“十四五”時(shí)期深化工業(yè)化進(jìn)程的產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策研究

中國社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所課題組

2020年是中國全面建成小康社會(huì)和“十三五”規(guī)劃的收官之年，也是中國基本實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的關(guān)鍵時(shí)期?！笆奈濉睍r(shí)期中國即將開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的新征程，這要求繼續(xù)深化工業(yè)化進(jìn)程，從基本實(shí)現(xiàn)工業(yè)化走向全面實(shí)現(xiàn)工業(yè)化。 “十四五”時(shí)期中國深化工業(yè)化發(fā)展面臨一系列新的挑戰(zhàn)，工業(yè)化戰(zhàn)略需要從高速工業(yè)化向高質(zhì)量工業(yè)化轉(zhuǎn)變，而高質(zhì)量工業(yè)化進(jìn)程則需要政策體系調(diào)整和政策措施創(chuàng)新，其核心是從中國自身產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求和全球治理調(diào)整的趨勢出發(fā)，切實(shí)強(qiáng)化競爭政策的基礎(chǔ)性地位，并加快選擇性產(chǎn)業(yè)政策的創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型。

一、“十四五”時(shí)期我國工業(yè)化進(jìn)程的階段與戰(zhàn)略(1) 本部分內(nèi)容作為本文后面產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策研究的背景，這里不進(jìn)行詳細(xì)論述，主要參考了我們以前的研究，更為具體的內(nèi)容可參閱黃群慧：《“十四五”時(shí)期深化中國工業(yè)化進(jìn)程的重大挑戰(zhàn)與戰(zhàn)略選擇》，載于《中共中央黨校(國家行政學(xué)院)學(xué)報(bào)》2020年第2期。

按照工業(yè)化基本理論，一國工業(yè)化進(jìn)程可以劃分為前工業(yè)化、工業(yè)化初期、工業(yè)化中期、工業(yè)化后期和后工業(yè)化階段，我們采用了人均 GDP、三次產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比例、制造業(yè)增加值占總商品增加值比例、人口城市化率、第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)占總體就業(yè)比重等 5 個(gè)指標(biāo)構(gòu)造了綜合工業(yè)化指數(shù)，測算出“十三五”時(shí)期整體處于工業(yè)化后期，到2020年工業(yè)化指數(shù)為95，可以認(rèn)為是基本實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化，完成了黨的十八大提出的到2020年基本實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的目標(biāo)。一個(gè)擁有十幾億人口的發(fā)展中大國，用短短幾十年時(shí)間將工業(yè)化從初期推進(jìn)到后期，躍居世界制造業(yè)第一大國和全球第二大經(jīng)濟(jì)體，這是人類工業(yè)化史上前所未有的奇跡。

雖然我國工業(yè)化取得了偉大的成就，到2020年我國將全面建成小康社會(huì)和基本實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，但是我國工業(yè)化還存在不平衡不充分問題，工業(yè)化的質(zhì)量還亟待提升。一是各區(qū)域工業(yè)化進(jìn)程不平衡，一些區(qū)域的工業(yè)化水平不充分。到“十三五”結(jié)束，上海、北京、天津、廣東、浙江、江蘇等已經(jīng)步入后工業(yè)化階段，其他東部省份和多數(shù)中部省份基本處于工業(yè)化后期，但仍有相當(dāng)數(shù)量的中西部省份基本還處于工業(yè)化中期。二是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的結(jié)構(gòu)不平衡，創(chuàng)新能力和高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展不充分。在集成電路產(chǎn)業(yè)的光刻機(jī)、通信裝備產(chǎn)業(yè)的高端芯片、軌道交通裝備產(chǎn)業(yè)的軸承和運(yùn)行控制系統(tǒng)、電力裝備產(chǎn)業(yè)的燃?xì)廨啓C(jī)熱部件，以及飛機(jī)、汽車等行業(yè)的設(shè)計(jì)和仿真軟件等方面存在嚴(yán)重“卡脖子”問題。三是實(shí)體經(jīng)濟(jì)與虛擬經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，高質(zhì)量實(shí)體經(jīng)濟(jì)供給不充分。中國經(jīng)濟(jì)開始呈現(xiàn)“脫實(shí)向虛”的傾向。四是工業(yè)化速度與資源環(huán)境承載力不平衡，綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展不充分，資源承載力和環(huán)境容量壓縮與生態(tài)治理能力不足之間的矛盾日益突出。五是“四化同步”發(fā)展還不充分。工業(yè)化與信息化還需要進(jìn)一步融合，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化良性互動(dòng)發(fā)展還不充分，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化成為制約我國現(xiàn)代化進(jìn)程的短板。

