“三治融合”鄉(xiāng)村治理模式的審思與超越
——以S省X縣的實(shí)踐為例

□鐘 海

（西安財經(jīng)大學(xué)，陜西 西安 710061）

一、研究緣起與文獻(xiàn)綜述

（一）研究緣起

鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)和國家治理的基石。鄉(xiāng)村治則社會寧、國家安，沒有鄉(xiāng)村社會的和諧有序與治理有效，就沒有鄉(xiāng)村的全面振興和國家治理的現(xiàn)代化。習(xí)近平同志指出：“社會治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)”［1］。但是，當(dāng)前鄉(xiāng)村治理正陷入經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與社會急劇轉(zhuǎn)型所帶來的發(fā)展瓶頸期，具體表現(xiàn)為自治主體缺位與內(nèi)生動力不足、法治精神缺失與行為能力不足、德治資本流失與參與活力不足。各地開展了形式多樣的實(shí)踐探索。在“找回自治”實(shí)踐中，涌現(xiàn)出廣西河池市的“黨群共治”、湖北秭歸縣的“村落自治”、廣西貴港市的“一組兩會”等典型樣本；在鄉(xiāng)村法治實(shí)踐中，山西晉中市推行的“鄉(xiāng)村治理法治化”模式、浙江海寧市的“村莊小微權(quán)力清單制”等極具代表性；而浙江德清以新鄉(xiāng)賢的有效參與提升村莊治理有效性，可謂是“德治”模式的一個鮮活的基層實(shí)踐范例。

上述實(shí)踐，解決了現(xiàn)實(shí)層面遭遇到的某一方面難題或困境，取得了一定的治理成效。但總體來說，都未能突破治理理念碎片化和治理實(shí)踐“內(nèi)卷化”的藩籬。2013 年，浙江桐鄉(xiāng)市積極嘗試探索自治、法治、德治“三治融合”建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了治理重心從事后的“滅火”到事中的“降火”再到事前的“防火”的轉(zhuǎn)變，經(jīng)過試點(diǎn)的不斷整合，形成了“一約兩會三團(tuán)”①的“三治融合”工作機(jī)制和“自治激發(fā)活力，法治定分止?fàn)?，德治春風(fēng)化雨”的基層社會良序善治格局。這一經(jīng)驗(yàn)做法逐漸走向全國，特別是被寫入黨的十九大報告后，“桐鄉(xiāng)經(jīng)驗(yàn)”成為新時代堅(jiān)持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的精髓?！叭稳诤稀痹絹碓匠蔀閷W(xué)術(shù)界的熱詞，研究成果更是呈現(xiàn)井噴之勢，不斷拓展著“三治融合”研究視野和提升著相關(guān)研究的品質(zhì)。不過，伴隨著社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化，不平衡不充分發(fā)展成為新時代面臨的結(jié)構(gòu)性問題，進(jìn)而成為研究中國基層社會治理問題的邏輯起點(diǎn)。那么，源于東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的“三治融合”基層社會治理實(shí)踐嫁接到西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)后，治理效果如何？存在哪些局限？優(yōu)化價值何在？正是基于對上述問題的回應(yīng)，本文以S 省X縣2015 年探索走出的黨建引領(lǐng)“三治融合”實(shí)踐為個案，闡釋了其運(yùn)作邏輯，剖析了其內(nèi)在局限性，以期對進(jìn)一步健全和完善基層社會治理體系提供借鑒。

（二）文獻(xiàn)綜述

2013 年，當(dāng)基層開始探索“三治”建設(shè)之時，“三治融合”鄉(xiāng)村治理研究開始進(jìn)入學(xué)界視野。“三治融合”上升為國家政策后，迅速成為理論研究的熱點(diǎn)問題。從“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系理論研究歷程來看，以黨的十九大為時間節(jié)點(diǎn)可分為兩個階段，即經(jīng)驗(yàn)總結(jié)階段和理論構(gòu)建階段。前一階段主要集中于對以“桐鄉(xiāng)經(jīng)驗(yàn)”為代表的基層實(shí)踐探索的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，而后一階段則主要是對“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的理論建構(gòu)。從對“三治融合”鄉(xiāng)村治理研究文獻(xiàn)檢索后形成的研究圖譜來看，研究主要圍繞“三治”之關(guān)系、“三治融合”之生成邏輯、模式以及未來走向等主題展開。關(guān)于“三治”關(guān)系的認(rèn)識，目前學(xué)術(shù)界形成了“ 一體兩翼論”［2］［3］［4］［5］［6］［7］、“三治融合論”［8］［9］［10］、“多功能組合論”［11］等代表性觀點(diǎn)。總體來看，對“三治”的認(rèn)識，學(xué)界普遍認(rèn)為，自治、法治、德治是三種不同且并行不悖的治理方式和手段。從三者的歸屬范疇上看，有學(xué)者提出，自治屬于鄉(xiāng)村的范疇，法治屬于國家的范疇，德治屬于社會的范疇［12］。從闡釋的視角來看，“一體兩翼論”主要是從“三治”的功能層面闡釋，“三治融合論”主要是從“三治”的結(jié)構(gòu)層面建構(gòu)理論體系，而“多功能組合論”則主要是從通往鄉(xiāng)村善治的價值層面予以探討和回應(yīng)的。對于“三治融合”生成邏輯的研究，目前學(xué)界主要從國家與社會關(guān)系變革、鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)整體優(yōu)化、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量善治目標(biāo)以及應(yīng)對鄉(xiāng)村治理現(xiàn)實(shí)困境等四個維度建構(gòu)理論框架，形成了“三治融合”何以可能的外部邏輯、內(nèi)部邏輯、價值邏輯以及工具邏輯等觀點(diǎn)［13］。對于“三治融合”實(shí)踐模式研究，學(xué)者們基于不同的理論基礎(chǔ)對不同地區(qū)“三治融合”實(shí)踐探索總結(jié)歸納或構(gòu)建起了多種治理模式。其代表性觀點(diǎn)主要有：基于調(diào)查研究及系統(tǒng)論基礎(chǔ)上提出的“總體性治理”理論［14］、“集成式治理”理論［10］或者說“整體性治理”理論［15］、自治在法治底線和與德治頂線雙重約束下實(shí)現(xiàn)有效治理具有彈性空間的“箱式治理”理論［16］、基于楓橋經(jīng)驗(yàn)所建構(gòu)的體現(xiàn)適時適事優(yōu)勢的“彈性治理”理論［17］、注重作為道德協(xié)商主體的鄉(xiāng)賢參事會的“道德治理”理論［18］、構(gòu)建“個體—結(jié)構(gòu)—環(huán)境”鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中各主體間相互嵌入的“共治”理論［5］、堅(jiān)持多主體參與和程序公開的參與式治理和協(xié)商民主理論［19］、基于政府和農(nóng)民治理優(yōu)勢選擇性執(zhí)行的“優(yōu)勢治理”理論［20］、基于公共精神和集體行動主義的“合作治理”理論［21］等。

