論黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件的關(guān)系

□劉長秋，史 聰

（上海社會科學(xué)院，上海 200020；溫州大學(xué)，浙江 溫州 325035）

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，將黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)納入全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)之中，不僅使得依法治國戰(zhàn)略在我國進(jìn)入了全面依法治國的新階段，而且極大地充實(shí)和豐富了中國特色社會主義法治理論的內(nèi)涵，使得國家法律與黨內(nèi)法規(guī)成為我國全面推進(jìn)依法治國這一車之兩輪、鳥之兩翼。在此背景下，學(xué)術(shù)界加大了黨內(nèi)法規(guī)方面的研究力度，涌現(xiàn)出了大量相關(guān)成果，這對于推進(jìn)依規(guī)治黨乃至全面依法治國具有重要的意義。但是，目前理論界有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的研究更多的是圍繞黨內(nèi)法規(guī)自身而展開，對于與黨內(nèi)法規(guī)密切相關(guān)的黨內(nèi)規(guī)范性文件的探討還不多，以至于在黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)實(shí)際工作中，不少人還無法準(zhǔn)確把握黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件之間的關(guān)系，甚至有人將二者混為一談。實(shí)際上，黨內(nèi)規(guī)范性文件盡管不是黨內(nèi)法規(guī)本身，但卻與黨內(nèi)法規(guī)有著極為密切的關(guān)聯(lián)，它也是中國共產(chǎn)黨依規(guī)治黨必不可少的規(guī)范，是黨內(nèi)法規(guī)制度體系的重要組成部分，其在管黨治黨實(shí)踐中的作用并不亞于黨內(nèi)法規(guī)本身。基于此，本文擬就黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件的關(guān)系進(jìn)行研究，以期在推動學(xué)界同仁進(jìn)一步關(guān)注和重視該問題的基礎(chǔ)上，對黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提供參考。

一、黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)范性文件及其各自的含義

黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件是全面從嚴(yán)治黨的基本制度保障。在管黨治黨過程中，黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件都發(fā)揮著極為重要的作用，并共同構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)制度體系。

關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的含義，不同的學(xué)者做出了不盡相同的界定。有學(xué)者認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)是指“由中國共產(chǎn)黨制定的，反映黨的意志，以黨組織和黨員的權(quán)利和義務(wù)為內(nèi)容，以確認(rèn)、保護(hù)和發(fā)展黨內(nèi)關(guān)系和黨內(nèi)秩序?yàn)槟康?，以黨內(nèi)約束力保證實(shí)施的行為規(guī)范體系或行為規(guī)范的總稱?！保?］也有的學(xué)者認(rèn)為，“黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)具有一定級別的組織制定的，為著規(guī)范黨組織工作、活動和黨員行為，是成文形式的黨內(nèi)規(guī)章制度?！保?］還有的學(xué)者認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)是“有權(quán)主體按照規(guī)定程序制定或認(rèn)定的，反映黨的統(tǒng)一意志，調(diào)整黨務(wù)關(guān)系，規(guī)范黨務(wù)關(guān)系主體行為，并由黨內(nèi)強(qiáng)制力保障實(shí)施的具有特定外在形式的規(guī)則體系?！保?］2013 年5 月印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第2 條第1 款將黨內(nèi)法規(guī)界定為“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱?！保?］而2019 年8 月修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第3 條第1 款則將黨內(nèi)法規(guī)重新界定為“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織，中央紀(jì)律檢查委員會以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動、依靠黨的紀(jì)律保證實(shí)施的專門規(guī)章制度?！保?］以上定義為人們把握黨內(nèi)法規(guī)提供了一個大致的坐標(biāo)，但顯然過于籠統(tǒng)和模糊。我們認(rèn)為，作為依規(guī)治黨中的一個基礎(chǔ)性概念，黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)有法規(guī)制定權(quán)的主體制定的對黨員以及相應(yīng)黨組織而言具有法律性質(zhì)的規(guī)范性文件，是黨內(nèi)規(guī)范性文件中的一種，是具有法律性質(zhì)的黨內(nèi)規(guī)范性文件。