基于對我國工業(yè)化進(jìn)程的不平衡和不充分問題的認(rèn)識，2020年后雖然我國基本實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，但我們并未進(jìn)入真正意義上的“后工業(yè)化時(shí)代”，我國還需要進(jìn)一步深化工業(yè)化進(jìn)程，解決工業(yè)化的不平衡不充分問題，從而推進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程從基本實(shí)現(xiàn)工業(yè)化到全面實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的新征程。另外，從現(xiàn)代化理論看，工業(yè)化與現(xiàn)代化有著密不可分的關(guān)系?，F(xiàn)代化是人類社會(huì)從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)變遷的歷史過程，它的重要?jiǎng)恿κ墙?jīng)濟(jì)增長和結(jié)構(gòu)變革，也就是工業(yè)化。換言之，現(xiàn)代化是由工業(yè)化驅(qū)動(dòng)的向現(xiàn)代社會(huì)變遷的過程，工業(yè)化也可看作經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化。那么，從時(shí)間進(jìn)程看，工業(yè)化應(yīng)先于或至少與現(xiàn)代化同步實(shí)現(xiàn)。這啟示我們，建設(shè)富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，必須積極推進(jìn)工業(yè)化，完善現(xiàn)代化的動(dòng)力機(jī)制。

黨的十九大確定了分兩階段實(shí)現(xiàn)第二個(gè)“百年”目標(biāo)，2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)，21世紀(jì)中葉全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國?！笆奈濉睍r(shí)期是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的開局期，也是全面建成小康社會(huì)、基本實(shí)現(xiàn)工業(yè)化后進(jìn)一步深化工業(yè)化進(jìn)程的第一個(gè)五年，對全面實(shí)現(xiàn)工業(yè)化非常關(guān)鍵。我們預(yù)測，再經(jīng)過10～15年的工業(yè)化深化過程，中國有關(guān)工業(yè)化水平的各項(xiàng)指標(biāo)都會(huì)處于后工業(yè)化階段，從各個(gè)省級區(qū)域看，絕大多數(shù)省份都會(huì)步入后工業(yè)化階段，這意味著中國在2030年以后會(huì)全面實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，這就為基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化提供了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。但是，與歷史上任何一個(gè)全面實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的國家一樣，深化工業(yè)化進(jìn)程不會(huì)一帆風(fēng)順，一定會(huì)出現(xiàn)這樣那樣的障礙和挑戰(zhàn)，中國也不會(huì)例外。“十四五”時(shí)期深化工業(yè)化進(jìn)程將面臨“去工業(yè)化”、逆全球化潮流、新工業(yè)革命等方面的重大挑戰(zhàn)。

面對中國工業(yè)化發(fā)展的這些不平衡不充分問題，以及“十四五”時(shí)期重大挑戰(zhàn)，“十四五”時(shí)期深化中國工業(yè)化面臨著新的工業(yè)化戰(zhàn)略的選擇，即我國需要推動(dòng)工業(yè)化戰(zhàn)略從高速工業(yè)化向高質(zhì)量工業(yè)化轉(zhuǎn)型。黨的十九大做出了新時(shí)代中國特色社會(huì)主義發(fā)展的戰(zhàn)略部署，提出以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享新發(fā)展理念為指導(dǎo)，從全面建成小康社會(huì)到基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，再到全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的戰(zhàn)略目標(biāo)。高質(zhì)量工業(yè)化戰(zhàn)略，一定要體現(xiàn)出五大發(fā)展理念要求，具有創(chuàng)新是第一動(dòng)力、協(xié)調(diào)成為內(nèi)生需要、綠色成為普遍形態(tài)、開放成為必由之路、共享成為根本目的的基本特征。高質(zhì)量工業(yè)化戰(zhàn)略應(yīng)該重點(diǎn)滿足三方面要求：一是滿足應(yīng)對新工業(yè)革命挑戰(zhàn)、通過技術(shù)創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化、智能化、服務(wù)化、綠色化的要求；二是滿足聯(lián)合國2030可持續(xù)發(fā)展議程提出的包容和可持續(xù)的工業(yè)化要求；三是滿足與信息化、新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同步協(xié)調(diào)發(fā)展的要求。具體而言，實(shí)現(xiàn)從高速度工業(yè)化進(jìn)程向高質(zhì)量工業(yè)化進(jìn)程的轉(zhuǎn)變，實(shí)施高質(zhì)量工業(yè)化戰(zhàn)略，要求從以下幾個(gè)方面著力。

