預算執(zhí)行審計面臨的挑戰(zhàn)及對策

文| 傅偉濱

2014年10月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化預算管理制度改革的決定》，決定指出，財經(jīng)紀律是財經(jīng)工作中必須遵守的行為準則，也是預算管理制度改革取得成效的重要保障。地方各級政府要對本地區(qū)各部門、各單位財經(jīng)紀律的執(zhí)行情況進行全面檢查，通過單位自查、財政部門和審計機關(guān)專項檢查，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題。毫無疑問，預算制度的合理、完善與否，直接反映了一個現(xiàn)代國家的國家治理水平。那么，預算審計開展的水平，預算審計制度的成熟度、科學性，是否也是反映國家審計水平的重要標志呢？審計署成立以來，我國的國家審計工作者積累了豐富的預算執(zhí)行審計經(jīng)驗。

政府部門預算執(zhí)行情況審計和決算草案審計現(xiàn)狀

我國審計法明文規(guī)定，審計機關(guān)負責對本級人民政府財務(wù)預算實際執(zhí)行情況和其他相關(guān)財政收入支出情況展開監(jiān)督審計。當下實施的《國家審計條例》是在2010年時候修訂的，其第15條內(nèi)容就審計職責方面，作出了詳細規(guī)定，明確指出審計機關(guān)主要的審計職責在對預算執(zhí)行方面和決算方面審計。如本級人民政府單位的財政部門負責組織本級政府的預算執(zhí)行，并延伸到其下各級政府的具體執(zhí)行還有最終形成的決算，包括所有同審計對象政府單位的財政部門之間直接形成預算撥款關(guān)系、預算繳款關(guān)系的單位和部門的財務(wù)預算具體執(zhí)行狀態(tài)和決算情況等，審計機關(guān)需要依法對其展開監(jiān)督審計。

自從2011年起，我國審計署開始加大探索對中國中央部門展開決算審計的工作力度。在2015年的時候，新版的《預算法》當中已經(jīng)明文規(guī)定，中共中央的財務(wù)決算草案應(yīng)該由國務(wù)院內(nèi)部的財政部門負責進行編制，經(jīng)我國國務(wù)院本身的審計部門展開相應(yīng)審計后，上請國務(wù)院施行審定，最終轉(zhuǎn)給全國人大或其常委會進行審查并獲得批準。而且還規(guī)定所有縣級以上的各個級別的地方政府里面的財政部門負責對本級財務(wù)決算草案進行編制，由本級別的財政審計部門對其進行審計后，方可報至本級人民政府進行審定，最后由本級人民政府將其提交給本級人大代表常務(wù)委員會進行審查并獲得批準。

審計發(fā)現(xiàn)預算執(zhí)行中對策

預算編制不細化，調(diào)整較多

現(xiàn)行預算標準體系不夠健全，預算編制工作不夠精細，審計發(fā)現(xiàn)一些部門預算未按具體項目和用款單位編制，項目設(shè)立籠統(tǒng)、流于形式，沒有按規(guī)定將支出內(nèi)容分解、細化到每個明細科目，甚至有的項目直接由上級部門“打包切塊”編制，預算金額無法契合每項實際使用金額，年中追加經(jīng)費的情況經(jīng)常發(fā)生。同時，通過查看地方政府辦公會會議紀要與追加預算安排文件發(fā)現(xiàn)，一些地方項目資金量入為出，存在按當年可用財力隨意調(diào)整的問題，在年末統(tǒng)一報當?shù)厝舜笈鷾蔬M行預算變更，使得年初的預算批復形同虛設(shè)。2015年修訂的《中華人民共和國預算法》已明確規(guī)定實行全口徑預算管理，即所有的政府收入支出都應(yīng)納入預算管理體系。未來應(yīng)全面推進深化預算管理制度改革工作，細化預算科目，建立健全部門預算編制體系，完善預算編制制度與公用經(jīng)費定額標準體系，有效運用收支測算法科學合理編制預算，切實提高預算管理的規(guī)范化、合法化。

預算數(shù)據(jù)的真實性

預決算數(shù)據(jù)直觀地反映了本級預算部門的公共資金運行情況。預算數(shù)據(jù)的真實性，無論對于預算執(zhí)行部門本身還是人大、乃至社會工作來說，其重要性不言而喻。從實際情況來看，部分單位的預算執(zhí)行中預算活動會計核算不當、預算收支不入賬、虛列支出的情況比比皆是。

尤其是會計核算不當這一問題，對于預算數(shù)據(jù)的真實性影響很大，其發(fā)生率雖然從2010年的51.79%降至2014年的10.53%，說明我國預算會計核算工作在科學化、規(guī)范化取得了一定進步，但會計核算不當導致的預算決算數(shù)據(jù)失真問題仍舊存在。這種現(xiàn)實也證明了鑒證預算單位預算相關(guān)數(shù)據(jù)的真實性仍然是預算執(zhí)行審計基礎(chǔ)性目標。審計“全覆蓋”首先就是要覆蓋預算資金所到之處，在預算公開的同時，完成對其真實性的鑒證。

重構(gòu)政府會計報告

為實現(xiàn)政府財務(wù)報表執(zhí)行嚴格核查的目的，需要構(gòu)建更加完善的政府審計以及權(quán)重效用體系并把政府財會綜合報告具體內(nèi)容向人民群眾公布，以此提升政府工作的公信性。此外，強化預算審計，結(jié)合各項收支計劃比重衡量是否符合經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀等，有針對性的去施行監(jiān)督審計。

在實施監(jiān)督審計工作時，最起碼要包含兩部分內(nèi)容，一個是審查預算整體結(jié)構(gòu)中存不存在不合理的現(xiàn)象，包括各項目之間有沒有出現(xiàn)比重不合理，或者是相互擠占等問題。另一個就是審查財務(wù)預算里面各項本身的結(jié)構(gòu)分配合不合理，安排恰不恰當、收支均不均衡等各項問題。截至目前為止復式預算方式早已普及，今后應(yīng)對這次改革繼續(xù)深化，爭取尋求新方法，積累新經(jīng)驗。