從以上分析可見，作為一個新的學(xué)術(shù)命題，“三治融合”頗受關(guān)注，成果豐碩。但客觀來看，其相關(guān)研究還處于一個由新生領(lǐng)域的初始認(rèn)識和基層實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)向系統(tǒng)建構(gòu)理論體系的學(xué)理研究不斷拓展深化的轉(zhuǎn)變階段。從作為一項(xiàng)中央政策視角來看，對發(fā)展不平衡的東中西部省份的“三治融合”基層社會治理實(shí)踐典型案例展開個案研究，對健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，完善共建共治共享的社會治理制度具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。2015年，X縣委、縣政府因應(yīng)基層社會矛盾糾紛頻發(fā)和法律行政手段漸顯不力，推行了黨建引領(lǐng)自治、法治、德治“三治融合”的基層社會治理新路徑。為了回應(yīng)上述提出的設(shè)問，深入開展“三治融合”比較研究和個案研究，筆者利用于2019 年7 月前往X 縣開展了為期1 個月的社會調(diào)查研究。研究方法中進(jìn)入調(diào)查“現(xiàn)場”是頗具中國特色的社會調(diào)查方法。這種非正式方式進(jìn)入“現(xiàn)場”最大的優(yōu)勢就在于保護(hù)“現(xiàn)場”，可以有效降低鄉(xiāng)村社會對陌生人的防范和疑慮，確保獲取的一手調(diào)研資料“不僅是真實(shí)可信的，而且是可親的”［22］。鑒于此，本文以S 省X 縣為研究對象，運(yùn)用體驗(yàn)式觀察、訪談等調(diào)研方法，對該縣推行的“黨建引領(lǐng)+三治融合”鄉(xiāng)村治理實(shí)踐運(yùn)行邏輯進(jìn)行解析，對實(shí)踐運(yùn)行中呈現(xiàn)出的局限做了審思，并從完善新時代共建共治共享的社會治理制度的個案超越層面上提出了優(yōu)化“三治融合”模式的路徑，為基層社會治理的創(chuàng)新發(fā)展提供案例素材和參考依據(jù)。

二、個案解析：S 省X 縣“三治融合”模式的實(shí)踐運(yùn)作邏輯

（一）案例背景及概況

基層是國家與群眾聯(lián)結(jié)的節(jié)點(diǎn)，是黨和政府研究制定政策的著眼點(diǎn)。習(xí)近平同志明確指出：“基層是一切工作的落腳點(diǎn)?！保?3］基層不穩(wěn)，地動山搖。新中國成立以來，鄉(xiāng)村治理經(jīng)過了極不平凡的歷程。特別是改革開放40 多年，鄉(xiāng)村治理改革取得了歷史性進(jìn)展，但隨著全面深化改革的不斷升級，新時期的鄉(xiāng)村治理逐漸陷入發(fā)展的瓶頸期，出現(xiàn)了一些亟待解決的新難題。一是治理主體的“失語”與“失范”。主要表現(xiàn)為治理主體的缺位造成村莊公共事務(wù)有效參與活力不足，治理資源的缺失造成村民自治被“虛置”等；二是治理機(jī)制的“失衡”與“失序”。在時代急劇變化和社會急劇轉(zhuǎn)型進(jìn)程中，既有的制度因不能解決發(fā)展中出現(xiàn)的新問題，滿足鄉(xiāng)村治理需要而逐漸失去規(guī)制能力，這一方面削弱了制度本身的權(quán)威性，另一方面造成了制度規(guī)制力的羸弱；三是治理結(jié)果的失效。公共利益異化、公共事業(yè)萎縮、公共精神流失等鄉(xiāng)村社會公共性式微最終造成村民自治與鄉(xiāng)村治理的失效。

