論香港廉政公署咨詢(xún)委員會(huì)之監(jiān)督職能

袁柏順，吳曉夢(mèng)

（1.湖南大學(xué) 廉政研究中心，湖南 長(zhǎng)沙 410082；2.湖南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410082）

自二十一世紀(jì)初世界各國(guó)在《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》的倡議下紛紛建立專(zhuān)門(mén)的反腐敗機(jī)構(gòu)并賦予其廣泛執(zhí)法權(quán)力以來(lái)，如何“監(jiān)督監(jiān)督者”成為世界各國(guó)普遍面臨的難題。一方面，反腐敗機(jī)構(gòu)自身的腐敗將對(duì)反腐敗機(jī)構(gòu)的公信力造成極大的傷害，因而對(duì)專(zhuān)門(mén)反腐敗機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督極為重要且必要；另一方面，反腐敗機(jī)構(gòu)通常要求保持高度的獨(dú)立性，甚至可以說(shuō)，獨(dú)立性是專(zhuān)門(mén)反腐敗機(jī)構(gòu)的基本要求，[1]如何在確保專(zhuān)門(mén)反腐敗機(jī)構(gòu)高度獨(dú)立的前提下對(duì)反腐敗機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，從技術(shù)上給“監(jiān)督監(jiān)督者”帶來(lái)難題。2018 年3 月20 日我國(guó)第十三屆全國(guó)人大會(huì)議表決通過(guò)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《監(jiān)察法》），規(guī)定各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)為行使國(guó)家監(jiān)察職能的專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)，賦予監(jiān)察委員會(huì)廣泛的調(diào)查、處置權(quán)力，為監(jiān)察機(jī)關(guān)高效開(kāi)展工作奠定了基礎(chǔ)。然而，改革后的監(jiān)察機(jī)關(guān)位高權(quán)重、牙齒鋒利，如何“監(jiān)督監(jiān)察委”、防止“燈下黑”成了新的難題。

在如何“監(jiān)督監(jiān)督者”這個(gè)命題下，香港廉政公署（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“廉署”）可謂是成功的：自成立以來(lái)，廉政公署鮮有腐敗案件發(fā)生，在歷年的民意調(diào)查中，廉署也一直保持極高的社會(huì)支持度（見(jiàn)表1）。香港廉政公署自身的高度廉潔與極高的社會(huì)支持度得益于廉署有一套完備的監(jiān)察與制衡機(jī)制，其中尤其值得一提的，是廉署突破傳統(tǒng)的以傳媒監(jiān)督為主的社會(huì)監(jiān)督框架，創(chuàng)新性地通過(guò)四個(gè)咨詢(xún)委員會(huì)——貪污問(wèn)題咨詢(xún)委員會(huì)（Advisory Committee on Corruption）、審查貪污舉報(bào)咨詢(xún)委員會(huì)（Operations Review Committee）、防止貪污咨詢(xún)委員會(huì)（Corruption Prevention Advisory Committee）及社區(qū)關(guān)系市民咨詢(xún)委員會(huì)（Citizen Advisory Committee on Community Relations）——全面監(jiān)督廉署工作。與廉署咨詢(xún)委員會(huì)相類(lèi)似，大陸依據(jù)2018 年8 月24 日開(kāi)始施行的《國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)特約監(jiān)察員工作辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《工作辦法》）優(yōu)選聘請(qǐng)公信人士擔(dān)任特約監(jiān)察員，“著重發(fā)揮對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督作用”，是監(jiān)察機(jī)關(guān)外部監(jiān)督的制度創(chuàng)新。此種背景下，研究香港廉政公署四個(gè)咨詢(xún)委員會(huì)的歷史變遷、履職方式和效果，可為大陸特約監(jiān)察員制度建設(shè)提供參考。

表1 認(rèn)為廉政公署值得支持的受訪(fǎng)者占比

一、文獻(xiàn)回顧

針對(duì)“監(jiān)督監(jiān)察委”的問(wèn)題，學(xué)界紛紛從監(jiān)督監(jiān)察委的重要性、難點(diǎn)、原則方面展開(kāi)研究。學(xué)者指出，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)接受監(jiān)督既是增強(qiáng)反腐敗斗爭(zhēng)效果的需要，也是執(zhí)紀(jì)執(zhí)法職能?chē)?yán)格有效履行的需要，還是維護(hù)自身良好形象回應(yīng)人民群眾訴求的需要。[2]然而，跟普通的監(jiān)督相比，監(jiān)督監(jiān)督者更加困難：一來(lái)，因反腐敗工作本身具有較強(qiáng)的保密性要求，監(jiān)督中信息不對(duì)稱(chēng)程度更高；二來(lái)，被監(jiān)督人員具備專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能，對(duì)抗監(jiān)督和調(diào)查的能力比較強(qiáng)；三來(lái)，對(duì)監(jiān)督權(quán)實(shí)施監(jiān)督的度把握不當(dāng)可能干預(yù)監(jiān)督權(quán)的正當(dāng)行使。[3]故對(duì)監(jiān)察權(quán)的制約與監(jiān)督應(yīng)遵循有利于國(guó)家監(jiān)察權(quán)的依法獨(dú)立行使、國(guó)家制約與監(jiān)督并重、外部制約監(jiān)督與內(nèi)部制約監(jiān)督相結(jié)合以及依法制約與監(jiān)督的原則。[4]

