高校紀檢監(jiān)察與審計協(xié)同監(jiān)督體系構(gòu)建研究

劉曉賓

（江蘇經(jīng)貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院 紀委，江蘇 南京 211168）

黨的十九屆四中全會提出“健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，增強監(jiān)督嚴肅性、協(xié)同性、有效性”“以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，推動各類監(jiān)督有機貫通、相互協(xié)調(diào)”[1]。紀檢監(jiān)察監(jiān)督和審計監(jiān)督是高校內(nèi)部權(quán)力制約監(jiān)督的重要舉措，建立高校紀檢監(jiān)察監(jiān)督和審計監(jiān)督的協(xié)同機制，推進監(jiān)督協(xié)同聯(lián)動提高效能，既是完善新時代高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具體體現(xiàn)，也是有力促進高校經(jīng)濟活動權(quán)力規(guī)范運行、有效預(yù)防高校經(jīng)濟領(lǐng)域腐敗，促進反腐倡廉的重要途徑。

一、高校紀檢監(jiān)察與審計協(xié)同監(jiān)督的涵義

紀檢監(jiān)察與審計協(xié)同監(jiān)督可以通過發(fā)揮兩個不同主體的資源、機制、技術(shù)、功能等方面互補優(yōu)勢，加強高校經(jīng)濟活動全過程監(jiān)督，增加監(jiān)督剛性約束，準確發(fā)現(xiàn)、查辦、處罰高校違紀、違規(guī)和違法的經(jīng)濟活動的行為，實現(xiàn)監(jiān)督力量有機聚合，保障高校治理權(quán)力正確行使。在高校經(jīng)濟活動監(jiān)督活動中，機制能夠起到基礎(chǔ)性的作用。從權(quán)力制約和監(jiān)督的內(nèi)在機理看，機制與制度之間存在著聯(lián)系和區(qū)別，即機制是制度的內(nèi)在要求，制度是機制的外在表現(xiàn)；制度強調(diào)的是穩(wěn)定性，機制強調(diào)有效性。[2]在治理現(xiàn)代化條件下，“權(quán)力監(jiān)督不僅是一個制度問題，也是一個技術(shù)問題”[3]。近年來，我國高校紀檢監(jiān)察工作不斷與信息化技術(shù)融合，如湖南大學(xué)紀委開通“湖南大學(xué)紀委”微信公眾號，設(shè)計“監(jiān)督舉報”“工作動態(tài)”等功能模塊，開發(fā)手機網(wǎng)絡(luò)舉報途徑，方便師生群眾一鍵舉報監(jiān)督。[4]實踐證明，當制度與技術(shù)形成良性互動、互為補充，權(quán)力監(jiān)督的有效性就會得到明顯提高?？梢?，制度、機制與技術(shù)三個因素是高校協(xié)同監(jiān)督模式效果發(fā)揮的基本條件，也是提升高校治理現(xiàn)代化水平的重要手段。