地處S 省東南部的X 縣地處關(guān)中、成渝、江漢三大經(jīng)濟(jì)區(qū)交匯地帶，下轄21 個鎮(zhèn)305 個行政村，戶籍人口46 萬。X 縣深受秦、楚、蜀文化的熏染和明清移民的影響，形成了南北兼容且又具有地方特色的地域文化。由于擁有自然地理資源稟賦相對優(yōu)勢，X 縣縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對較好。不過，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展與社會結(jié)構(gòu)的深刻變動也給X 縣鄉(xiāng)村治理帶來了諸多亟待破解的新問題。比如，在市場經(jīng)濟(jì)的要素牽引和移民搬遷政策牽引雙重作用下，村莊空心化現(xiàn)象凸顯；農(nóng)民收入的不斷增加誘致大操大辦等不良風(fēng)氣滋生；群眾個人權(quán)利意識和主體意識不斷增強(qiáng)帶來責(zé)任意識和約束意識的逐漸弱化，最終引發(fā)道德滑坡、誠信缺失；農(nóng)村黑惡勢力介入基層治理，嚴(yán)重影響群眾對黨和政府的信任感、滿意度；脫貧攻堅(jiān)大量項(xiàng)目進(jìn)村后引發(fā)的利益糾紛和矛盾增多；等等。正是基于上述背景，為了回應(yīng)“村民自治”向何處去的理論課題，也是為了應(yīng)對鄉(xiāng)村治理“誰來治理”“如何治理”“怎么治”的時代命題，X 縣積極探尋實(shí)現(xiàn)社會有效治理的良方，黨建引領(lǐng)的“三治融合”模式應(yīng)運(yùn)而生。

2015年以來，X縣堅(jiān)持問題導(dǎo)向，把問題作為研究制定政策的起點(diǎn)，積極探索黨建引領(lǐng)、自治固本、法治立行、德治強(qiáng)基的“1+3”鄉(xiāng)村治理新路徑。通過“亮身份、曬業(yè)績、作表率”強(qiáng)化黨建引領(lǐng)、“學(xué)知識、興家業(yè)、當(dāng)先進(jìn)”激發(fā)自治活力、“促守法、調(diào)紛爭、打邪惡”化解矛盾糾紛、“群眾說、鄉(xiāng)賢論、榜上亮”德治春風(fēng)化雨，X 縣實(shí)現(xiàn)了基層治理從“單向管理”向“多元互動”，“單一治理”向“綜合治理”的轉(zhuǎn)變，打造出“三治融合”模式的X 縣1.0 版，有力促進(jìn)了基層社會治理的轉(zhuǎn)型升級。

（二）實(shí)踐運(yùn)作邏輯

與傳統(tǒng)管理不同，現(xiàn)代治理的治理主體呈現(xiàn)多元性和協(xié)同性，治理機(jī)制具有多向性和互動性，治理目標(biāo)具有共向性和聚合性，治理價值具有人民性和共享性。俞可平指出，有效的國家治理涉及三個基本問題：誰治理、如何治理、治理得怎樣［24］。從治理理論邏輯與實(shí)踐運(yùn)作邏輯來看，任何領(lǐng)域的治理過程都蘊(yùn)含三大基本要素，即治理主體、治理機(jī)制和治理效果。X 縣推行的黨建引領(lǐng)下的“三治融合”實(shí)踐也是如此。

1.治理主體：四大主體協(xié)調(diào)協(xié)作治理

治理主體，即“掌控治理權(quán)力，承擔(dān)治理職責(zé)，并決定治理方向和治理進(jìn)程的相關(guān)組織和人員，簡言之即由‘誰’來開展和施行治理?！保?5］從X縣的實(shí)踐來看，治理主體包括領(lǐng)導(dǎo)者（黨組織）、主導(dǎo)者（政府）、組織者（各級組織）和參與者（廣大群眾）四大治理力量（見圖1）。

一是基層黨組織和基層政府是“三治融合”模式的領(lǐng)導(dǎo)力量和主導(dǎo)力量。在組織架構(gòu)上，設(shè)立由縣委書記任第一主任，縣政府縣長、人大主任、政協(xié)主席任主任的“社會治理委員會”，作為領(lǐng)導(dǎo)力量和主導(dǎo)力量負(fù)責(zé)統(tǒng)籌推進(jìn)全縣“三治融合”工作政策制定、資源配置、組織協(xié)調(diào)等重大決策工作。

二是各類組織是“三治融合”模式的最直接組織力量。組建矛盾糾紛調(diào)解委員會、道德評議委員會等各類專門組織具體負(fù)責(zé)自治、法治、德治等各項(xiàng)治理工作的日常運(yùn)行。比如，縣級調(diào)解中心、鎮(zhèn)（村）級調(diào)解委員會以及14 個專業(yè)化調(diào)委會負(fù)責(zé)調(diào)解和化解群眾日常生活生產(chǎn)過程中形成的各類矛盾和糾紛。

三是廣大村民是“三治融合”模式的廣泛參與者。通過法律法規(guī)、自治章程、村規(guī)民約等制度化協(xié)商參與渠道，依托自治組織、社會組織等平臺，針對矛盾糾紛、利益沖突、道德失范、鄰里關(guān)系等公共事務(wù)“群眾說”“鄉(xiāng)賢論”，讓“我的地盤我做主”的民主管理真正落地，讓“有事好商量”的協(xié)商治理成為常態(tài)。