一是實(shí)現(xiàn)從投資驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的工業(yè)化動(dòng)力轉(zhuǎn)變，通過深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和大力實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略，建立工業(yè)化的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)中國產(chǎn)業(yè)高端化、智能化、綠色化、服務(wù)化，進(jìn)而形成創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系。二是圍繞實(shí)體經(jīng)濟(jì)供給質(zhì)量提升推動(dòng)高質(zhì)量工業(yè)化進(jìn)程。從快速的工業(yè)化進(jìn)程向高質(zhì)量工業(yè)化進(jìn)程轉(zhuǎn)變，必須把著力點(diǎn)放在提高實(shí)體經(jīng)濟(jì)供給質(zhì)量上，這也正是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主攻方向，而建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系所要求的實(shí)體經(jīng)濟(jì)、科技創(chuàng)新、現(xiàn)代金融、人力資源協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系，也要求以提高實(shí)體經(jīng)濟(jì)供給質(zhì)量為核心。三是實(shí)現(xiàn)新型工業(yè)化與信息化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的協(xié)同發(fā)展。高質(zhì)量的工業(yè)化進(jìn)程，必須是與信息化深度融合、促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平實(shí)現(xiàn)、與城市化協(xié)調(diào)發(fā)展的新型工業(yè)化。這一方面要求堅(jiān)持把創(chuàng)新作為發(fā)展的第一動(dòng)力，牢牢把握信息化這個(gè)大的創(chuàng)新發(fā)展方向，推動(dòng)智能化、數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化制造技術(shù)創(chuàng)新和擴(kuò)散；另一方面要求進(jìn)一步加快完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，以市場化導(dǎo)向深入推進(jìn)體制機(jī)制改革，形成有利于提升“四化同步”水平的要素市場化配置機(jī)制。四是以大力發(fā)展綠色制造業(yè)為先導(dǎo)推進(jìn)可持續(xù)工業(yè)化。通過開發(fā)綠色產(chǎn)品、建設(shè)綠色工廠、發(fā)展綠色園區(qū)、打造綠色供應(yīng)鏈、壯大綠色企業(yè)、強(qiáng)化綠色監(jiān)管等措施構(gòu)建現(xiàn)代綠色制造體系，進(jìn)而帶動(dòng)整個(gè)工業(yè)化進(jìn)程的可持續(xù)性。五是通過區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略提高工業(yè)化的包容性。協(xié)調(diào)各區(qū)域生產(chǎn)要素配置，促進(jìn)生產(chǎn)要素跨區(qū)域的有效流動(dòng)，化解資源配置在地區(qū)間不平衡、不協(xié)調(diào)的結(jié)構(gòu)性矛盾，更加突出東中西地區(qū)內(nèi)部增長極的培育，即通過促進(jìn)區(qū)域中心城市和城市群的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間均衡和區(qū)域內(nèi)均衡雙輪驅(qū)動(dòng)，促進(jìn)區(qū)域要素供給質(zhì)量不斷提升。

二、“十四五”時(shí)期產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策的邊界及其相機(jī)選擇

產(chǎn)業(yè)政策一般分為選擇性產(chǎn)業(yè)政策和功能性產(chǎn)業(yè)政策。選擇性產(chǎn)業(yè)政策是政府選擇特定的產(chǎn)業(yè)或企業(yè)，通過行政性干預(yù)要素市場及產(chǎn)品市場以促進(jìn)資源向特定產(chǎn)業(yè)和企業(yè)集中的產(chǎn)業(yè)政策(如針對特定產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的補(bǔ)貼政策)。功能性產(chǎn)業(yè)政策，也就是服務(wù)于整體產(chǎn)業(yè)的政策，是政府通過市場或非市場的方式為產(chǎn)業(yè)提供科學(xué)技術(shù)、人力資本等公共服務(wù)(核心是制造業(yè)創(chuàng)新體系)，從而直接提升行業(yè)中整體企業(yè)能力的產(chǎn)業(yè)政策。從政策合理性看，選擇性產(chǎn)業(yè)政策是扭曲市場，其適用情境是當(dāng)出現(xiàn)市場失靈時(shí)，政府通過干預(yù)要素市場和產(chǎn)品來矯正市場失靈。功能性產(chǎn)業(yè)政策基本的政策目標(biāo)是增強(qiáng)市場，其合理性是當(dāng)出現(xiàn)“系統(tǒng)失敗”時(shí)政府通過創(chuàng)新體系建設(shè)或公共服務(wù)體系建設(shè)，為產(chǎn)業(yè)和企業(yè)提供特定的服務(wù)以提升其能力。從政策工具看，選擇性產(chǎn)業(yè)政策的政策工具主要是目錄指導(dǎo)、稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼等，功能性產(chǎn)業(yè)政策的政策工具主要是產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新體系建設(shè)和公共服務(wù)體系建設(shè)，如共性技術(shù)研發(fā)機(jī)構(gòu)、技術(shù)擴(kuò)散服務(wù)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目、針對中小企業(yè)的法律、會(huì)計(jì)服務(wù)等?？梢姡x擇性產(chǎn)業(yè)政策更多是通過“行政指令”的方式干預(yù)市場，而功能性產(chǎn)業(yè)政策則主要以“非強(qiáng)制性的服務(wù)提供”的方式彌補(bǔ)市場。