二、高校紀檢監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督具有互補性

黨的十八大以來，高校紀檢監(jiān)察部門作為學(xué)校黨組織專責(zé)監(jiān)督機構(gòu)，堅持全面從嚴治黨，認真履行監(jiān)督職責(zé)，著重加強對財務(wù)、后勤等重點經(jīng)濟領(lǐng)域的日常監(jiān)督，極大地推進了高校黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作。高校審計監(jiān)督作為學(xué)校的專門經(jīng)濟監(jiān)督部門，充分發(fā)揮對學(xué)校經(jīng)濟行為事前、事中以及事后的全環(huán)節(jié)監(jiān)督職能，有效預(yù)防、揭示和抵御高校經(jīng)濟領(lǐng)域腐敗，有效地提升了高校經(jīng)濟活動的效益和學(xué)校黨風(fēng)廉政建設(shè)水平。然而，隨著高校資金來源日益多樣化，權(quán)力監(jiān)督機制卻沒有及時有效地跟進。高校財務(wù)管理、內(nèi)控制度、基建采購項目管理、后勤管理、資產(chǎn)經(jīng)營管理、招投標等方面存在較高的廉潔風(fēng)險。[5]高校經(jīng)濟案件時有發(fā)生，造成惡劣社會影響、給所在單位帶來嚴重經(jīng)濟損失。梳理見諸媒體的案件報道發(fā)現(xiàn)，發(fā)生此類案件的高校有本科大學(xué)，也有?？圃盒?，突出問題大都與經(jīng)濟利益相關(guān)，除受賄是被通報最普遍的問題外，利用職務(wù)上的便利，將公權(quán)力和影響力變成牟取私利工具的案件不在少數(shù)。為了增強高校經(jīng)濟活動監(jiān)督的有效性，必須要創(chuàng)新高校監(jiān)督模式，形成紀檢監(jiān)察和審計協(xié)同監(jiān)督模式。對于這種“紀審聯(lián)動”協(xié)同監(jiān)督機制，筆者認為，紀檢監(jiān)察和審計監(jiān)督在各自工作側(cè)重、工作方法上有所不同，但在監(jiān)督功能、監(jiān)督時機和監(jiān)督效用方面具有互補性，兩者聯(lián)動協(xié)同對完善反腐敗體系建設(shè)極其必要。

（一）監(jiān)督功能的互補性

紀檢監(jiān)察和審計都是高校內(nèi)部監(jiān)督部門，根據(jù)各自的工作職責(zé)，在各自的工作中有一定的差異性和局限性，但也有互補性。紀檢監(jiān)察監(jiān)督側(cè)重于廉政風(fēng)險防控和對違紀職務(wù)違法職務(wù)犯罪責(zé)任人的查處，“體現(xiàn)出濃厚的政治色彩”[6]，更多體現(xiàn)政治監(jiān)督功能，既關(guān)注政治腐敗，也關(guān)注經(jīng)濟腐敗問題。審計監(jiān)督側(cè)重于包括內(nèi)控評價開展的單位經(jīng)濟責(zé)任及財務(wù)管理檢查和經(jīng)濟查處，屬于經(jīng)濟監(jiān)督功能，關(guān)注高校經(jīng)濟活動方面存在的問題。但兩者都是法律法規(guī)和規(guī)章制度執(zhí)行的監(jiān)督者，在監(jiān)督工作的目標上相一致，監(jiān)督對象和內(nèi)容上相關(guān)聯(lián)，具有預(yù)防和遏制腐敗作用的共性。兩者聯(lián)動協(xié)同監(jiān)督是新時代高校推進全面從嚴治黨向基層延伸、確保黨中央政令暢通、強化對權(quán)力運行制約監(jiān)督的重要舉措。

（二）監(jiān)督時機的互補性

在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐倡廉工作實施過程中，紀檢監(jiān)察與審計作為高校管理中的兩個重要部門，互為補充、前后接力，優(yōu)勢互補。一方面，審計監(jiān)督將查出的所有違規(guī)違紀的相關(guān)問題以及線索及時移交給紀檢監(jiān)察部門，揭露腐敗苗頭，提前采取預(yù)防措施。紀檢監(jiān)察對審計發(fā)現(xiàn)的問題，進一步進行核查，糾正干部身上存在的苗頭性或傾向性問題，執(zhí)紀問責(zé)，推動整改落實。另一方面，紀檢監(jiān)察提供線索，審計有的放矢，重點突破，二者相輔相成。審計監(jiān)督和紀檢監(jiān)察監(jiān)督共同雙向協(xié)力，實現(xiàn)逐步從經(jīng)濟活動的事后監(jiān)督轉(zhuǎn)向事前、事中監(jiān)督，實現(xiàn)對高校日常管理工作進行全過程、全方位的監(jiān)督檢查，起到防微杜漸、從源頭上預(yù)防和治理腐敗，有利于形成黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的監(jiān)督合力。