2.治理機(jī)制：四項(xiàng)機(jī)制協(xié)同協(xié)力治理

治理機(jī)制是一個結(jié)構(gòu)化的系統(tǒng)，需要內(nèi)部各個有機(jī)要素以組合、結(jié)合與融合的方式，協(xié)同協(xié)力為公共政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供可能路徑。X 縣“三治融合”在具體運(yùn)行中形成了“亮、曬、作”黨建引領(lǐng)機(jī)制、“學(xué)、興、當(dāng)”共建共治機(jī)制、“促、調(diào)、打”矛盾糾紛化解機(jī)制、“說、論、亮”道德評議機(jī)制（見圖2）。

一是“亮、曬、作”黨建引領(lǐng)機(jī)制。即在“三治融合”實(shí)踐中，以“亮身份、曬業(yè)績、作表率”為抓手，將社會治理工作納入到基層黨建全過程，充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員干部先鋒模范作用。在具體運(yùn)行過程上，針對部分基層干部中存在的懶散、推諉、享樂等懶政怠政現(xiàn)象，通過黨員干部亮身份、亮承諾等聚焦主體職責(zé)，通過曬成績、曬問題等聚焦工作落實(shí)，通過作履職盡責(zé)、紀(jì)律作風(fēng)表率等塑造擔(dān)當(dāng)精神。

二是“學(xué)、興、當(dāng)”共建共治共享機(jī)制。即通過“學(xué)政策、學(xué)法律、學(xué)技術(shù)、興家業(yè)、興事業(yè)、興產(chǎn)業(yè)、爭當(dāng)新時代社會主義新農(nóng)民”的“三學(xué)三興一當(dāng)”共建共治機(jī)制，激發(fā)村民活力，參與共建共治共享過程。在具體運(yùn)行過程上，通過開展“社會治理星級文明戶”等爭創(chuàng)評選活動，學(xué)政策、學(xué)法律、學(xué)技術(shù)等學(xué)習(xí)教育活動，讓村民“比”起來；通過制度化協(xié)商參與渠道，實(shí)現(xiàn)“村民的事村民說了算”，讓村民“活”起來；通過興家業(yè)、興事業(yè)、興產(chǎn)業(yè)等活動，讓村民“硬”起來；通過爭當(dāng)新時代社會主義新農(nóng)民，讓村民“動”起來。

三是“促、調(diào)、打”矛盾糾紛化解機(jī)制。即以“促守法、調(diào)紛爭、打邪惡”為抓手，通過信息化普法、法律咨詢、“三力聯(lián)調(diào)”等渠道，逐步培育公眾遇事找法、辦事依法、共同守法的法治思維和矛盾糾紛化解機(jī)制。具體為：通過開展“板塊普法”活動，開辦“講理說法”宣傳等多元化普法方式，全面提升群眾法律意識和素質(zhì)；推行“一村一法律顧問”制度，實(shí)現(xiàn)法律咨詢服務(wù)村落全覆蓋；推行“以案說法”制度，實(shí)現(xiàn)“審判一案、教育一片”的普法守法效果；推行三級調(diào)委會和各類人民調(diào)解組織村落全覆蓋，分級分類將矛盾糾紛化解在鄉(xiāng)村一線，實(shí)現(xiàn)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交”目標(biāo)；構(gòu)建專群結(jié)合、群防群控、群防群治的立體化社會治安防控體系和數(shù)字化社會治理技防體系，確保防控?zé)o死角、無漏洞。

四是“說、論、亮”道德評議機(jī)制。即通過“群眾說、鄉(xiāng)賢論、榜上亮”道德評議，充分發(fā)揮鄉(xiāng)賢的德治主體力量，對村莊出現(xiàn)的正、反典型事例開展論理勸教與明辨是非的集中評判，做到“大家的事大家評判”，有力激發(fā)村民形成見賢思齊的鄉(xiāng)風(fēng)文明新風(fēng)尚。在具體運(yùn)作中，由村民推選村里的老黨員、老干部、道德模范、人大代表、政協(xié)委員等組成道德評議委員會，對村莊缺孝失賢、大操大辦等陳規(guī)陋習(xí)和不良風(fēng)氣進(jìn)行評判，對移風(fēng)易俗、新民風(fēng)建設(shè)的典型和榜樣進(jìn)行評選，對自治章程、村規(guī)民約等村治“軟法”進(jìn)行評議等，讓群眾成為道德建設(shè)的參與者、評判者和踐行者。

圖1 X縣“三治融合”四大治理主體結(jié)構(gòu)圖

圖2 X縣黨建引領(lǐng)“三治融合”鄉(xiāng)村治理模式的運(yùn)作結(jié)構(gòu)圖

3.治理效果：四個維度治理成效明顯

自推行“三治融合”模式以來，X 縣切實(shí)解決了一些群眾反映強(qiáng)烈的問題，有力促進(jìn)了基層社會治理的轉(zhuǎn)型升級。一是治理能力和水平明顯提升。在“亮、曬、作”行動中，通過建立“干部召回鍛造”“黨員百分制管理”等制度，強(qiáng)化黨員干部監(jiān)督約束，基層黨組織的治理水平和能力穩(wěn)步增強(qiáng)，群眾對黨委政府的滿意率逐年提升。二是社會治安持續(xù)向好。X 縣以“秦盾”和“破案攻堅(jiān)”行動為抓手，堅(jiān)決懲治黑惡勢力、宗族勢力侵蝕基層政權(quán)和操縱村級事務(wù)等現(xiàn)象。三是陳規(guī)陋習(xí)得到有效遏制，鄉(xiāng)村治理向善向上。通過“群眾說事、鄉(xiāng)賢論理、榜上亮德、勸教幫教”，開展“最美家庭”“身邊好人”“道德模范”等新時代鄉(xiāng)風(fēng)文明評議活動，充分發(fā)揮了家庭、家教、家風(fēng)在鄉(xiāng)村治理中的德治作用。四是矛盾糾紛明顯下降。通過縣鎮(zhèn)村“三級書記”調(diào)解新機(jī)制和“行政+司法+道德”三力聯(lián)調(diào)新模式，有效解決了各類矛盾和利益沖突糾紛，信訪總量與負(fù)面輿情持續(xù)下降，有力地維護(hù)基層社會和諧穩(wěn)定。