競爭政策是維護(hù)市場公平競爭的政策，核心是反壟斷和反不正當(dāng)競爭政策。競爭政策的合理性是恢復(fù)市場，其基本假設(shè)是公平競爭是最有效的資源配置方式，競爭政策的作用是防止市場和非市場的力量破壞公平競爭。競爭政策的政策手段主要是反壟斷和反不正當(dāng)競爭，競爭政策則更多通過“法律”的方式干預(yù)市場，與選擇性產(chǎn)業(yè)政策的核心作用是矯正市場失靈不同，競爭政策的核心作用是維護(hù)公平競爭。

有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策的使用，是一個(gè)復(fù)雜、動(dòng)態(tài)的相機(jī)選擇過程，是與其工業(yè)化階段和國際競爭規(guī)則相適應(yīng)的，也就是說，一國工業(yè)化的階段(產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平)和國際競爭規(guī)則是塑造一國產(chǎn)業(yè)政策體系、競爭政策地位的主要因素。

從工業(yè)化階段看，“十四五”時(shí)期中國總體基本實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，開始高質(zhì)量工業(yè)化深化時(shí)期，補(bǔ)貼等選擇性產(chǎn)業(yè)政策越來越不適用了，產(chǎn)業(yè)政策資源更多地導(dǎo)向了科技服務(wù)體系建設(shè)，產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該從選擇性向功能性轉(zhuǎn)型，而競爭政策將越來越發(fā)揮其基礎(chǔ)性作用。在機(jī)理上，一國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)越不完備、產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平越低，選擇性產(chǎn)業(yè)政策越積極，而隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的完備和產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平接近全球技術(shù)前沿，競爭政策和功能性政策應(yīng)該越占據(jù)主導(dǎo)。之所以如此，原因是當(dāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不完備、技術(shù)水平較為落后時(shí)，政府可以以發(fā)達(dá)工業(yè)國家為對標(biāo)，更有效地選擇應(yīng)當(dāng)優(yōu)先發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和技術(shù)，而到了工業(yè)化后期或者后工業(yè)化，需要原始性創(chuàng)新和顛覆性創(chuàng)新，競爭政策和功能性產(chǎn)業(yè)政策更為有效。

從國際競爭規(guī)則看，當(dāng)前面對全球化的“大變局”，全球貿(mào)易規(guī)則和競爭秩序正處于不斷變化甚至秩序重構(gòu)過程中，各傳統(tǒng)大國都在努力掌握和增強(qiáng)其在新興技術(shù)和新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的主導(dǎo)權(quán)。在這種情況下，“十四五”時(shí)期中國要通過更大范圍、更高水平的市場開放、加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、強(qiáng)化競爭政策等積極融入新的多邊貿(mào)易投資規(guī)則。以世界貿(mào)易組織(WTO)協(xié)定為核心的國際貿(mào)易投資規(guī)則的宗旨在于維持自由、公平、透明的全球市場秩序，致力于形成一套符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)則。在沒有合法性目的的前提下，我國產(chǎn)業(yè)政策不應(yīng)違背WTO協(xié)定所確立的最惠國待遇原則、國民待遇原則和透明度原則，我國政府或公共機(jī)構(gòu)對企業(yè)或行業(yè)給予的補(bǔ)貼應(yīng)避免具有專向性。唯有如此，我國產(chǎn)業(yè)政策特別是補(bǔ)貼政策才能獲得國際法上的合法性。產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策都是國家促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長的重要政策工具，也是資源配置的重要機(jī)制，二者有相互沖突的一面，也有相互補(bǔ)充的一面。成熟市場經(jīng)濟(jì)國家更加重視競爭政策的使用，而產(chǎn)業(yè)政策在發(fā)展中國家促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。

總之，正確處理產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策的關(guān)系一直是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場經(jīng)濟(jì)體制完善的一項(xiàng)重要任務(wù)。進(jìn)入“十四五”時(shí)期以后，無論是從適應(yīng)“十四五”時(shí)期我國工業(yè)化階段看，還是從適應(yīng)國際競爭的要求看，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策從選擇性向功能性轉(zhuǎn)型、真正確立競爭政策的基礎(chǔ)地位，都是十分必要的。

三、“十四五”時(shí)期產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施原則和轉(zhuǎn)型方向

基于以上分析，按照推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化以及聚焦創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的要求，“十四五”時(shí)期制定實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)遵循以下主要原則。

一是嚴(yán)格控制選擇性產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量。我國已基本過了繼續(xù)大量開展產(chǎn)業(yè)政策的階段，產(chǎn)業(yè)政策要強(qiáng)調(diào)“少而精”。要大幅減少重復(fù)性的、低效的產(chǎn)業(yè)政策和政策規(guī)劃，產(chǎn)業(yè)政策的研究、制定和出臺要?dú)w口管理，未經(jīng)國務(wù)院審議，各部門不得發(fā)布產(chǎn)業(yè)政策。