（三）監(jiān)督效用的互補性

審計監(jiān)督立足于單位經(jīng)濟活動監(jiān)督，對“事”監(jiān)督，反映出干部任職期間在財政事權(quán)、財務(wù)收支、國有資產(chǎn)管理使用、財經(jīng)制度執(zhí)行等方面的經(jīng)濟責(zé)任和工作業(yè)績綜合評議。現(xiàn)實中審計結(jié)果大多難以充分運用，審計整改停留在口頭上重視而事實上被束之高閣的現(xiàn)象[7]，問題往往得不到糾正。紀檢監(jiān)察部門可根據(jù)經(jīng)濟責(zé)任審計，將對“事”的監(jiān)督延伸到對“人”的監(jiān)督，掌握干部執(zhí)行紀律規(guī)定和廉潔自律情況。在全面從嚴治黨新形勢下，紀檢監(jiān)察工作正風(fēng)肅紀力度日漸加大，要落實中央八項規(guī)定精神，整治“四風(fēng)”要求，著力對審計發(fā)現(xiàn)的問題開展調(diào)查核實，對存在問題的干部職工進行查處，制約權(quán)力的失衡和濫用，實現(xiàn)對干部經(jīng)濟問題問責(zé)問效的閉環(huán)效應(yīng)。

三、高校紀檢監(jiān)察與審計協(xié)同監(jiān)督的現(xiàn)實困境

（一）制度缺乏，協(xié)同監(jiān)督合法性基礎(chǔ)薄弱

關(guān)于紀檢監(jiān)察、審計協(xié)同監(jiān)督的制度設(shè)計，目前的宏觀制度規(guī)定普遍較為原則化、籠統(tǒng)化。雖然在中央和省級層面出臺了若干加強紀審協(xié)同監(jiān)督的指導(dǎo)意見，但對于高校而言，這些政策規(guī)定相對宏觀、寬泛?，F(xiàn)有制度體系缺乏明確的關(guān)于高校紀審協(xié)同監(jiān)督的政策、主體、責(zé)任追究等方面的規(guī)定，針對協(xié)同監(jiān)督的工作原則、協(xié)作方式、實現(xiàn)路徑與技術(shù)方法的指導(dǎo)尚不明確。許多宏觀政策條文關(guān)于紀檢審計協(xié)同監(jiān)督的措施規(guī)定更多的是省級層面明確各級紀檢監(jiān)察機關(guān)和審計機關(guān)構(gòu)建協(xié)同監(jiān)督機制，而明確針對高校的協(xié)同監(jiān)督規(guī)范不多，造成高校紀審協(xié)同監(jiān)督缺少依據(jù)、約束力不足。主體地位規(guī)定不明確致使協(xié)同主體缺乏強制約束，導(dǎo)致協(xié)同監(jiān)督難以有效協(xié)調(diào)。

（二）機制不暢，協(xié)同監(jiān)督運轉(zhuǎn)不靈

為適應(yīng)加強黨風(fēng)廉政建設(shè)的需要，近年來高校積極創(chuàng)新工作、提出了“紀審聯(lián)動”的理念和設(shè)想，“經(jīng)濟責(zé)任審計聯(lián)席會議制度”“紀檢聯(lián)動機制”等協(xié)作形式應(yīng)運而生，如中國礦業(yè)大學(xué)2016 年出臺了《紀檢監(jiān)察、審計工作聯(lián)動機制實施辦法（試行）》推動協(xié)同監(jiān)督[8]。這些做法一定程度上強化了高校紀檢監(jiān)察與審計工作的協(xié)調(diào)配合，及時發(fā)現(xiàn)和制止存在的違規(guī)、違紀行為，對加強高校廉政風(fēng)險防控、促進高校黨風(fēng)廉政建設(shè)起到積極作用。但在實踐中，也發(fā)現(xiàn)一些措施不實不細、機制不暢、運轉(zhuǎn)不靈的問題。首先，在組織機構(gòu)設(shè)置方面，根據(jù)高校紀檢監(jiān)察體制改革的要求，當前高校審計部門需從過去與紀檢監(jiān)察合署辦公中剝離出來?？陀^上，紀檢監(jiān)察部門由紀委書記分管，審計部門一般由校長分管，受部門分割因素制約，人力資源的整合難度較大，協(xié)作監(jiān)督方式較過去發(fā)生改變。出現(xiàn)監(jiān)督主體結(jié)構(gòu)松散、結(jié)構(gòu)關(guān)系不明、角色職責(zé)不清、協(xié)同監(jiān)督未能形成合力的問題。其次，現(xiàn)有工作機制有待進一步深化。高校紀檢監(jiān)察、審計協(xié)同監(jiān)督的內(nèi)容、程序、措施、職責(zé)權(quán)限等方面缺少可操作的具體措施規(guī)定，協(xié)作監(jiān)督重形式、走過場、唱“獨角戲”等問題普遍存在[9]，陷入形同虛設(shè)、“聯(lián)而不動”的局面，嚴重阻礙了監(jiān)督效應(yīng)的充分發(fā)揮。