五年多來，X 縣“三治融合”實(shí)踐有力推進(jìn)了鄉(xiāng)村社會治理能力和水平的明顯提升。據(jù)統(tǒng)計(jì)，該縣有120 多個鎮(zhèn)村黨組織先后榮獲中央、省、市表彰，其中Z鎮(zhèn)W 村先后被中央授予“全國先進(jìn)基層黨組織”“全國文明村鎮(zhèn)”等榮譽(yù)稱號，該村黨支部書記榮膺“全國勞動模范”稱號；W 村推行的“十指聯(lián)動”工作法被中組部作為黨員電教典型案例在全國推廣；該縣鄉(xiāng)風(fēng)民風(fēng)持續(xù)向好，信訪總量連續(xù)大幅下降，先后榮獲全國“六五普法先進(jìn)縣”“全國法治宣傳教育先進(jìn)縣”等稱號；先行經(jīng)驗(yàn)做法得到了中央、省里領(lǐng)導(dǎo)的肯定性批示，被《光明日報》《SX 日報》等黨報黨刊和主流媒體相繼報道，并被大量轉(zhuǎn)載。

三、個案審思：X縣“三治融合”模式的局限性

X 縣“三治融合”實(shí)踐是當(dāng)前基層社會治理現(xiàn)代化的有益嘗試與大膽探索，其積極作用和意義是不言而喻的。作為西部省份的S 省推進(jìn)“三治融合”基層社會治理模式的典型試驗(yàn)，與東部省份的浙江桐鄉(xiāng)市、德清市等地實(shí)踐相比，由于自身經(jīng)濟(jì)條件相對薄弱，因而政府作用發(fā)揮得比較多一些。同時，由于治理主體中不論是主導(dǎo)力量還是參與力量，對“三治融合”模式的認(rèn)識和理解都還不是很深。單就X 縣“三治融合”實(shí)踐來看，從2015 年開始啟動到目前的全面鋪開，其實(shí)踐探索、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、系統(tǒng)思考時間還相對較短，不論是實(shí)踐的深入推進(jìn)還是認(rèn)識的理性總結(jié)，都還處在不斷深入、不斷完善的過程之中。同其他地方基層社會治理實(shí)踐一樣，X縣模式也存在一定的局限性。

（一）從治理實(shí)踐層面看，存在“單兵突進(jìn)”和碎片化傾向，“三治融合”的乘數(shù)效應(yīng)尚未充分發(fā)揮

“三治融合”中，三治是方法，融合是內(nèi)容。換言之，自治、法治、德治是一個“你中有我，我中有你”的有機(jī)整體，三者相輔相成，各有側(cè)重，相互補(bǔ)充，相互促進(jìn)。三者功效共同發(fā)揮，構(gòu)成維護(hù)社會穩(wěn)定的“三腳架”和“三駕馬車”［8］。就X縣“三治融合”運(yùn)行來看，存在以下一些具體問題：一是工具性導(dǎo)向和問題導(dǎo)向還比較明顯。近年來，一些地方基層組織渙散、矛盾糾紛多發(fā)、陳規(guī)陋習(xí)滋生、黑惡勢力活動頻仍等現(xiàn)象嚴(yán)重影響鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定和基層治理。自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理模式從目前的運(yùn)行來看，還存在“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的情況，屬于一種“打地鼠”式的治理——哪里有問題治哪里，而不是把上述諸多治理問題納入到一個總體性范疇予以分析［26］。二是“三治融合”還處于一種簡單相加或組合的層次，疊加功效和乘數(shù)效應(yīng)還沒有真正發(fā)揮。自治、法治、德治這三種不同的治理手段，其實(shí)從其產(chǎn)生來看并非同步同時形成的。德治在傳統(tǒng)社會治理中一直就存在并發(fā)揮作用，自治從法理層面上講緣起于1982 頒布的《中華人民共和國憲法》，而法治則更多是在1997 年黨的十五大提出“依法治國”方略后形成的。因此，把本不屬于同步產(chǎn)生的鄉(xiāng)村治理方式在時空上壓縮并納入到一個制度供給體系中本身就存在一個“磨合”的過程，更何況在西部法治環(huán)境相對更加薄弱的地方。所以，X 縣“三治融合”在實(shí)踐運(yùn)行中存在著“單兵突進(jìn)”的傾向。