二是強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)政策質(zhì)量為先。要進(jìn)一步健全科學(xué)、民主、依法決策機(jī)制，完善公眾參與、專家討論、風(fēng)險(xiǎn)評估、合法性審查、集體討論決定等制度，充分考慮各個(gè)利益相關(guān)主體訴求，在提高政策質(zhì)量和含金量上下大功夫，出臺質(zhì)量不高的政策還不如不出臺。

三是強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)同配套。政出多門、政策效應(yīng)相互抵消是很多產(chǎn)業(yè)政策效果不好的重要原因。要健全部門協(xié)調(diào)配合機(jī)制，強(qiáng)化政策協(xié)同配套，制定和調(diào)整政策要充分考慮關(guān)聯(lián)行業(yè)和領(lǐng)域?qū)嶋H情況，避免簡單化“一刀切”。要抓住數(shù)字經(jīng)濟(jì)、平臺經(jīng)濟(jì)機(jī)遇并管控其負(fù)面影響，產(chǎn)業(yè)政策還必須與就業(yè)等相關(guān)政策進(jìn)一步協(xié)同，以達(dá)到相互促進(jìn)、相得益彰的效果。

四是加強(qiáng)對產(chǎn)業(yè)政策全程管理。強(qiáng)化全過程管理，對提高產(chǎn)業(yè)政策質(zhì)量和確保實(shí)施效果意義重大。要寓管理監(jiān)督于產(chǎn)業(yè)政策，從研究、決策、執(zhí)行、組織到評估的全過程中，不斷提高產(chǎn)業(yè)政策法治化水平和權(quán)威性。同時(shí)，把開展全過程成本收益分析作為加強(qiáng)管理的重要方面。

在上述原則的基礎(chǔ)上，“十四五”時(shí)期我國產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的方向，概括起來是三個(gè)“最大限度”和一個(gè)“始終堅(jiān)持”。

第一個(gè)“最大限度”是最大限度地從選擇性產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)向功能性產(chǎn)業(yè)政策。要以功能性產(chǎn)業(yè)政策為基本框架，重點(diǎn)是推動(dòng)高質(zhì)量要素形成，盡量避免對要素組合方式進(jìn)行干涉，建立完善一整套符合國家治理體系現(xiàn)代化要求的產(chǎn)業(yè)政策體系。要大幅度減少政府通過“產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄”等方式直接選擇產(chǎn)業(yè)、指定企業(yè)的做法，全面實(shí)施市場準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，改革生產(chǎn)許可制度，實(shí)質(zhì)性減少絕大多數(shù)行業(yè)的前置性準(zhǔn)入限制，減少政府對市場資源的直接配置和對市場活動(dòng)的直接干預(yù)。強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)政策完善市場功能和彌補(bǔ)市場失靈的作用，重點(diǎn)包括完善優(yōu)勝劣汰機(jī)制和落后產(chǎn)能退出機(jī)制、健全破產(chǎn)制度、產(chǎn)業(yè)發(fā)展重要信息公開機(jī)制、“走出去”平臺搭建工作、健全公共科技資源開放共享機(jī)制等。支持基礎(chǔ)研究，提高研發(fā)稅收抵免，鼓勵(lì)企業(yè)開展技術(shù)創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化等。

第二個(gè)“最大限度”是最大限度地從“剛性”產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)向“柔性”產(chǎn)業(yè)政策。產(chǎn)業(yè)政策制定和實(shí)施要充分體現(xiàn)競爭政策的基礎(chǔ)性地位，營造公平競爭的市場環(huán)境。加大知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度，建立知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)懲罰性賠償制度，加強(qiáng)保護(hù)企業(yè)商業(yè)秘密。與其他政策工具協(xié)同配合，引導(dǎo)地方政府減少在招商引資、吸納人才等方面的“優(yōu)惠條件競賽”，鼓勵(lì)地方政府塑造良好產(chǎn)業(yè)生態(tài)和競爭環(huán)境，因地制宜發(fā)展本地區(qū)優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)。強(qiáng)化各類標(biāo)準(zhǔn)的引領(lǐng)作用，提升產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力和產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化水平。

第三個(gè)“最大限度”是最大限度地從封閉環(huán)境下的產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)向開放條件下的產(chǎn)業(yè)政策。把產(chǎn)業(yè)政策的高開放性作為對外開放的重要內(nèi)容。要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策與國際通行規(guī)則慣例的兼容，提高產(chǎn)業(yè)政策的普惠性，減少針對一般競爭性行業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等政策。及時(shí)清理一批過時(shí)、空泛、粗放、低效的產(chǎn)業(yè)政策，加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查，建立相關(guān)政策清理的長效機(jī)制。完善政企溝通機(jī)制，充分聽取國內(nèi)外各類企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)意見，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策制定透明度和公眾參與度。在我國牽頭組織的國際大科學(xué)計(jì)劃和大科學(xué)工程中，面向全球吸引和集聚高端人才。健全外商投資國家安全審查、反壟斷審查、國家技術(shù)安全清單管理、不可靠實(shí)體清單等制度。