更多學(xué)者研究完善監(jiān)察委監(jiān)督的路徑設(shè)計(jì)與選擇。就具體的監(jiān)督措施而言，有學(xué)者提出從9 個(gè)方面加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督，包括完善監(jiān)督執(zhí)紀(jì)過(guò)程中的程序監(jiān)督、進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督、加快建立律師介入制度、完善社會(huì)監(jiān)督體系、加強(qiáng)新聞媒體與社會(huì)輿論監(jiān)督、落實(shí)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督職責(zé)、強(qiáng)化上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督、銜接好司法監(jiān)督、加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督。[5]其中人大監(jiān)督、檢察機(jī)關(guān)制約和審判機(jī)關(guān)監(jiān)督是研究的重點(diǎn)。有學(xué)者從法律文本和現(xiàn)實(shí)條件兩方面細(xì)致研究了人大對(duì)監(jiān)察委展開(kāi)監(jiān)督的幾種方式，尤其是聽(tīng)取工作報(bào)告和合憲性審查。[6]至于檢察制約，學(xué)者則從審查起訴和引導(dǎo)調(diào)查活動(dòng)兩方面對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)針對(duì)職務(wù)犯罪的調(diào)查工作展開(kāi)監(jiān)督。[7-8]有學(xué)者認(rèn)為，審判機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理的職務(wù)犯罪案件以及監(jiān)察機(jī)關(guān)作為賠償義務(wù)人的國(guó)家賠償案件進(jìn)行審理判決也是對(duì)監(jiān)察委的監(jiān)督，[9]不僅如此，還有學(xué)者提倡通過(guò)公民對(duì)監(jiān)察委提起行政訴訟來(lái)對(duì)監(jiān)察委進(jìn)行訴訟監(jiān)督。[10]

在監(jiān)督監(jiān)察委的相關(guān)研究中，香港廉政公署常常成為大陸監(jiān)察機(jī)關(guān)的參照。通過(guò)對(duì)監(jiān)察委與廉政公署進(jìn)行比較研究，學(xué)者認(rèn)為監(jiān)察委應(yīng)借鑒廉政公署的經(jīng)驗(yàn)，形成多機(jī)構(gòu)、聯(lián)動(dòng)性的制衡格局。[11]有學(xué)者特別提出應(yīng)參照廉署咨詢(xún)委員會(huì)加強(qiáng)外部監(jiān)督和公眾參與。[12-14]尤其應(yīng)參照廉署審查貪污舉報(bào)咨詢(xún)委員會(huì)，在監(jiān)察委下設(shè)立一個(gè)有廣泛代表性、有足夠?qū)崣?quán)，能夠相對(duì)獨(dú)立地活動(dòng)的監(jiān)察審查委員會(huì)，[15]或在人大內(nèi)部設(shè)立“專(zhuān)門(mén)委員會(huì)”或在人大常務(wù)委員會(huì)內(nèi)部設(shè)立“工作委員會(huì)”以實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督。[16]

已有研究主要立足于監(jiān)察體制改革帶來(lái)的組織架構(gòu)調(diào)整和權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整，通過(guò)機(jī)構(gòu)銜接和工作流程梳理加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察權(quán)的制約與監(jiān)督。這些研究為我國(guó)完善監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督體系提供了理論支撐。然而，改革后的監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)力之大，有必要在強(qiáng)化原有的監(jiān)督體系基礎(chǔ)之上進(jìn)行制度創(chuàng)新，參考廉署咨詢(xún)委員會(huì)的做法，通過(guò)外部監(jiān)督和公眾參與強(qiáng)化對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督是可行之策，但無(wú)論在監(jiān)察委下設(shè)立監(jiān)察審查委員會(huì)還是在人大或其常委會(huì)內(nèi)部設(shè)立專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，本質(zhì)上都是在現(xiàn)有的權(quán)力監(jiān)督權(quán)力以及內(nèi)部監(jiān)督的體制框架之內(nèi)進(jìn)行的改革與創(chuàng)新，與香港廉署咨詢(xún)委員會(huì)社會(huì)監(jiān)督的模式并不相同。香港廉署咨詢(xún)委員會(huì)作為對(duì)“監(jiān)督者”進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督的制度創(chuàng)新，其監(jiān)督職能是在長(zhǎng)期的實(shí)踐中形成的。在香港反腐敗機(jī)構(gòu)發(fā)展的不同時(shí)期咨詢(xún)委員會(huì)有不同監(jiān)督重點(diǎn)，但無(wú)論重點(diǎn)監(jiān)督投訴處置、處理結(jié)果還是監(jiān)察權(quán)行使的過(guò)程，咨詢(xún)委員會(huì)的監(jiān)督工作始終圍繞維護(hù)公眾信心展開(kāi)。咨詢(xún)委員會(huì)承擔(dān)的咨詢(xún)、聯(lián)絡(luò)、引導(dǎo)功能及其在維護(hù)公眾對(duì)廉署信心方面的重要作用，使咨詢(xún)委員會(huì)對(duì)廉署的非強(qiáng)制性監(jiān)督落到實(shí)處。研究香港廉署咨詢(xún)委員會(huì)的監(jiān)督職能的來(lái)源、發(fā)展歷程及履行監(jiān)督職能的方式方法，對(duì)完善我國(guó)大陸特約監(jiān)察員制度具有積極意義。