（二）從治理主體層面看，主導(dǎo)力量的角色定位和公共責(zé)任不夠清晰，參與力量的主體作用尚未充分發(fā)揮

X 縣“三治融合”之所以得以有效開展，與基層黨政干部、村干部及村民等多元治理主體的協(xié)同配合和廣泛參與是分不開的。但是，就各主體角色定位和職責(zé)分工來看，依然存在一些不可忽視的錯位和缺位現(xiàn)象，直接影響著各主體的參與效能。具體來看，一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政干部在基層社會治理中還存在著被動應(yīng)付或者滿足于“不出事”的“錯位”治理理念。比如，部分基層黨政干部采取“選擇性應(yīng)付”“變通”的行動邏輯從而反映出基層干部一種“救火隊(duì)員”而非“體系化的基層社會公共事務(wù)管理和政治建設(shè)者”的身份建構(gòu)和角色定位。二是尷尬的角色使個別村干部在熟人社會中蛻變?yōu)椤熬碌睦褐髁x者”［27］。作為鄉(xiāng)村中的“重要人物”，村干部是“干部”但不屬于國家干部編制，在一個抬頭不見低頭見的鄉(xiāng)村熟人社會中，人情面子就是軟法規(guī)制?！爸v人情、顧面子成為村委會權(quán)力運(yùn)行和政策執(zhí)行必須遵循的基本原則”［28］。三是部分村民淡薄的政治參與意識和孱弱的政治參與能力造成有效參與不足的“缺位”現(xiàn)象。X 縣“三治融合”模式中有關(guān)“道德評議”“三力聯(lián)調(diào)”等制度的有效運(yùn)行都需以村民具備相應(yīng)的制度參與意識和能力為前提。若治理主體的參與意識和能力是羸弱的，甚至是缺失的，那么再好的制度也發(fā)揮不了作用。從X 縣具體運(yùn)行過程來看，由于地處西部山區(qū)，深受傳統(tǒng)文化影響，加之市場規(guī)則意識不強(qiáng)、自治實(shí)踐訓(xùn)練不足，絕大部分村民對自治、法治、德治的理解和認(rèn)識還不夠深入，駕馭“三治”的素養(yǎng)和能力相對不足，這一客觀因素在很大程度上決定了“三治融合”的制度設(shè)計(jì)初衷與具體實(shí)踐效果存在較大反差。

（三）從治理制度層面看，有序參與和利益表達(dá)協(xié)調(diào)機(jī)制不夠健全，制度的整體功效尚未充分發(fā)揮

國家規(guī)定的正式制度、社會認(rèn)可的非正式規(guī)范以及執(zhí)行機(jī)制三者共同構(gòu)成一個完整的制度整體。X 縣推進(jìn)“三治融合”實(shí)踐雖在治理制度與運(yùn)行機(jī)制建設(shè)方面取得了長足的進(jìn)步，但也存在一些亟待完善的地方。一是部分正式制度表現(xiàn)為抽象和宏觀的制度文本，缺乏具體性和可操作性。比如，X 縣出臺的《關(guān)于深化黨建引領(lǐng)“三治融合”基層社會治理創(chuàng)新工作意見》《關(guān)于在全縣深入開展“群眾說、鄉(xiāng)賢論、榜上亮”道德評議的實(shí)施意見》等相關(guān)條例在將制度“條文”變?yōu)椤艾F(xiàn)實(shí)”方面存在形式化。二是村規(guī)民約、傳統(tǒng)習(xí)俗等非正式制度，一方面其自身的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型沒有很好完成，另一方面它在很大程度上弱化和消解了正式制度的權(quán)威和剛性。三是充當(dāng)正式制度與非正式制度之間橋梁作用的運(yùn)行機(jī)制不夠健全。

四、個案超越：優(yōu)化“三治融合”基層社會治理模式的現(xiàn)實(shí)路徑

X 縣“三治融合”模式學(xué)習(xí)和借鑒了浙江桐鄉(xiāng)市“三治樣本”，但也不是完全的照搬照套。X 縣“三治融合”模式最大的亮點(diǎn)就是從一開始就彰顯黨建的引領(lǐng)作用。這與“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國之治的最大優(yōu)勢”以及“堅(jiān)持和健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度”的制度現(xiàn)代化與治理現(xiàn)代化建設(shè)高度契合。在這一點(diǎn)上，可以說，X 縣的“三治”實(shí)踐是新時代村民自治與鄉(xiāng)村治理的一種有益探索，在一定程度上為我國基層社會實(shí)現(xiàn)“良序善治”提供了有益的經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)然，從客觀上講，X 縣“三治融合”實(shí)踐還處在成長期，這種“不成熟”與特定的縣域政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會以及自然環(huán)境不無關(guān)系，也與其實(shí)踐時間還不長有很大關(guān)系。通過個案考察，X 縣“三治融合”實(shí)踐及經(jīng)驗(yàn)對于全國各地創(chuàng)新社會治理體制和打造新時代共建共治共享社會治理格局的啟示主要有以下幾個方面。