在法理上，規(guī)范性文件是一個含義較為廣泛的概念，它不局限于法律領(lǐng)域，“主要是指具有規(guī)范性（即規(guī)定權(quán)利和義務(wù)）的、適用于不特定對象的各種文件”［6］，包括由黨組織制發(fā)的黨內(nèi)規(guī)范性文件、由行政部門制發(fā)的行政規(guī)范性文件，以及由其他機(jī)構(gòu)（如人大、政協(xié)、法院、檢察院等）制發(fā)的其他規(guī)范性文件。本文所探討的規(guī)范性文件僅指黨內(nèi)規(guī)范性文件，而黨內(nèi)規(guī)范性文件有廣義與狹義兩種解釋。廣義上的黨內(nèi)規(guī)范性文件是指包括黨內(nèi)法規(guī)等在內(nèi)的所有旨在調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系的規(guī)范性文件，換言之，黨內(nèi)法規(guī)本身就是一種具有法律性質(zhì)的黨內(nèi)規(guī)范性文件；狹義上的黨內(nèi)規(guī)范性文件則是指除黨內(nèi)法規(guī)之外的其他黨內(nèi)規(guī)范性文件，“是指各級黨委在履行職責(zé)過程中形成的，具有普遍約束力且可以反復(fù)適用的決議、決定、意見、通知等文件，包括貫徹執(zhí)行上級黨委決策部署、指導(dǎo)推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、涉及人民群眾切身利益、加強(qiáng)和改進(jìn)黨的建設(shè)等方面的重要文件?！保?］而一般人們所講的黨內(nèi)規(guī)范性文件通常是指將黨內(nèi)法規(guī)這類特殊的黨內(nèi)規(guī)范性文件排除在外的其他黨內(nèi)規(guī)范性文件，亦即狹義上的黨內(nèi)規(guī)范性文件。本文所探討的黨內(nèi)規(guī)范性文件顯然也是狹義上的黨內(nèi)規(guī)范性文件。這些文件通常不以條款的形式表述，而多以決議、決定、意見、通知等形式發(fā)出。實(shí)踐中，通過制定和下發(fā)規(guī)范性文件的形式，將黨的政策和主張傳達(dá)落實(shí)到各級黨組織的工作中，已經(jīng)成為實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要途徑。而各級黨組織在開展工作過程中所制定發(fā)布的決議、決定、意見、通知等黨內(nèi)規(guī)范性文件，基于其規(guī)范性、外部性和反復(fù)適用性，與黨內(nèi)法規(guī)共同構(gòu)成了黨內(nèi)法規(guī)制度體系，在黨內(nèi)活動及國家政治生活中都發(fā)揮著重要作用。

二、黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件的聯(lián)系

黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件作為黨內(nèi)具有普遍性意義且能夠反復(fù)適用的規(guī)范，都是管黨治黨不可或缺的制度規(guī)范，其所規(guī)制的內(nèi)容都包含了黨組織活動及黨員的行為，二者都屬于制度治黨需要依賴的制度范疇，這使得二者具有極為密切的聯(lián)系。

（一）二者都具有鮮明的政治性

黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件都是政黨政治的產(chǎn)物，是黨從事政治活動的需要，也是黨提升執(zhí)政能力的必要保障。黨內(nèi)法規(guī)作為黨內(nèi)具有法律性質(zhì)的規(guī)矩，是黨推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的客觀需要。黨內(nèi)法規(guī)借助其比國家法律更為嚴(yán)格的內(nèi)容和更高的要求來體現(xiàn)黨的先進(jìn)性并保持黨的純潔性，是強(qiáng)化黨的自身建設(shè)這一偉大工程的重要制度保障?！包h內(nèi)法規(guī)要服從并服務(wù)于黨的政治屬性和政治目標(biāo)。從功能上來看，黨內(nèi)法規(guī)是改進(jìn)和鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)，更好實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)的內(nèi)在制度保障?！保?］而黨內(nèi)規(guī)范性文件作為黨的各級組織及其工作部門在履職過程中形成的文件，則是細(xì)化黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定，貫徹落實(shí)黨內(nèi)各項(xiàng)規(guī)章制度的客觀需要。無論是黨內(nèi)法規(guī)還是黨內(nèi)規(guī)范性文件，其產(chǎn)生和存在的目的都是基于黨內(nèi)治理的需要，是為了確保和實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法治，維護(hù)黨內(nèi)秩序的必然選擇，二者都服從和服務(wù)于提高黨的長期執(zhí)政能力以永葆黨的執(zhí)政地位這一黨的基本政治目標(biāo)。離開了黨的政治目標(biāo)，黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件都將失去其存在的價(jià)值。就此而言，黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件都具有鮮明的政治性。