（三）技術(shù)落后，協(xié)同監(jiān)督內(nèi)驅(qū)力不足

第一，信息共享平臺建設(shè)滯后。信息技術(shù)是重要的整合工具，能夠促進整合功能發(fā)揮。但長期以來，高校重視教學(xué)管理、學(xué)生管理、人才管理、財務(wù)管理、科研管理、信息管理、資源管理等信息系統(tǒng)的建立和維護，忽略學(xué)校紀檢監(jiān)察和審計監(jiān)督信息系統(tǒng)的平臺建設(shè)。實踐中，高校紀檢監(jiān)察、審計部門仍然普遍采用“跑部門、問情況、要數(shù)字、查資料”的陳舊工作方式，監(jiān)督的信息化建設(shè)程度嚴重滯后于高校管理信息化水平，耗費了大量“人、財、物”資源,并導(dǎo)致監(jiān)督、執(zhí)紀、辦案工作效率低下。

第二，“數(shù)字化”管理水平薄弱。高校信息化建設(shè)啟動較晚，數(shù)字化校園系統(tǒng)缺乏統(tǒng)一的集成設(shè)計，基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)范、應(yīng)用系統(tǒng)規(guī)范、信息規(guī)范、用戶規(guī)范和信息化管理規(guī)范薄弱，設(shè)計缺乏整體性、標準化。目前，我國高校資產(chǎn)、財務(wù)、基建、后勤服務(wù)等領(lǐng)域的數(shù)據(jù)量龐大而復(fù)雜，數(shù)據(jù)標準、接口標準和關(guān)聯(lián)度不明確，數(shù)據(jù)開放難、共享難。高校監(jiān)督業(yè)務(wù)“數(shù)字化”水平低下，少量的紀檢、審計監(jiān)督數(shù)字化資源也彼此分割獨立，嚴重制約了信息化環(huán)境下對高?！叭恕⒇?、物”管理電子數(shù)據(jù)的監(jiān)督力度。

四、高校紀檢監(jiān)察與審計協(xié)同監(jiān)督體系的構(gòu)建路徑

高校經(jīng)濟活動監(jiān)督是復(fù)雜的社會管理活動，是提升高校治理水平的重要環(huán)節(jié)，建議從“制度—機制—技術(shù)”層面做好多維度協(xié)同監(jiān)督體系構(gòu)建。

（一）制度維度：完善協(xié)同監(jiān)督制度建設(shè)