一個(gè)“始終堅(jiān)持”是堅(jiān)持在極個(gè)別關(guān)乎國家發(fā)展全局和國家產(chǎn)業(yè)安全的關(guān)鍵領(lǐng)域?qū)嵤┻x擇性產(chǎn)業(yè)政策。在當(dāng)前及今后相當(dāng)長一段時(shí)期內(nèi)，我國在少數(shù)關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域被美國等西方國家“卡脖子”的危險(xiǎn)性會(huì)越來越大。面對非常之勢，必須要有非常之舉。要在持續(xù)加大基礎(chǔ)研究投入、健全鼓勵(lì)支持基礎(chǔ)研究和原始創(chuàng)新體制機(jī)制的同時(shí)，充分發(fā)揮我國制度優(yōu)勢和經(jīng)濟(jì)規(guī)模優(yōu)勢，通過健全國家實(shí)驗(yàn)室體系、開展全產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同等多種方式，在盡可能結(jié)合市場機(jī)制的前提下開展實(shí)施選擇性產(chǎn)業(yè)政策。具體從產(chǎn)業(yè)安全管理看，核心工作是強(qiáng)化我國產(chǎn)業(yè)鏈安全管理。在發(fā)達(dá)國家將產(chǎn)業(yè)鏈安全置于產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策核心位置、加快完善產(chǎn)業(yè)鏈安全管理頂層設(shè)計(jì)和綜合體系的同時(shí)，我國的產(chǎn)業(yè)管理仍然以“分散支持各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展”為重心，產(chǎn)業(yè)鏈安全管理在產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策中事實(shí)上處于“邊緣”狀態(tài)，在體系上幾乎處于“空白”狀態(tài)，資源投入和人才保障嚴(yán)重不足，既缺少有力的抓總機(jī)構(gòu)，也缺少有效的跨部門協(xié)同機(jī)制，產(chǎn)業(yè)鏈安全管理的法律法規(guī)和管理體系幾乎處于空白狀態(tài)?！笆奈濉逼陂g，從頂層設(shè)計(jì)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、協(xié)同機(jī)制、調(diào)查評估等多方面入手，建立符合我國國情的產(chǎn)業(yè)鏈安全管理體系，使產(chǎn)業(yè)鏈安全管理工作能夠?yàn)橹圃鞓I(yè)發(fā)展規(guī)劃、反壟斷等產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策的制定與實(shí)施創(chuàng)造堅(jiān)實(shí)、可靠的前置基礎(chǔ)，具有緊迫而重要的戰(zhàn)略意義。在借鑒別國經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，針對提升我國產(chǎn)業(yè)國際競爭力、確保產(chǎn)業(yè)鏈安全的需求建立起全覆蓋的產(chǎn)業(yè)鏈安全管理框架，建議我國產(chǎn)業(yè)鏈安全管理范疇包括以下“兩大類五個(gè)方面”：第一大類是內(nèi)向產(chǎn)業(yè)鏈安全，即來自國外的主動(dòng)競爭性行為或不可控因素對我國產(chǎn)業(yè)鏈安全形成威脅的情形，具體包括四類：(1)對國外核心技術(shù)、基礎(chǔ)材料、零部件(器件)或高端裝備的依賴而造成的產(chǎn)業(yè)鏈安全風(fēng)險(xiǎn)；(2)國外企業(yè)對通用技術(shù)或特定行業(yè)的底層技術(shù)路線進(jìn)行調(diào)整，對我國基于傳統(tǒng)技術(shù)路線的產(chǎn)業(yè)鏈形成根本性的沖擊；(3)競爭性國家掌握并操控關(guān)鍵國際技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，從而對我國產(chǎn)業(yè)鏈形成實(shí)際上的控制和打壓；(4)因國外不可控因素(如政治動(dòng)蕩、地震、疫情等)導(dǎo)致的我國供應(yīng)鏈安全。第二大類是外向產(chǎn)業(yè)鏈安全，即我國產(chǎn)業(yè)對外輸出技術(shù)或產(chǎn)品而對自身產(chǎn)業(yè)控制力或競爭力形成損害。隨著我國企業(yè)原始創(chuàng)新能力的逐步提升，對于涉及我國全產(chǎn)業(yè)鏈競爭力的核心技術(shù)、關(guān)鍵材料或裝備，除了企業(yè)自身的知識產(chǎn)權(quán)和競爭策略保護(hù)，需要國家政策力量的主動(dòng)干預(yù)和介入。