二、廉政公署咨詢(xún)委員會(huì)為何承擔(dān)監(jiān)督職能

在香港，咨詢(xún)委員會(huì)由來(lái)已久，是香港政治體制的重要組成部分。咨詢(xún)委員會(huì)不僅發(fā)揮著輔助政府施政的重要作用，同時(shí)，它們也是市民參與公共政策制定的重要渠道。[17]據(jù)香港民政事務(wù)局統(tǒng)計(jì)，至2005 年6 月30 日，香港共有287 個(gè)咨詢(xún)委員會(huì)，廉署四個(gè)咨詢(xún)委員會(huì)便屬其中。與大多數(shù)咨詢(xún)委員會(huì)一樣，廉署咨詢(xún)委員會(huì)一方面輔助政府施政，另一方面代表民意。不過(guò)，廉署咨詢(xún)委員會(huì)又不同于大多數(shù)咨詢(xún)委員會(huì)，因?yàn)樗鼈兂艘云鋵?zhuān)業(yè)知識(shí)輔助政府施政并廣泛代表民意以外，還承擔(dān)了重要的監(jiān)督職能。受前廉政公署時(shí)代貪污問(wèn)題咨詢(xún)委員會(huì)（Advisory Committee on Corruption）和貪污事件審查委員會(huì)（Target Committee）監(jiān)督貪污檢舉工作的影響，廉署咨詢(xún)委員會(huì)自誕生之時(shí)便承擔(dān)了監(jiān)督職能。此后雖屢有動(dòng)議，但或?yàn)楸苊庖鸸妼?duì)反腐敗機(jī)構(gòu)的不信任，或?yàn)楸３址簇潤(rùn)C(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，咨詢(xún)委員會(huì)的監(jiān)督職能保留至今，且始終以維護(hù)公眾信心為中心轉(zhuǎn)移監(jiān)督重點(diǎn)。

（一）香港反腐敗機(jī)構(gòu)的變遷

香港反腐敗機(jī)構(gòu)在三次改革后最終成為獨(dú)立、專(zhuān)門(mén)的反腐敗機(jī)構(gòu)（見(jiàn)圖1），隨著三次改革中香港反腐敗機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的不斷增強(qiáng)，反腐敗機(jī)構(gòu)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職能也不斷強(qiáng)化。（1）1952 年成立專(zhuān)門(mén)反腐敗機(jī)構(gòu)。1952 年以前，香港并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的反腐敗機(jī)構(gòu)，貪污案件與其他所有刑事犯罪案件一樣，由警務(wù)處下的刑事檢控組進(jìn)行調(diào)查。1952 年，香港在當(dāng)時(shí)警務(wù)處長(zhǎng)的主張下，設(shè)立檢舉貪污局專(zhuān)門(mén)調(diào)查貪污案件。貪污問(wèn)題常設(shè)委員會(huì)（后更名為貪污問(wèn)題咨詢(xún)委員會(huì)）和貪污事件審查委員會(huì)分別于1956年和1960 年設(shè)立，前者為香港反腐敗政策提供建議，后者監(jiān)督反腐敗機(jī)構(gòu)的執(zhí)法工作。（2）1970 年香港提高反腐敗機(jī)構(gòu)級(jí)別，檢舉貪污組直接向警務(wù)處長(zhǎng)匯報(bào)工作。貪污事件審查委員會(huì)的監(jiān)督職能也相應(yīng)加強(qiáng)。（3）1974 年成立獨(dú)立反腐敗機(jī)構(gòu)廉政公署。此后兩年間，貪污問(wèn)題咨詢(xún)委員會(huì)、審查貪污舉報(bào)咨詢(xún)委員會(huì)、防止貪污咨詢(xún)委員會(huì)、社區(qū)關(guān)系及市民咨詢(xún)委員會(huì)相繼成立，分別監(jiān)督廉署整體工作和廉署下設(shè)三個(gè)部門(mén)的工作并提供咨詢(xún)。