配套制度體系建設(shè)，減少制度漏洞，是保證制度之間良性互動、有效銜接、高效互補的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，是實現(xiàn)協(xié)同監(jiān)督目標實現(xiàn)的前提條件，是影響制度有效性和協(xié)同監(jiān)督效應(yīng)的根本因素。如2018 年江蘇省紀委監(jiān)委、審計廳修訂出臺《關(guān)于紀檢監(jiān)察機關(guān)與審計機關(guān)進一步加強協(xié)作配合的意見》，引導(dǎo)紀檢監(jiān)察和審計部門加強監(jiān)督協(xié)作，推動構(gòu)建一種以正式制度為基礎(chǔ)的協(xié)同監(jiān)督模式。除了來自上級機關(guān)的頂層制度規(guī)范，高校自身應(yīng)加強校內(nèi)協(xié)同監(jiān)督的制度建設(shè)。高校紀檢監(jiān)察、審計部門要科學(xué)規(guī)劃設(shè)置協(xié)同監(jiān)督權(quán)責(zé)體系，賦權(quán)紀檢和審計監(jiān)督主體，拓展協(xié)同監(jiān)督主體的參與邊界；詳細規(guī)定工作聯(lián)席會議制度、信息通報制度、審查報告抄告制度、責(zé)任追究制度等協(xié)同要求；理順線索移送、流轉(zhuǎn)處理、反饋溝通、聯(lián)合處置等協(xié)同流程；完善主體參與、績效評估，構(gòu)建一系列規(guī)范協(xié)同監(jiān)督主體行動的制度結(jié)構(gòu)。

（二）機制維度：有效實施協(xié)同監(jiān)督機制

第一，建立信息溝通共享機制。加強重要工作情況通報制度，紀檢監(jiān)督和審計監(jiān)督部門要互相通報工作中發(fā)現(xiàn)的普遍問題和重要情況，高校紀檢監(jiān)察部門安排年度工作任務(wù)或重點問題整治計劃時，應(yīng)與審計機關(guān)溝通，努力做到同向同力。高校內(nèi)審部門充分聽取紀檢監(jiān)察部門意見，切實將重點部門單位、重點資金使用及其負責(zé)人的經(jīng)濟責(zé)任作為審計工作重點。加強業(yè)務(wù)工作例會聯(lián)席制度、審計報告抄送機制，相互了解專業(yè)意見，實現(xiàn)信息共享。如大理大學(xué)通過召開紀檢監(jiān)察審計聯(lián)動機制協(xié)調(diào)會的形式，探討公務(wù)接待工作中存在的薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險點，研究防范措施和解決辦法。[10]

第二，建立監(jiān)督協(xié)同參與機制。一是要加強人員交流與合作。高校紀檢監(jiān)察和審計部門，在日常工作中要加強實踐交流、互相學(xué)習(xí)，增強分辨違規(guī)違紀問題的敏銳性，切實提高綜合業(yè)務(wù)能力；在監(jiān)督檢查和查處經(jīng)濟案件中，互派干部參與案件查辦，發(fā)揮各自專業(yè)優(yōu)勢。二是要完善問題線索移送機制。紀檢監(jiān)察部門在查辦案件中及時向?qū)徲嫴块T了解涉案人員的審計情況，拓寬問題線索收集渠道；審計部門發(fā)現(xiàn)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部涉嫌違紀違法行為，須及時向紀檢監(jiān)察部門移送問題線索。三是要建立健全案情分析研判機制。必要時，在工作保密原則下，紀檢監(jiān)察與審計部門要集體審查、論證問題線索的可查性，加強對“信訪、問題線索、重大疑難復(fù)雜案件”等工作的分析研判，深入研究重要檢舉事項和反映問題集中的領(lǐng)域，提升問題線索的立案率、案件的查辦效率和質(zhì)量。四是要進一步完善審查調(diào)查配合機制，提高監(jiān)督的效率和質(zhì)量。如青島大學(xué)紀檢監(jiān)察部門在受理舉報、案件查辦、監(jiān)督等工作中發(fā)現(xiàn)的有關(guān)經(jīng)濟方面的問題，請審計部門的專業(yè)人員進行先行審計，審計處將審計過程中發(fā)現(xiàn)的違法與違紀違規(guī)案件線索，及時移送紀檢監(jiān)察部門核實查處。[11]