（二）黨內(nèi)規(guī)范性文件是黨內(nèi)法規(guī)的有力補(bǔ)充

黨內(nèi)法規(guī)作為適用于黨內(nèi)的“法”，亦即黨的“家法”，具有非常鮮明的規(guī)范性要求，其規(guī)定通常較為宏觀和抽象，這是其作為法的一般特性所決定的。黨內(nèi)法規(guī)不可能事無巨細(xì)，將黨內(nèi)的一切活動都統(tǒng)攝其中，而只能提供一些基本的行為規(guī)范供全體黨員及各級黨組織遵循。如何具體實(shí)施黨內(nèi)法規(guī)，將其中的規(guī)定落到實(shí)處，就不可能依賴黨內(nèi)法規(guī)自身，而需要依仗黨內(nèi)法規(guī)之外的相對更為細(xì)致的黨內(nèi)規(guī)章制度。不僅如此，黨內(nèi)法規(guī)作為法所必然具有的抽象性與籠統(tǒng)性以及其作為法規(guī)而在制定方面所必然具有的程序性要求決定了其不可能面面俱到，這使得黨的自身建設(shè)的某些方面必然會有一些難以被及時納入黨內(nèi)法規(guī)規(guī)制的領(lǐng)域，從而形成制度盲區(qū)。相較黨內(nèi)法規(guī)，黨內(nèi)規(guī)范性文件更具有政策性特征，其內(nèi)容往往更為具體，且可以依據(jù)政治形勢的變化而針對黨內(nèi)法規(guī)所未觸及的領(lǐng)域出臺一些規(guī)則或制度，從而為各級黨組織及其工作部門、相關(guān)黨員提供了比較明確具體的行為指引，有助于更好地推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，使全面從嚴(yán)治黨落到實(shí)處、落到細(xì)處。就此而言，在貫徹落實(shí)全面從嚴(yán)治黨方面，黨內(nèi)規(guī)范性文件是黨內(nèi)法規(guī)的有力補(bǔ)充。

（三）黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)規(guī)范性文件的基礎(chǔ)

黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件都是適應(yīng)管黨治黨需要而產(chǎn)生的黨內(nèi)規(guī)矩。其中，黨內(nèi)法規(guī)作為黨內(nèi)具有法律性質(zhì)的規(guī)矩具有基礎(chǔ)性地位，是管黨治黨的基礎(chǔ)，而黨內(nèi)規(guī)范性文件作為黨內(nèi)法規(guī)的重要補(bǔ)充，則是以黨內(nèi)法規(guī)為基礎(chǔ)的。黨內(nèi)法規(guī)是治國理政的法治思維運(yùn)用到管黨治黨領(lǐng)域的制度要求，是黨內(nèi)規(guī)范性文件的底線規(guī)定，黨內(nèi)規(guī)范性文件只能在黨內(nèi)法規(guī)允許的范圍內(nèi)制定，其內(nèi)容和要求不得違反黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，尤其是不得降低管黨治黨的標(biāo)準(zhǔn)和要求。黨內(nèi)法規(guī)是各級黨委和黨組織權(quán)力配置和活動的根本依據(jù)，它體現(xiàn)著黨的理想信念宗旨，是管黨治黨的標(biāo)尺，為黨的先進(jìn)性與純潔性之保持提供了“法”的保障。作為黨內(nèi)法規(guī)的必要補(bǔ)充以及黨內(nèi)法規(guī)制度體系的重要組成部分，在管黨治黨方面，黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定和實(shí)施必須奉行“幫忙不添亂，到位不越位”的關(guān)系理念，以有助于確立和形成黨內(nèi)法規(guī)制度體系，實(shí)現(xiàn)管黨治黨的法治化使命，而不能對黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威形成挑戰(zhàn)。