四、“十四五”時(shí)期強(qiáng)化競爭政策基礎(chǔ)地位的政策建議

競爭政策基礎(chǔ)性地位是指競爭政策在其他經(jīng)濟(jì)政策中處于統(tǒng)領(lǐng)地位。從產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策協(xié)調(diào)的角度來看，競爭政策基礎(chǔ)性地位主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，競爭政策本身作為一種重要的經(jīng)濟(jì)政策，通過反壟斷法、反不正當(dāng)競爭法、競爭中性、放松管制等方式破除行業(yè)中壟斷和不正當(dāng)競爭行為，為產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供可競爭的市場環(huán)境；第二，競爭政策的核心思想是保護(hù)市場公平競爭和市場機(jī)制的作用，其基礎(chǔ)性地位的另一表現(xiàn)是以競爭的思想統(tǒng)領(lǐng)產(chǎn)業(yè)政策，對產(chǎn)業(yè)政策中有損公平競爭的要素，競爭政策要予以約束和限制。

2015年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見》，明確提出“逐步確立競爭政策的基礎(chǔ)性地位”。2016年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》(以下簡稱《意見》)，提出在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度，指出“為規(guī)范政府有關(guān)行為，防止出臺排除、限制競爭的政策措施，逐步清理廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的規(guī)定和做法”?！兑庖姟繁黄毡檎J(rèn)為是競爭政策對產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行約束的綱領(lǐng)性文件，在確立競爭政策的基礎(chǔ)性地位、建立產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策協(xié)調(diào)機(jī)制等方面邁出了關(guān)鍵一步。根據(jù)《意見》的精神，競爭政策對產(chǎn)業(yè)政策的約束體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面要求通過公平競爭審查，防止出臺排除、限制競爭的產(chǎn)業(yè)政策；另一方面要求逐步清理廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的“存量”產(chǎn)業(yè)政策。然而，中國的產(chǎn)業(yè)政策主要由行政部門負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行，在這樣的政策制定程序及組織機(jī)制下，各部委在制定產(chǎn)業(yè)政策的過程中，往往通過政策的制定來尋求本部門自身利益的最大化，這主要體現(xiàn)在為本部門設(shè)置更多的(干預(yù)市場競爭、管制市場競爭)權(quán)力、尋求支配更多財(cái)政資金(更多選擇性配置政策資源的權(quán)力)與承擔(dān)更少的責(zé)任。因此，在現(xiàn)行制度框架內(nèi)，上述競爭政策對產(chǎn)業(yè)政策的約束無法從機(jī)制上保障、從根本上解決。所以，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵在于產(chǎn)業(yè)政策制定程序與組織機(jī)制的再造，以及如何將公平競爭審查機(jī)制嵌入產(chǎn)業(yè)政策的制定機(jī)制中。

基于此我們建議，產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策協(xié)調(diào)的組織保障可以考慮以下方案：組建國家競爭政策與產(chǎn)業(yè)發(fā)展委員會(huì)，負(fù)責(zé)管理競爭政策和產(chǎn)業(yè)政策的集中制定，各相關(guān)部委負(fù)責(zé)相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策建議和具體實(shí)施。該方案與目前我國競爭政策和產(chǎn)業(yè)政策治理體系的區(qū)別，一是將政策制定部門與政策執(zhí)行部門分離；二是將政策協(xié)調(diào)的重心由政策出臺后的事后協(xié)調(diào)調(diào)整為政策出臺時(shí)的事前協(xié)調(diào)。該思路具體方案設(shè)計(jì)如下。

(1)國務(wù)院下設(shè)國家競爭政策與產(chǎn)業(yè)發(fā)展委員會(huì)，負(fù)責(zé)競爭政策和產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)審議。該委員會(huì)為國務(wù)院直接管理的有關(guān)制定和實(shí)施競爭政策和產(chǎn)業(yè)政策的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，可在目前的國務(wù)院反壟斷委員會(huì)及其專家咨詢組、國家制造強(qiáng)國建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組及其戰(zhàn)略咨詢委員會(huì)等基礎(chǔ)上進(jìn)行整合組建，國家所有競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策都要經(jīng)過該委員會(huì)審議后上報(bào)國務(wù)院常務(wù)會(huì)議最終決策。在國家競爭政策與產(chǎn)業(yè)發(fā)展委員會(huì)下設(shè)立國家競爭政策與產(chǎn)業(yè)發(fā)展委員會(huì)辦公室，該辦公室為副部級政府部門(可整合相關(guān)部門新設(shè)或者考慮由現(xiàn)有某綜合部門代為行使相關(guān)職能)，競爭政策和產(chǎn)業(yè)政策的制定由競爭政策與產(chǎn)業(yè)發(fā)展委員會(huì)辦公室負(fù)責(zé)，國務(wù)院各其他相關(guān)部委對政策制定具有建議和參與起草權(quán)，但主要負(fù)責(zé)各項(xiàng)競爭政策和產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行，這樣能避免行政部門在政策制定決策過程中出于部門利益而制定干預(yù)、限制與扭曲競爭的產(chǎn)業(yè)政策。競爭政策與產(chǎn)業(yè)發(fā)展委員會(huì)辦公室下設(shè)研究室、審議會(huì)、專家咨詢組等機(jī)構(gòu)。