圖1 香港反腐敗機(jī)構(gòu)組織結(jié)構(gòu)改革

（二）民間參與：原貪污問(wèn)題咨詢(xún)委員會(huì)的監(jiān)督

民間參與是廉政公署設(shè)立咨詢(xún)委員會(huì)的初衷。1974 年時(shí)任輔政司Denys Roberts 決定設(shè)立四個(gè)咨詢(xún)委員會(huì)輔助廉署工作的時(shí)候，最先考慮的便是反貪污工作中民間參與的價(jià)值。他指出，盡管《廉政公署條例》第5 條規(guī)定，廉政專(zhuān)員僅對(duì)港督負(fù)責(zé)，具有高度獨(dú)立性，但是新的反腐敗機(jī)構(gòu)應(yīng)與此前設(shè)在警署的檢舉貪污組一樣，有外界參與（outside participation）廉署的工作。他認(rèn)為隸屬警務(wù)處的貪污事件審查委員會(huì)曾經(jīng)在非官方人士的參與下決定調(diào)查的優(yōu)先事項(xiàng)，其工作頗有價(jià)值。因此，在廉政公署成立時(shí)，仍然成立一個(gè)職權(quán)范圍與原來(lái)的貪污事件審查委員會(huì)大致相同的委員會(huì)。[18]在廉署后來(lái)成立的四個(gè)咨詢(xún)委員會(huì)中，均以民間參與為基本特征。

事實(shí)上，民間參與在廉署成立之前便已體現(xiàn)在貪污問(wèn)題咨詢(xún)委員會(huì)和貪污事件審查委員會(huì)中。1956 年，在公眾對(duì)反貪工作普遍不滿(mǎn)的情況下，香港政府委任了一個(gè)貪污問(wèn)題常設(shè)委員會(huì)，為政府方便揭發(fā)貪污所采取的措施以及消除貪污的措施向政府提供建議。1960 年5 月17 日，委員會(huì)增加三名來(lái)自行政局與立法局的非官守議員，作為民間代表取代原來(lái)由律政司提名的主任檢察官、銓敘司和警察隊(duì)檢舉貪污組主任等官方成員組成的委員會(huì)。[19]起初，委員會(huì)僅承擔(dān)咨詢(xún)功能。1961 年后，貪污問(wèn)題咨詢(xún)委員會(huì)認(rèn)為其已經(jīng)提出了本階段可以提出的所有建議，此后的工作“就會(huì)更屬于監(jiān)視者的性質(zhì)”。1971 年，G.N.1058 號(hào)憲報(bào)宣布港督委出一個(gè)包含非警務(wù)人員及非官方人士的新的貪污事件審查委員會(huì)，新受委為貪污問(wèn)題咨詢(xún)委員會(huì)主席的高登爵士在貪污問(wèn)題咨詢(xún)委員會(huì)1972 年6 月舉行的第77次會(huì)議席上表示，他認(rèn)為貪污問(wèn)題咨詢(xún)委員會(huì)的用處已告完畢，因?yàn)榉簇澪酃ぷ髦蟹枪俜降牧α?，此時(shí)已在貪污事件審查委員會(huì)中表現(xiàn)出來(lái)。

（三）投訴處置：貪污事件審查委員會(huì)的監(jiān)督

貪污事件審查委員會(huì)于1960 年末由警務(wù)處長(zhǎng)設(shè)立，它是一個(gè)依行政程序而非法定程序設(shè)立的組織。警務(wù)處長(zhǎng)設(shè)立貪污事件審查委員會(huì)的目的在他于1961 年4 月所寫(xiě)的一項(xiàng)備忘錄中有所提及。他說(shuō)：“……其目的在于確保某些目標(biāo)受到優(yōu)先處理，而檢舉貪污組亦不致負(fù)擔(dān)太多調(diào)查工作?！辈贿^(guò)，如果考慮貪污事件審查委員會(huì)成立的背景，委員會(huì)成立的意義就絕不止于確保某些目標(biāo)受到優(yōu)先處理和檢舉貪污組不致負(fù)擔(dān)太多調(diào)查工作。貪污事件審查委員會(huì)在一定程度上是為回應(yīng)社會(huì)對(duì)警務(wù)處承擔(dān)腐敗犯罪調(diào)查工作的不信任而設(shè)立，因而天然帶有監(jiān)督屬性。20 世紀(jì)60 年代，香港社會(huì)對(duì)于檢舉貪污組設(shè)于警務(wù)處下多有批評(píng)。貪污問(wèn)題咨詢(xún)委員會(huì)在其第六份報(bào)告書(shū)中所指出的將檢舉貪污組設(shè)于警務(wù)處下的種種問(wèn)題中便提到，設(shè)于警務(wù)處內(nèi)的檢舉貪污組的職員可能面臨調(diào)查前同事的尷尬局面，[20]77公眾擔(dān)憂(yōu)涉及警務(wù)處職員的腐敗案件不會(huì)被認(rèn)真對(duì)待，而警務(wù)處恰恰是公眾認(rèn)為最為腐敗的地方。成立貪污事件審查委員會(huì)一方面是確保檢舉貪污組的精力集中在重要的目標(biāo)，另一方面更是確保對(duì)涉及警察的腐敗行為采取行動(dòng)。[21]47