（一）要強(qiáng)化全面治理理念的培育，不斷提升對“三治融合”理論與實(shí)踐的認(rèn)識

X 縣“三治融合”模式“不成熟”的一個很重要的表現(xiàn)就是治理理念缺乏全面性以及由此產(chǎn)出的一個“副產(chǎn)品”——治理實(shí)踐的碎片化。作為一項(xiàng)誘致性制度供給，“三治融合”試驗(yàn)最初是為了回應(yīng)在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的情況下，如何化解Y村因拆遷征地、項(xiàng)目投資等引發(fā)的利益糾紛和矛盾沖突問題。因此，它不可避免性地存在“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”或“小縫小補(bǔ)”等被動應(yīng)付的思維慣性。但是，自“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”［29］被寫入黨的十九大報告，意味著“三治融合”的性質(zhì)發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)變，即由過去一項(xiàng)誘致性制度創(chuàng)新成功地進(jìn)入政治過程并成為一項(xiàng)國家決策，轉(zhuǎn)變?yōu)橥七M(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。因此，我們必須從“政策有效執(zhí)行”視角對“三治融合”進(jìn)行重新審視，其中一個極其重要的方面就是要強(qiáng)化培育全面治理理念。一是在政策設(shè)計(jì)上，要形成“總體性治理”理念。即將治理理念從政府單向管理的突進(jìn)轉(zhuǎn)向多元主體協(xié)同共治的推進(jìn)，從工具性的導(dǎo)向轉(zhuǎn)向價值性的回歸，從解決問題的導(dǎo)向轉(zhuǎn)向制度性、程序性、規(guī)范性的建設(shè)［14］。鄉(xiāng)村治理到了走向“總體性治理”的時代。具體來講，一方面要堅(jiān)持系統(tǒng)治理，把基層黨組織在“黨政軍民學(xué)”上的領(lǐng)導(dǎo)力量、政府在資源配置與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)上的主導(dǎo)力量、自治組織及各類社會組織在具體解決群眾身邊的困難問題與日益增長的美好生活需要上的主體力量、廣大群眾的參與力量真正地結(jié)合乃至融合成一個有機(jī)整體力量。另一方面，要堅(jiān)持綜合治理，把法治的剛性治理和德治的柔性治理同自治這一個本體性治理有機(jī)結(jié)合起來，形成以“自治為本，法德為用”的“一體兩翼”的治理路徑與剛?cè)岵?jì)相統(tǒng)一的治理技術(shù)。誠如習(xí)近平同志所言：“法治是準(zhǔn)繩，任何時候都必須遵循；道德是基石，任何時候都不可忽視?！保?0］二是在政策實(shí)施上，要形成“差異化執(zhí)行”的路徑。中國地域環(huán)境、文化特質(zhì)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等資源稟賦的復(fù)雜性和非均衡性決定了中國鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)的多樣性。任何一項(xiàng)政府政策在廣大鄉(xiāng)村具體執(zhí)行過程中都要充分考慮鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)的多樣性，要充分考慮具體村落不同的民情和村情。一項(xiàng)制度、政策乃至法律如果不以“民情”為基礎(chǔ)，就會處于不穩(wěn)定的狀態(tài)。因此，作為一項(xiàng)政策，“三治融合”治理體系在設(shè)計(jì)（決策）過程中要樹立“整體性治理”的思維，在實(shí)施環(huán)節(jié)上要堅(jiān)持“差異化執(zhí)行”的路徑，這是一種全面治理的理念。

（二）要加強(qiáng)制度的整體性建構(gòu)，切實(shí)把“三治融合”制度供給勢能轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫韯幽?/h3>

規(guī)制力量或者制度力量，是良好的鄉(xiāng)村秩序和有效的基層治理的必要條件和基礎(chǔ)。規(guī)制力量存在于德治、自治和法治之中［11］。X 縣“三治融合”模式下規(guī)制力量的羸弱或制度體系的不完整性，既揭示了當(dāng)前基層社會治理實(shí)踐面臨的難題，也指明了今后創(chuàng)新基層社會治理的路向。對此，一是要樹立完整的制度整體建構(gòu)觀。制度不只是國家規(guī)定的正式制度、規(guī)范，也涵蓋村民認(rèn)可的非正式制度，更包括將制度“條文”變?yōu)椤艾F(xiàn)實(shí)”的運(yùn)行機(jī)制。在鄉(xiāng)村場域中，正式制度如何真正“進(jìn)入”鄉(xiāng)村社會并發(fā)揮積極作用，這是一個大問題。二是正式制度的制定和完善要做到具體而可操作。要避免把制度的制定和完善塑造成抽象和宏觀的“文本”之形，切實(shí)把它打造成具體和可操作的規(guī)約。這需要建立一套制度制定的規(guī)范化的程序。比如，在制度出臺之前需要有廣泛征求基層意見的環(huán)節(jié)等。三是完善和健全制度整體配套的運(yùn)行機(jī)制。構(gòu)建“三治融合”治理體系的“控制性工程”就是“主體之間、規(guī)范之間的協(xié)同協(xié)調(diào)問題”。因此，必須建立“三治”多元主體合作共治機(jī)制、多元規(guī)范協(xié)調(diào)機(jī)制和治理協(xié)同機(jī)制［15］。具體來講，要通過法制建設(shè)，規(guī)范各治理主體依法進(jìn)入以及有序參與決策、治理及監(jiān)督治理過程的途徑、機(jī)制和基本程序，建立多元主體合作共治機(jī)制。要建立政府、社會組織與村民之間的利益協(xié)調(diào)機(jī)制和協(xié)商治理機(jī)制，讓多元社會主體充分協(xié)同和廣泛參與，才能真正把鄉(xiāng)村建成共建共治共享的社會治理共同體。利益協(xié)調(diào)和民主協(xié)商，需要建構(gòu)議事對話和協(xié)調(diào)分歧的程序?！叭稳诤稀笔谴迓涞摹叭稳诤稀保迓涞闹黧w是村民，協(xié)商離不開議事，議事就需要規(guī)則。事實(shí)上，中國最普通的農(nóng)民也可以掌握復(fù)雜的議事規(guī)則，也可以學(xué)會民主辯論和表決。

