孤島”和信息“割據”現象還比較突出，數據資源的關聯共享應用以及功能作用挖掘利用還不夠明顯，造成的直接結果就是基層社會治理智能化能力不足和治理效能不高。加強鄉(xiāng)村治理信息系統建設就是要解決鄉(xiāng)村數據資源體量小、質量低、碎片化、條塊化等問題，實現信息資源的互通共享和有效利用。三是加大大數據、云計算、區(qū)塊鏈等數字技術在“三治融合”中的有效運用。可采取政府主導和市場運作相結合的方式搭建“一站式”基層綜合服務電子平臺。通過網絡留言、電子信箱等方式有效、便捷收集更為真實、可靠、客觀的鄉(xiāng)村社會輿情信息，真正搭建起及時掌握群眾利益訴求與矛盾糾紛的科技化制度渠道；充分利用大數據云計算治理技術，實現海量數據和信息的深度挖掘和深入分析，為治理主體科學決策和精準施策提供數據參考；開發(fā)直接面向村民村務公開、網上信訪、網上政策咨詢等小程序，推進信息公開，解決治理與服務大事情，實現基層社會治理透明化；探索建立農村違法案件、鄉(xiāng)村普法成效等農村法治數據資源庫，實現鄉(xiāng)村社會風險早發(fā)現、早介入、早預防、早處置。

注釋：

①“一約”指村規(guī)民約，“兩會”指百姓議事會、鄉(xiāng)賢參事會，“三團”指百姓參政團、道德評判團、百事服務團。