1971 年《防止賄賂條例》頒布之時(shí)，作為對(duì)檢舉貪污組調(diào)查權(quán)力擴(kuò)張的制約，立法會(huì)要求改革貪污事件審查委員會(huì)以加強(qiáng)對(duì)檢舉貪污組的監(jiān)督。改革的事項(xiàng)包括：（1）由港督委任委員會(huì)的成員，以與其重要性相適應(yīng)；（2）增加非警署人士為委員會(huì)成員，1971 年委出的委員會(huì)成員除包括副警務(wù)處長(zhǎng)、刑事偵緝組主任、首席檢察官、核數(shù)署長(zhǎng)、銓敘司代表外，還包含兩名非官方人士；（3）檢舉貪污組主任不再是該委員會(huì)成員，而應(yīng)向委員會(huì)提交其接收的所有投訴并報(bào)告針對(duì)投訴采取的措施；（4）委員會(huì)直接接受投訴，方便不愿向警署投訴的市民。[22]204-205貪污事件審查委員會(huì)是一個(gè)很活躍的組織，1973 年8月7 日百里渠爵士曾經(jīng)以旁聽(tīng)者身份出席該委員會(huì)的會(huì)議，對(duì)貪污事件審查委員會(huì)評(píng)價(jià)頗高，認(rèn)為它“委實(shí)是一個(gè)很好的監(jiān)視者”[23]。1974 年廉署成立以后，貪污事件審查委員會(huì)的職責(zé)由審查貪污舉報(bào)咨詢(xún)委員會(huì)承擔(dān)，審查貪污舉報(bào)咨詢(xún)委員會(huì)由此成為廉署四個(gè)咨詢(xún)委員會(huì)中唯一一個(gè)以個(gè)案為基礎(chǔ)監(jiān)督廉署的調(diào)查過(guò)程和處置結(jié)果的咨詢(xún)委員會(huì)。

（四）避免尷尬：賦予貪污事件審查委員會(huì)監(jiān)督職能而非成立專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)

為避免公眾不信任反腐敗機(jī)構(gòu)的尷尬，香港當(dāng)局選擇使貪污事件審查委員會(huì)盡可能具備一切監(jiān)督職能卻不被稱(chēng)為監(jiān)督機(jī)構(gòu)。廉政公署咨詢(xún)委員會(huì)承擔(dān)監(jiān)督職能乃對(duì)前廉署時(shí)代貪污問(wèn)題咨詢(xún)委員會(huì)和貪污事件審查委員會(huì)的沿襲，尤其是貪污事件審查委員會(huì)。不過(guò)，需要注意的是，貪污事件審查委員會(huì)本身并不是咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，盡管它也是一個(gè)依行政程序成立的組織。如前所述，1970 年，香港立法會(huì)商討修訂《防止賄賂條例》，賦予貪污調(diào)查機(jī)構(gòu)更大的權(quán)力以有利于貪污犯罪的檢控。為防止權(quán)力被濫用，立法會(huì)議員簡(jiǎn)悅強(qiáng)要求成立一個(gè)監(jiān)督委員會(huì)取代主要由高級(jí)警司構(gòu)成的貪污事件審查委員會(huì)。他認(rèn)為，監(jiān)督委員會(huì)的委員必須是來(lái)自政府內(nèi)外的絕對(duì)正直與道德高尚的人（unimpeachable integrity and stature），監(jiān)督委員會(huì)應(yīng)全面監(jiān)督檢舉貪污組的工作，以確保政府根除腐敗這一目的得以實(shí)現(xiàn)為使命。[22]192徐嘉祥議員也認(rèn)為，需要有一個(gè)這樣的監(jiān)督機(jī)構(gòu)才能保證公眾支持新的防止賄賂條例，而公眾的支持對(duì)于新的防止賄賂條例的成功實(shí)施至關(guān)重要。最終這一專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)未能成立。原因是多方面的，其中一個(gè)重要的原因便是警務(wù)處對(duì)成立專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)可能導(dǎo)致公眾對(duì)檢舉貪污組乃至警務(wù)處的不信任的擔(dān)憂(yōu)。[22]立法會(huì)最終采取了強(qiáng)化貪污事件審查委員會(huì)的監(jiān)督職能使其成為功能上的“監(jiān)督者”而非成立專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的折中方案。[21]49

（五）保證廉署獨(dú)立性：依行政程序設(shè)立而非法定機(jī)構(gòu)