（四）黨內(nèi)規(guī)范性文件是黨內(nèi)法規(guī)的重要制度來源

黨內(nèi)法規(guī)作為一種法，相對黨內(nèi)規(guī)范性文件而言更具規(guī)范性方面的要求，也更具有穩(wěn)定性方面的要求，“黨內(nèi)法規(guī)一經(jīng)制定發(fā)布，其規(guī)定不得隨意和頻繁變更。”［9］這使得黨內(nèi)法規(guī)的制定往往相較于黨內(nèi)規(guī)范性文件而更為嚴(yán)謹(jǐn)和慎重。而在法治理念已深入人心的宏觀背景下，全面從嚴(yán)治黨往往要求制度建設(shè)的全覆蓋，以使管黨治黨沒有縫隙、不留死角，而黨內(nèi)法規(guī)作為法的嚴(yán)謹(jǐn)性要求決定了其自身的出臺必須建立在相對成熟的基礎(chǔ)之上。在此之前，通常需要由規(guī)范性與嚴(yán)謹(jǐn)性要求弱于黨內(nèi)法規(guī)的黨內(nèi)規(guī)范性文件來填充制度空缺，待條件和時機(jī)成熟后再將其轉(zhuǎn)化黨內(nèi)法規(guī)或制定新的黨內(nèi)法規(guī)。“黨內(nèi)法規(guī)具有強(qiáng)規(guī)范性，屬于廣義上的規(guī)范性文件。事實(shí)上，在相關(guān)規(guī)定出臺之前，制定機(jī)關(guān)大量使用了規(guī)范性文件名稱作為黨內(nèi)法規(guī)的名稱?！保?0］因此，很多黨內(nèi)法規(guī)實(shí)際上是由黨內(nèi)規(guī)范性文件轉(zhuǎn)化而來的。實(shí)踐中，很多暫時不宜由黨內(nèi)法規(guī)來規(guī)范的具體事務(wù)，通常會先以規(guī)范性文件的形式發(fā)布，之后再轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)法規(guī)。就此而言，黨內(nèi)規(guī)范性文件是黨內(nèi)法規(guī)的重要制度來源，是黨內(nèi)法規(guī)制定的前奏。

三、黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件的區(qū)別

黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件盡管都是管黨治黨制度需求的產(chǎn)物，也存在極為密切的關(guān)系，但在法理層面上畢竟是兩種不同的制度范疇。這使得二者在管黨治黨方面盡管都發(fā)揮著重要作用，甚至可以相互補(bǔ)充，彼此支持，協(xié)同配合，但卻需要我們把握其各自的邊界，不能彼此取代。

（一）二者制定主體不同

黨內(nèi)法規(guī)的制定主體僅限于黨內(nèi)專門機(jī)關(guān)，也即《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》明確規(guī)定的中央紀(jì)律檢查委員會以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委①。這些機(jī)關(guān)不僅可以制定黨內(nèi)法規(guī)，也可以根據(jù)其履行職責(zé)的需要而制定黨內(nèi)規(guī)范性文件，實(shí)際上具有黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件兩種規(guī)范的制定權(quán)。黨內(nèi)法規(guī)作為黨內(nèi)具有法律性質(zhì)的規(guī)范性文件，其制定主體是有著相對嚴(yán)格和明確的限定的，除了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定的主體之外，其他黨內(nèi)組織都無權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)。而黨內(nèi)規(guī)范性文件則不同，黨內(nèi)規(guī)范性文件并不是具有法律性質(zhì)的黨內(nèi)規(guī)矩，這些規(guī)矩盡管也必須為相關(guān)的黨員及黨組織所遵守，但并不具有像黨內(nèi)法規(guī)那樣的法律約束力，不是法律性質(zhì)的規(guī)矩，其制定主體并沒有被黨內(nèi)法規(guī)加以任何限定，相對更為廣泛，所有能夠行使黨內(nèi)權(quán)力的組織都可以制定黨內(nèi)規(guī)范性文件。換言之，黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定主體除了黨內(nèi)法規(guī)的制定主體之外，還包括黨的其他組織以及各級黨組織的工作部門，其制定主體的范圍要遠(yuǎn)大于黨內(nèi)法規(guī)制定主體的范圍。