（三）要積極推動基層社會的再組織化，全面提升農(nóng)民組織化程度和制度化參與水平和能力

組織化是人類社會的基本特征。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和治理現(xiàn)代化背景下，鄉(xiāng)村社會再組織化則是重構(gòu)基層社會組織化結(jié)構(gòu)、健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的鄉(xiāng)村治理體系的重要平臺。黨的十九屆四中全會強(qiáng)調(diào)，要推行網(wǎng)格化管理和服務(wù)，發(fā)揮群團(tuán)組織、社會組織作用，不斷完善基層群眾參與社會治理的制度化渠道［31］。為此，一是要充分整合黨政組織。依托科技支撐手段，開展社會治理“一張網(wǎng)”建設(shè)，把所有黨政力量納入網(wǎng)格，按照政府職責(zé)重新進(jìn)行條塊分配，為切實(shí)實(shí)行網(wǎng)格化管理提供組織保障。二是積極規(guī)范村級組織。村干部掌握真正的村落經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展資源，掌握真正的地方性信息。同時，作為政府與村民政策和信息的“中轉(zhuǎn)站”，村級組織在基層社會治理中占據(jù)著極其重要的地位。要切實(shí)把加強(qiáng)村級組織管理和整頓軟弱渙散基層黨組織工作作為常態(tài)化任務(wù)，并形成制度化工作機(jī)制。通過“村級黨組織+”“村委會+”等方式將村級組織建設(shè)貫穿于基層社會治理各個領(lǐng)域中。三是大力發(fā)展社會組織。按照基層社會治理的內(nèi)容和需求，通過政府購買服務(wù)的方式大力支持和培育社會組織，將“原子化”社會結(jié)構(gòu)中的個體吸納進(jìn)入各種類型的社會組織，通過社會組織功能把個體差異化、個性化利益訴求和意見表達(dá)通過社會組織功能進(jìn)行稀釋和綜合，有利于化解社會矛盾和緩解利益沖突，促進(jìn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。

（四）要加快基層治理的信息化建設(shè)，為增強(qiáng)治理能力和水平提供強(qiáng)有力的科技支撐

黨的十九屆四中全會明確了互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等信息技術(shù)和數(shù)字技術(shù)在基層社會治理中的有效支撐作用，大力推進(jìn)智慧鄉(xiāng)村和數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)，以此提高基層社會治理“智治”水平［31］。精細(xì)化、智能化和專業(yè)化的基層社會治理，需要通過大數(shù)據(jù)、信息化、人工智能等現(xiàn)代科技平臺，實(shí)現(xiàn)意見表達(dá)、意見綜合、決策和施政等治理過程一體化和數(shù)據(jù)化，輔助基層政府從數(shù)據(jù)和信息中進(jìn)行決策，提高解決社會問題和化解社會矛盾的回應(yīng)力。為此，一要加快鄉(xiāng)村治理信息化發(fā)展規(guī)劃建設(shè)步伐。要因地制宜、科學(xué)制定鄉(xiāng)村治理中長期信息化發(fā)展規(guī)劃，并出臺配套的保障機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)體系和實(shí)施細(xì)則。二要加大鄉(xiāng)村治理信息系統(tǒng)建設(shè)力度。客觀上來看，目前我國的基層信息化普遍還處在低水平狀態(tài)，鄉(xiāng)村社會治理中信息“孤島”和信息“割據(jù)”現(xiàn)象還比較突出，數(shù)據(jù)資源的關(guān)聯(lián)共享應(yīng)用以及功能作用挖掘利用還不夠明顯，造成的直接結(jié)果就是基層社會治理智能化能力不足和治理效能不高。加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理信息系統(tǒng)建設(shè)就是要解決鄉(xiāng)村數(shù)據(jù)資源體量小、質(zhì)量低、碎片化、條塊化等問題，實(shí)現(xiàn)信息資源的互通共享和有效利用。三是加大大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等數(shù)字技術(shù)在“三治融合”中的有效運(yùn)用?？刹扇≌鲗?dǎo)和市場運(yùn)作相結(jié)合的方式搭建“一站式”基層綜合服務(wù)電子平臺。通過網(wǎng)絡(luò)留言、電子信箱等方式有效、便捷收集更為真實(shí)、可靠、客觀的鄉(xiāng)村社會輿情信息，真正搭建起及時掌握群眾利益訴求與矛盾糾紛的科技化制度渠道；充分利用大數(shù)據(jù)云計(jì)算治理技術(shù)，實(shí)現(xiàn)海量數(shù)據(jù)和信息的深度挖掘和深入分析，為治理主體科學(xué)決策和精準(zhǔn)施策提供數(shù)據(jù)參考；開發(fā)直接面向村民村務(wù)公開、網(wǎng)上信訪、網(wǎng)上政策咨詢等小程序，推進(jìn)信息公開，解決治理與服務(wù)大事情，實(shí)現(xiàn)基層社會治理透明化；探索建立農(nóng)村違法案件、鄉(xiāng)村普法成效等農(nóng)村法治數(shù)據(jù)資源庫，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會風(fēng)險早發(fā)現(xiàn)、早介入、早預(yù)防、早處置。

注釋：

①“一約”指村規(guī)民約，“兩會”指百姓議事會、鄉(xiāng)賢參事會，“三團(tuán)”指百姓參政團(tuán)、道德評判團(tuán)、百事服務(wù)團(tuán)。