廉署咨詢(xún)委員會(huì)保持依行政程序設(shè)立而非依法定程序設(shè)立的現(xiàn)狀，是為保護(hù)廉署免受其他方面的干擾。[23]廉署咨詢(xún)委員會(huì)是依行政程序設(shè)立的組織，委員會(huì)主席均由香港行政長(zhǎng)官任命，委員或由行政長(zhǎng)官任命或由行政司長(zhǎng)任命。隨著審查貪污舉報(bào)咨詢(xún)委員會(huì)監(jiān)督職能的加強(qiáng)，自20 世紀(jì)末開(kāi)始便有立法會(huì)議員提議應(yīng)將審查貪污舉報(bào)咨詢(xún)委員會(huì)更改為法定機(jī)構(gòu)，[25]或最低限度委員會(huì)中有數(shù)位成員不是由行政長(zhǎng)官委任，而由立法會(huì)互選或推薦人選。[26]這些提議都沒(méi)有被采納，原因早已在1995 年12月11 日的立法會(huì)記錄中載明：（1）審查貪污舉報(bào)咨詢(xún)委員會(huì)運(yùn)行良好，沒(méi)有充分的理由將其變成法定機(jī)構(gòu)；（2）若將審查貪污舉報(bào)咨詢(xún)委員會(huì)更改為法定機(jī)構(gòu)，則意味著由基本法所確定的廉署的基本機(jī)構(gòu)和問(wèn)責(zé)鏈條將被改變，這顯然是不合適的。[27]言下之意，廉署是一個(gè)僅對(duì)特首負(fù)責(zé)的紀(jì)律部門(mén)，若審查貪污舉報(bào)咨詢(xún)委員會(huì)成為法定機(jī)構(gòu)，則難保立法會(huì)不會(huì)干預(yù)廉署調(diào)查個(gè)案，從而有違廉署獨(dú)立辦案的原則。20 世紀(jì)末曾出現(xiàn)過(guò)立法會(huì)要求將廉署提交審查貪污舉報(bào)咨詢(xún)委員會(huì)審查的個(gè)案材料呈交立法會(huì)之先例，近年隨著立法會(huì)黨派之爭(zhēng)愈演愈烈，審查貪污舉報(bào)咨詢(xún)委員會(huì)的主席人選幾次在立法會(huì)引起爭(zhēng)論，①比如2015 年劉慧卿議員曾質(zhì)疑全國(guó)人大代表譚惠珠女士擔(dān)任審查貪污舉報(bào)咨詢(xún)委員會(huì)主席令市民覺(jué)得廉署未有公平公正地處理和防止香港的貪污問(wèn)題，見(jiàn)香港立法會(huì)《審核2015 至2016 年度開(kāi)支預(yù)算的報(bào)告》?？梢?jiàn)這一顧慮實(shí)在不無(wú)道理。廉署咨詢(xún)委員會(huì)承擔(dān)監(jiān)督職能的現(xiàn)狀因此得以維持。

三、廉政公署咨詢(xún)委員會(huì)之監(jiān)督權(quán)責(zé)

《防止賄賂法》和《廉政公署條例》賦予廉政公署廣泛的權(quán)力，為防止權(quán)力濫用，廉政公署有一套完備的監(jiān)督體系（見(jiàn)圖2）。咨詢(xún)委員會(huì)作為廉署社會(huì)監(jiān)督的一部分，是對(duì)傳統(tǒng)的、以傳媒為主的社會(huì)監(jiān)督方式的創(chuàng)新。對(duì)公共權(quán)力的制約監(jiān)督包括兩方面，一方面是政治權(quán)力內(nèi)部權(quán)力機(jī)關(guān)之間的相互制約和監(jiān)督，另一方面是來(lái)自政治權(quán)力系統(tǒng)外部的社會(huì)公眾對(duì)政治權(quán)力的自下而上的監(jiān)督。[28]由于缺乏制度化安排，社會(huì)監(jiān)督往往難以落到實(shí)處。廉署咨詢(xún)委員會(huì)卻通過(guò)制度創(chuàng)新成為了廉政公署監(jiān)督體系中的重要組成部分，并其因廣泛的代表性和全面參與成為廉署監(jiān)督體系中不可替代的一部分。

（一）廉署各咨詢(xún)委員會(huì)的監(jiān)督內(nèi)容

圖2 廉政公署監(jiān)察與制衡體系

廉署四個(gè)咨詢(xún)委員會(huì)均采取聽(tīng)取報(bào)告、問(wèn)詢(xún)、建議的方式對(duì)廉署及廉署各部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督，不過(guò)，在四個(gè)咨詢(xún)委員會(huì)中，僅貪污問(wèn)題咨詢(xún)委員會(huì)和審查貪污舉報(bào)咨詢(xún)委員會(huì)的“主業(yè)”是監(jiān)督。且在這兩個(gè)主要行使監(jiān)督職能的咨詢(xún)委員會(huì)中，監(jiān)督的內(nèi)容也各不相同。貪污問(wèn)題咨詢(xún)委員會(huì)全面監(jiān)察廉署的管理、行政、人員紀(jì)律及整體工作情況，它側(cè)重于對(duì)廉署內(nèi)部運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督。審查貪污舉報(bào)咨詢(xún)委員會(huì)則監(jiān)督廉署所有調(diào)查個(gè)案的進(jìn)展和結(jié)果，它側(cè)重于對(duì)廉署執(zhí)行處進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督，這一執(zhí)法監(jiān)督在廉署所有監(jiān)督與制衡的措施中，具有特殊地位，體現(xiàn)在：審查貪污舉報(bào)咨詢(xún)委員會(huì)是廉署眾多監(jiān)督主體中唯一突破保密規(guī)則全面監(jiān)督廉署調(diào)查個(gè)案過(guò)程的機(jī)構(gòu)。在其他國(guó)家或地區(qū)的反貪制度中，像審查貪污舉報(bào)咨詢(xún)委員會(huì)這樣的監(jiān)察機(jī)制也是絕無(wú)僅有的。[29]