（二）二者調(diào)整范圍不同

黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍由《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》進(jìn)行了嚴(yán)格的限定，即黨內(nèi)法規(guī)主要是規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動、依靠黨的紀(jì)律保證實(shí)施的專門規(guī)章制度，在制定和適用上更具有規(guī)范性，所調(diào)整事務(wù)往往與黨直接相關(guān)，“即這些法規(guī)必須是有關(guān)黨的建設(shè)的法規(guī)，既是黨用來管黨的法規(guī)，也是黨用來治黨的法規(guī)，是事關(guān)黨的建設(shè)、黨的發(fā)展甚至是黨生死存亡的法規(guī)，無關(guān)乎黨的建設(shè)的法規(guī)不在其列?！保?1］而黨內(nèi)規(guī)范性文件則不同，其調(diào)整范圍不僅包含黨組織的工作與活動以及黨員的行為，還可以包括對黨中央決策部署的貫徹落實(shí)、對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的指導(dǎo)、對黨組織及黨員權(quán)利義務(wù)關(guān)系的調(diào)整、對黨的建設(shè)的加強(qiáng)和改善等方方面面的內(nèi)容，其適用范圍既可能是針對黨員及黨組織的行為，也可能是貫徹落實(shí)某項(xiàng)國家政策，其規(guī)范性要求要遠(yuǎn)弱于黨內(nèi)法規(guī)。相比之下，黨內(nèi)規(guī)范性文件的調(diào)整范圍要廣于黨內(nèi)法規(guī)，其在管黨治黨方面發(fā)揮作用的空間要更大。

（三）二者發(fā)布形式不同

法作為一種行為規(guī)范，具有公開性方面的基本要求。這是作為制度理性產(chǎn)物的法所內(nèi)含的一個基本要求。黨內(nèi)法規(guī)作為我國社會主義法治體系的重要組成部分，作為一種法，也需要遵循這一要求。為此，作為黨內(nèi)“立法法”的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》明確規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)公開性的問題。該《條例》第29 條第3 款明確規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)除涉及黨和國家秘密不得公開或者按照有關(guān)規(guī)定不宜公開外，應(yīng)當(dāng)在黨報(bào)黨刊、重點(diǎn)新聞網(wǎng)站、門戶網(wǎng)站等黨的媒體上公開發(fā)布。”［5］換言之，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)以公開為原則而以不公開為例外［12］。黨內(nèi)法規(guī)作為黨的”家法”，作為我國社會主義法治體系的重要組成部分，無論從法理上還是從黨內(nèi)“立法法”的明確規(guī)定上，都具有公開性方面的要求。但相對而言，黨內(nèi)規(guī)范性文件則沒有公開性方面的必然要求，因?yàn)槠渲皇且?guī)范性文件，屬于制度的范疇而不屬于法的范疇——盡管在全面依法治國的背景下其也會受到法的影響。而且，黨內(nèi)規(guī)范性文件中有很大一部分處理的都是一些具體的問題，其中的很多問題基于政治方面的考量而具有一定的涉密性。這樣，很多不宜公開的黨內(nèi)事務(wù)就更多地借助黨內(nèi)規(guī)范性文件的形式予以規(guī)范或發(fā)布，而通常不會以黨內(nèi)法規(guī)的形式予以規(guī)范。

（四）二者規(guī)范性要求不同

黨內(nèi)法規(guī)作為法，是我國社會主義法治體系的重要組成部分，其制定與適用需要遵循法的要求，相對更為尊重并強(qiáng)調(diào)程序，強(qiáng)調(diào)通過程序正義來確保實(shí)體正義，是在管黨治黨方面奉行法治思維的必然結(jié)果。而黨內(nèi)規(guī)范性文件盡管也具有規(guī)范性，但并不屬于法的范疇，對于程序正義的要求要遠(yuǎn)遠(yuǎn)弱于黨內(nèi)法規(guī)。基于黨內(nèi)法規(guī)相對更為規(guī)范的要求，黨內(nèi)法規(guī)的制定往往需要有專門的規(guī)劃，遵循法定的程序，且其內(nèi)容有著相對更為嚴(yán)格的要求。所以，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第6 條規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)一般使用條款形式表述，根據(jù)內(nèi)容需要可以分為編、章、節(jié)、條、款、項(xiàng)、目?！保?］而黨內(nèi)規(guī)范性文件則旨在確保黨及其各級組織活動的目標(biāo)指向性與針對性，其制定并不要求有規(guī)劃，其制定程序也沒有黨內(nèi)法規(guī)那樣嚴(yán)格和規(guī)范，且其內(nèi)容也不要求以條款形式來加以表述，相對而言更具靈活性。概而言之，黨內(nèi)法規(guī)具有相比于黨內(nèi)規(guī)范性文件更濃的法律性和更強(qiáng)的規(guī)范性。