(2)國家競爭政策與產(chǎn)業(yè)發(fā)展委員會(huì)辦公室下設(shè)立研究室，研究起草競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策。該研究室負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、競爭政策和產(chǎn)業(yè)政策的長期研究工作，負(fù)責(zé)對接各相關(guān)部委進(jìn)行產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策的草案的收集、起草與評估，并對提交競爭政策與產(chǎn)業(yè)發(fā)展委員會(huì)審議的產(chǎn)業(yè)政策草案，廣泛征求公眾、學(xué)術(shù)界、智庫與相應(yīng)利益群體的意見與建議。研究室還應(yīng)成為政策部門、學(xué)術(shù)界、科技界、企業(yè)等部門溝通、交流的重要平臺。

(3)國家競爭政策與產(chǎn)業(yè)發(fā)展委員會(huì)辦公室設(shè)立審議會(huì)，通過建立審議會(huì)制度保證出臺政策科學(xué)性、公平競爭性和社會(huì)廣泛參與性。審議會(huì)委員主要由產(chǎn)業(yè)界、學(xué)術(shù)界、金融界、新聞界、智庫或研究機(jī)構(gòu)、民間團(tuán)體(行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等)等代表人物或?qū)I(yè)人士擔(dān)任，在審議會(huì)委員中必須有反壟斷專家或代表成員，在就專門政策或議題展開討論時(shí)，還需增加與此密切相關(guān)的利益群體代表、行政部門代表以及民間企業(yè)代表等人員參與。競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策審議會(huì)負(fù)責(zé)競爭政策、產(chǎn)業(yè)政策草案的意見征詢與審查，政策草案提交競爭政策與產(chǎn)業(yè)發(fā)展委員會(huì)表決之前，必須經(jīng)由競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策審議會(huì)審議且取得較為一致意見，其中審議會(huì)委員中反壟斷專家必須提交書面審議意見，政策草案提交競爭政策與產(chǎn)業(yè)發(fā)展委員會(huì)時(shí)，必須附上審議會(huì)的主要審議意見。此外，競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策審議會(huì)會(huì)議應(yīng)本著公開、透明的原則，審議會(huì)議應(yīng)允許公眾和媒體參加，所有評議意見都應(yīng)記錄在案。在制定產(chǎn)業(yè)政策采取公平競爭審查例外條款時(shí)，政策制定者與各方政策參與者及相關(guān)利益群體進(jìn)行更為充分的討論，準(zhǔn)確判斷政策可能帶來的社會(huì)福利損失與收益。

(4)競爭政策與產(chǎn)業(yè)發(fā)展委員會(huì)辦公室要建立專家咨詢組，形成競爭政策和產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究咨詢的支撐網(wǎng)絡(luò)。競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策咨詢委員會(huì)由反壟斷專家、智庫專家、高校學(xué)者、行業(yè)專家與企業(yè)家代表組成，為競爭政策與產(chǎn)業(yè)發(fā)展委員會(huì)及競爭政策與產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究室提供咨詢服務(wù)，其辦事機(jī)構(gòu)可設(shè)在競爭政策與產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究室。支撐網(wǎng)絡(luò)主要由行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)、智庫、研究機(jī)構(gòu)、院校、部分企業(yè)等重點(diǎn)聯(lián)系單位組成，競爭政策與產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究室負(fù)責(zé)與這些機(jī)構(gòu)保持較緊密的聯(lián)系與協(xié)作關(guān)系，這些機(jī)構(gòu)為產(chǎn)業(yè)政策的研究與制定工作提供研究與信息上的支撐，其中行業(yè)協(xié)會(huì)、智庫等機(jī)構(gòu)亦可向競爭政策與產(chǎn)業(yè)發(fā)展委員會(huì)提交政策啟動(dòng)的建議及政策方案。

(5)競爭政策與產(chǎn)業(yè)發(fā)展委員會(huì)辦公室要積極組織開展政策的中期評估與后期評估。對于重要政策的實(shí)施情況與政策效應(yīng)，競爭政策與產(chǎn)業(yè)發(fā)展委員會(huì)應(yīng)持續(xù)關(guān)注，并進(jìn)行中期評估與后期評估；競爭政策與產(chǎn)業(yè)發(fā)展委員會(huì)亦可委托獨(dú)立第三方進(jìn)行中期評估或后期評估；對于評估中發(fā)現(xiàn)的問題應(yīng)及時(shí)糾正與調(diào)整。對于涉及公平競爭審查例外條款的政策，還應(yīng)對政策的收益和成本進(jìn)行更為全面深入的評估。