第三，建立監(jiān)督成果運用機制。審計部門要對審計報告問題進行分類加工，對問題線索及時移交紀檢監(jiān)察部門監(jiān)督處置。同時，審計部門要跟蹤審計整改情況，及時向紀檢監(jiān)察部門通報整改進展和結(jié)果；對不落實整改或整改不力的嚴重問題，移交紀檢監(jiān)察部門執(zhí)紀問責(zé)，確保審計反饋問題得到整改落實，形成閉環(huán)效應(yīng)。高校紀檢監(jiān)察部門要把審計發(fā)現(xiàn)的有關(guān)問題納入日常監(jiān)督，將審計監(jiān)督結(jié)果歸入干部廉政檔案，并作為被審計單位政治生態(tài)、黨風(fēng)廉政建設(shè)成效評估的重要依據(jù)。

（三）技術(shù)維度：推進協(xié)同監(jiān)督信息化建設(shè)

《中央紀委國家監(jiān)委信息化工作規(guī)劃（2018-2022 年）》明確要求紀檢監(jiān)察業(yè)務(wù)要與現(xiàn)代信息技術(shù)深度融合，“數(shù)據(jù)化、精細化”是紀檢監(jiān)察工作的發(fā)展方向。2020 年1 月，中共中央辦公廳印發(fā)《紀檢監(jiān)察機關(guān)處理檢舉控告工作規(guī)則》，首次將運用信息化處理檢舉控告工作以黨內(nèi)法規(guī)形式予以明確規(guī)定?，F(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展為高校紀檢監(jiān)察、審計協(xié)同監(jiān)督作用的發(fā)揮提供了堅實基礎(chǔ)。

一是要推進協(xié)同信息化平臺建設(shè)。高校紀檢監(jiān)察、審計協(xié)同監(jiān)督，要以信息化建設(shè)平臺為基礎(chǔ)，通過將權(quán)力運行的行為數(shù)據(jù)化、數(shù)據(jù)信息化，以新技術(shù)推動部門之間協(xié)同與整合，開展在線監(jiān)測和預(yù)警，運用先進技術(shù)手段，預(yù)防腐敗，堵住易發(fā)生問題的漏洞，推進決策科學(xué)化、民主化。如有的高校紀委建設(shè)運用專項監(jiān)督信息化平臺，通過招標監(jiān)督信息平臺，實現(xiàn)招標活動全過程的線上監(jiān)督；通過專業(yè)軟件智慧廉政檔案系統(tǒng)，實現(xiàn)對監(jiān)督對象基本情況、重大事項、審計情況、線索處置、違法處理情況等20項內(nèi)容的全面監(jiān)督。[12]陜西省高教紀工委統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)高教系統(tǒng)紀檢監(jiān)察綜合信息平臺。在高校國有資產(chǎn)管理處（招投標辦公室）、后勤處、基建處、教學(xué)設(shè)備與實驗室管理處等相關(guān)采購工作業(yè)務(wù)部門部署錄入端；在學(xué)校紀委辦公室、監(jiān)察處部署監(jiān)督端。[13]高校紀委監(jiān)察處、審計處共同參與紀檢監(jiān)督綜合信息平臺建設(shè)、管理與使用。二是要提升協(xié)同監(jiān)督數(shù)字化管理水平。高校紀檢監(jiān)察、審計部門要利用已有數(shù)據(jù)信息資料，全面整合高校被監(jiān)督對象信息，提高問題線索初核工作效率和質(zhì)量；通過系統(tǒng)錄入和報送業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的方式搜集、存儲數(shù)據(jù)，建立紀檢監(jiān)察、審計監(jiān)督數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)；實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源共享，充分實現(xiàn)對高校權(quán)力運行的各個環(huán)節(jié)進行有效監(jiān)督。要加強數(shù)據(jù)分析應(yīng)用平臺的建設(shè)，通過查詢、分析、比對被監(jiān)督對象工作或活動信息，實現(xiàn)對高校被監(jiān)督對象的“檔案管理、數(shù)據(jù)查詢、數(shù)據(jù)統(tǒng)計、數(shù)據(jù)分析、廉政評價”的“智慧監(jiān)督”，分析、評估學(xué)校廉政風(fēng)險并對其及時有效地預(yù)警、防范。