四、黨的制度建設(shè)工作中應(yīng)注意區(qū)分黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件

一方面，黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件作為管黨治黨的制度要求，同時也是管黨治黨的制度成果，其制定和實(shí)施都服從并服務(wù)于黨的政治需要，以確保黨的長期執(zhí)政為目的。正是因?yàn)槿绱?，在黨內(nèi)法規(guī)實(shí)際工作中，二者的備案審查往往適用同樣的要求，遵循類似的程序，即都受到《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》的調(diào)整，黨內(nèi)規(guī)范性文件也往往被作為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的一個重要組成部分。另一方面，二者之間的區(qū)別決定了其性質(zhì)和地位有著明顯的不同，不能將二者相互混同，在實(shí)際工作中必須明確二者之間的界限，使其能夠在管黨治黨方面協(xié)同發(fā)揮作用。然而，實(shí)踐中，一些部門往往對二者辨識不清，在制定、印發(fā)、備案審查以及其他相關(guān)工作中經(jīng)常出現(xiàn)將二者混同的現(xiàn)象，將原本適用于黨內(nèi)規(guī)范性文件的要求適用到黨內(nèi)法規(guī)上，或者反過來，將黨內(nèi)規(guī)范性文件視同黨內(nèi)法規(guī)。這一點(diǎn)，在一些部門和地方對待這兩種不同制度規(guī)范的公開性問題上表現(xiàn)得尤為突出。如前所述，在發(fā)布的形式上，黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件有著完全不同的要求，黨內(nèi)法規(guī)作為一種法，其發(fā)布需要遵循法的要求。法對個體行為人具有指引、評價(jià)、預(yù)測、教育和強(qiáng)制等作用，但這些作用的發(fā)揮是以其內(nèi)容能夠被人知悉和了解為前提的。換言之，行為人需要先了解法并掌握法的內(nèi)容，才能具體把握法的要求，也才能夠借助這些要求來調(diào)整自己的行為，從而使之符合法的要求。否則，法就無法發(fā)揮其規(guī)范作用，而法治的目標(biāo)也就難以實(shí)現(xiàn)。黨內(nèi)法規(guī)作為黨的“家法”，作為調(diào)整黨員及黨組織行為的規(guī)范，顯然也具有這方面的要求。為此，需要黨內(nèi)法規(guī)盡最大可能地公開。黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)具有法律性質(zhì)的規(guī)矩，是黨員以及各級黨組織行為的邊界。顯然，這些邊界只有讓廣大黨員干部充分知曉才能夠發(fā)揮其行為邊界的作用。黨內(nèi)法規(guī)只有盡可能公開并為所有黨員所知曉，才能夠被其更好地了解和遵守，從而真正達(dá)到管黨治黨的目的，并以此助推全面從嚴(yán)治黨。因此，黨內(nèi)法規(guī)相比于黨內(nèi)規(guī)范性文件而言具有更為嚴(yán)格的規(guī)范性要求，且一般應(yīng)當(dāng)公開，不公開的情況只是少數(shù)例外。而黨內(nèi)規(guī)范性文件通常具有更強(qiáng)的政治要求，其內(nèi)容與規(guī)范事項(xiàng)往往具有一定的涉密性，因此，無論是《中國共產(chǎn)黨章程》還是《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》都沒有對黨內(nèi)規(guī)范性文件的公開性做出任何明確要求，換言之，黨內(nèi)規(guī)范性文件作為管黨治黨的制度可以不公開。