（二）與時(shí)俱進(jìn)：審查貪污舉報(bào)咨詢(xún)委員會(huì)強(qiáng)化監(jiān)督權(quán)責(zé)

現(xiàn)時(shí)廉署咨詢(xún)委員會(huì)的監(jiān)督權(quán)責(zé)是于1995 年在廉政公署權(quán)責(zé)檢討委員會(huì)的建議下得到顯著加強(qiáng)后的結(jié)果。眾所周知，香港廉署擁有廣泛而全面的調(diào)查權(quán)，這一權(quán)力并非從未遭受質(zhì)疑。事實(shí)上，在廉署成立之初就有人擔(dān)心，“今日政府制造了這頭動(dòng)物來(lái)為社會(huì)做一件好事，大家都開(kāi)心地鼓掌歡迎。但是，你們要記著，這頭動(dòng)物會(huì)日漸龐大，直至有一日不能控制”[30]。不過(guò)，在上世紀(jì)90 年代以前，大部分公眾并未對(duì)廉署權(quán)力之大表示擔(dān)憂(yōu)。據(jù)曾任廉署專(zhuān)員施百偉先生稱(chēng)，當(dāng)公眾1990 年被問(wèn)及廉署的權(quán)力是否過(guò)大時(shí)，只有2.5%受訪(fǎng)者回答是。[30]直至1993 年廉署根據(jù)《廉政公署條例》第8(2)條解雇前執(zhí)行處副處長(zhǎng)徐家杰引起軒然大波，廉署因權(quán)力過(guò)大而飽受爭(zhēng)議，立法會(huì)因此委任廉政公署權(quán)責(zé)檢討委員會(huì)全面檢討廉署的權(quán)責(zé)。廉政公署權(quán)責(zé)檢討委員會(huì)在全面檢討廉署權(quán)責(zé)并多方聽(tīng)取意見(jiàn)之后，提出若干加強(qiáng)廉署監(jiān)察與制衡的措施，這其中，便包括加強(qiáng)咨詢(xún)委員會(huì)監(jiān)督職能及加強(qiáng)咨詢(xún)委員會(huì)對(duì)公眾負(fù)責(zé)的十?dāng)?shù)項(xiàng)建議。根據(jù)這些建議，1995 年廉署咨詢(xún)委員會(huì)的權(quán)責(zé)進(jìn)行大幅修改。其中，貪污問(wèn)題咨詢(xún)委員會(huì)新增3 項(xiàng)監(jiān)督廉署人事相關(guān)的職責(zé)，包括人手編制、解雇屬員和紀(jì)律處分，占貪污問(wèn)題咨詢(xún)委員會(huì)5 項(xiàng)監(jiān)督職責(zé)中的大部分。防止貪污咨詢(xún)委員會(huì)與社區(qū)關(guān)系市民咨詢(xún)委員會(huì)均將先前就各部門(mén)工作“提示”廉政專(zhuān)員修改為“建議”廉政專(zhuān)員，強(qiáng)化監(jiān)督強(qiáng)制力。審查貪污舉報(bào)咨詢(xún)委員會(huì)更是將對(duì)執(zhí)行處的監(jiān)督重點(diǎn)“由負(fù)責(zé)確認(rèn)執(zhí)行處可能已經(jīng)采取的行動(dòng)，轉(zhuǎn)移至仍在進(jìn)行的主要或長(zhǎng)期調(diào)查工作”[31]。

具體而言，1995 年審查貪污舉報(bào)咨詢(xún)委員會(huì)進(jìn)行了三項(xiàng)改革：一是組成人員方面，增加委員會(huì)的成員人數(shù)以應(yīng)付可能增加的工作量，1995 年實(shí)際增加5 名委員均為非官方人士，進(jìn)一步加強(qiáng)委員會(huì)的代表性及增加民間參與廉署工作的機(jī)會(huì)，且今后委員都由行政署長(zhǎng)委任。二是組織結(jié)構(gòu)方面，由非官方人士擔(dān)任委員會(huì)主席，執(zhí)行處首長(zhǎng)不再擔(dān)任委員會(huì)的當(dāng)然委員，但仍繼續(xù)出席會(huì)議，向各委員會(huì)作出匯報(bào)及回答他們的問(wèn)詢(xún)，以此加強(qiáng)委員會(huì)監(jiān)督的獨(dú)立性和對(duì)抗性。三是新增四項(xiàng)權(quán)責(zé)，分別是就廉署批準(zhǔn)超過(guò)6 個(gè)月的保釋期、超過(guò)一年或需要?jiǎng)佑么罅抠Y源的調(diào)查個(gè)案進(jìn)度、廉政專(zhuān)員授權(quán)進(jìn)行的搜查聽(tīng)取和審議廉署的報(bào)告，以加強(qiáng)對(duì)廉署調(diào)查過(guò)程的監(jiān)督，和增訂條文使委員會(huì)可向總督反映任何與執(zhí)行處運(yùn)作相關(guān)或委員會(huì)所面臨的任何問(wèn)題。這三項(xiàng)改革一方面是接受廉政公署權(quán)責(zé)委員會(huì)的建議修訂委員會(huì)的權(quán)責(zé)以加強(qiáng)其對(duì)執(zhí)行處主要或長(zhǎng)期調(diào)查工作的監(jiān)督，另一方面，也相應(yīng)地從組織結(jié)構(gòu)、人力資源方面為委員會(huì)履行更多監(jiān)督職能提供條件。廉政公署在其1995 年年報(bào)中指稱(chēng)，審查貪污舉報(bào)咨詢(xún)委員會(huì)在1995 年“發(fā)揮了更大的監(jiān)察功能”。此后，審查貪污舉報(bào)咨詢(xún)委員會(huì)的權(quán)責(zé)就此基本固定了下來(lái)。①1995 年審查貪污咨詢(xún)委員會(huì)權(quán)責(zé)修改之時(shí)，因《防止賄賂法》草案還在審議中，故要求委員會(huì)在修訂《防止賄賂條例》第16（1）（b）及17（1）條將發(fā)出搜查令的權(quán)力移交法庭之前，聽(tīng)取廉政專(zhuān)員報(bào)告他授權(quán)進(jìn)行搜查的次數(shù)及理由；廉政專(zhuān)員如根據(jù)修訂后的條文授權(quán)進(jìn)行搜查，其后須盡早向委員會(huì)報(bào)告有關(guān)搜查行動(dòng)并解釋急需進(jìn)行搜查的原因。