從目前來看，黨內(nèi)法規(guī)在公開性方面還存在著一些問題，尤其是在地方性黨內(nèi)法規(guī)的公開性問題上。盡管《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》明確規(guī)定“黨內(nèi)法規(guī)除涉及黨和國家秘密不得公開或者按照有關(guān)規(guī)定不宜公開外，應(yīng)當(dāng)在黨報(bào)黨刊、重點(diǎn)新聞網(wǎng)站、門戶網(wǎng)站等黨的媒體上公開發(fā)布”［5］也適用于地方性黨內(nèi)法規(guī)，但部分具有地方性黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的地方黨委在具體制定和實(shí)施地方性黨內(nèi)法規(guī)時卻將地方性黨內(nèi)法規(guī)混同于黨內(nèi)規(guī)范性文件，并依照黨內(nèi)規(guī)范性文件的要求和形式在黨內(nèi)印發(fā)，而沒有像中央黨內(nèi)法規(guī)那樣向社會公開，甚至在黨內(nèi)也還沒有做到完全公開，一些地方性黨內(nèi)法規(guī)甚至只印發(fā)到具有一定級別的黨員干部手中，沒有對大多數(shù)普通黨員公開。這不僅混淆了黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件的區(qū)別，而且也不利于強(qiáng)化黨的建設(shè)，不利于廣大黨員及時了解和掌握地方性黨內(nèi)法規(guī)對黨員行為的要求從而認(rèn)真遵守這些法規(guī)。

從邏輯上來說，堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨，提高黨的長期執(zhí)政能力，就要加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，正如如黨的十九大報(bào)告指出的那樣，需要“增強(qiáng)依法執(zhí)政本領(lǐng)，加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，加強(qiáng)和改善對國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。”［13］而理順黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件的關(guān)系，使二者緊密配合、協(xié)同互動，則對于“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，加強(qiáng)和改善對國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)”而言，至關(guān)重要。為此，我們認(rèn)為，在黨內(nèi)法規(guī)工作制定實(shí)踐中，必須切實(shí)把握黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件之間的聯(lián)系與區(qū)別，正確處理二者之間的關(guān)系。

由于黨內(nèi)法規(guī)一直到黨的十八屆四中全會之后才被明確納入我國社會主義法治體系，明確成為我國社會主義法治體系的組成部分以及我國社會主義法治理論需要直面的基本問題，因此，對于一些人而言，黨內(nèi)法規(guī)還是一個新鮮事物，黨內(nèi)法規(guī)制定工作也還是一項(xiàng)新的工作，對它的研究不夠，對其理解和把握也不夠。這實(shí)際上是導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)制定工作實(shí)踐中出現(xiàn)將二者混同的重要根源。而進(jìn)一步深化相關(guān)的理論研究并強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)制定工作方面的培訓(xùn)，則是解決這一問題的關(guān)鍵。當(dāng)前，國內(nèi)學(xué)術(shù)界有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的理論研究已經(jīng)展開并取得了一定成就，但在相關(guān)研究的深化以及細(xì)化方面還存在不足。一些地方盡管也成立了黨內(nèi)法規(guī)研究中心或研究基地，而且也承擔(dān)了不少黨內(nèi)法規(guī)制定工作方面的培訓(xùn)任務(wù)，但相比于黨內(nèi)法規(guī)制定工作的現(xiàn)實(shí)需要而言還存在著明顯差距，尤其是在黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件關(guān)系的研究上還存在明顯不足。以此為基點(diǎn)，我們認(rèn)為，今后需要繼續(xù)強(qiáng)化我國黨內(nèi)法規(guī)理論方面的研究，從理論上真正廓清黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件的聯(lián)系與區(qū)別，并加強(qiáng)對具體從事黨內(nèi)法規(guī)制定工作人員的培訓(xùn)，使其能夠真正了解并清楚黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)范性文件之間的關(guān)系，更科學(xué)理性地把握黨內(nèi)法規(guī)，以便于進(jìn)一步加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，為形成完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，實(shí)現(xiàn)黨中央既定的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的目標(biāo)而努力。

注釋：

①中共中央印發(fā)的《關(guān)于強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》規(guī)定，“中央紀(jì)委、中央各部門和各省區(qū)市黨委要按照黨中央決策部署，統(tǒng)籌謀劃、積極推進(jìn)本系統(tǒng)本地區(qū)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。探索賦予副省級城市和省會城市黨委在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)?！币坏┻@一探索付諸實(shí)踐，則意味著副省級城市和省會城市黨委也將具有一定的立法權(quán)，從而成為黨內(nèi)法規(guī)的制定主體。