自成立之后至1995 年間，審查貪污舉報(bào)咨詢(xún)委員會(huì)的權(quán)責(zé)還在1978 年和1988 年進(jìn)行過(guò)兩次修改，盡管修改的條款不如1995 年多，但修改的重要性卻未必比1995 年低。審查貪污舉報(bào)咨詢(xún)委員會(huì)在成立之初沿襲了貪污事件審查委員會(huì)的工作內(nèi)容，包括直接接受貪污舉報(bào)、決定調(diào)查的先后次序及建議將投訴轉(zhuǎn)交其他部門(mén)處理。貪污事件審查委員會(huì)的設(shè)置是針對(duì)檢舉貪污組設(shè)在警務(wù)處內(nèi)、而警務(wù)處恰恰是貪污程度最高的部門(mén)這一問(wèn)題。這一問(wèn)題在廉署并不存在。相反地，廉署是一個(gè)權(quán)力極大的、獨(dú)立的、專(zhuān)門(mén)的反腐敗機(jī)構(gòu)，且在1974 年至1978 年間通過(guò)查處一系列大案要案已然表現(xiàn)出撲滅腐敗的堅(jiān)定決心，公眾對(duì)其的信任也獲得極大的提升。此種情況下，審查貪污舉報(bào)咨詢(xún)委員會(huì)保持原貪污事件審查委員會(huì)的權(quán)責(zé)已經(jīng)不合時(shí)宜。故1978 年，審查貪污舉報(bào)咨詢(xún)委員會(huì)修訂權(quán)責(zé)，不再直接接受舉報(bào)，也不再建議將貪污舉報(bào)轉(zhuǎn)交其他部門(mén)處理，轉(zhuǎn)而將工作重心放到無(wú)從調(diào)查的投訴和經(jīng)調(diào)查而未有檢控的貪污舉報(bào)上，明確難以著手調(diào)查的貪污舉報(bào)需經(jīng)審查貪污舉報(bào)咨詢(xún)委員會(huì)小組委員會(huì)審查才可終止，[32]以確保任何工作人員不會(huì)私自終止處理一宗舉報(bào)或無(wú)意中忽略了某些重要的地方，經(jīng)調(diào)查而未有檢控的貪污舉報(bào)也必須由審查貪污舉報(bào)咨詢(xún)委員會(huì)或其小組委員會(huì)審查通過(guò)方可注銷(xiāo)。[33]此后的十年間，審查貪污舉報(bào)咨詢(xún)委員會(huì)的監(jiān)督重心都在于確保所有檢舉貪污的報(bào)告得以認(rèn)真對(duì)待，以鼓勵(lì)民眾向廉署舉報(bào)。1988 年，審查貪污舉報(bào)咨詢(xún)委員會(huì)的職權(quán)范圍在港督的同意下進(jìn)行第二次修訂。此次修訂的重點(diǎn)是為審查警誡制度，加強(qiáng)對(duì)調(diào)查結(jié)果的監(jiān)督，尤其是經(jīng)調(diào)查不予檢控的案件。新修訂的職權(quán)令委員會(huì)“對(duì)不能檢控卻又顯然有貪污或不良行為的政府人員，得發(fā)出指示，將調(diào)查的詳情送交所屬部門(mén)首長(zhǎng)或銓敘司，以便考慮應(yīng)否采取紀(jì)律行動(dòng)或其他行政措施”。

圖3 審查貪污舉報(bào)咨詢(xún)委員會(huì)監(jiān)督內(nèi)容變遷

從1974 年至今，審查貪污舉報(bào)咨詢(xún)委員會(huì)的職權(quán)范圍經(jīng)過(guò)3 次修訂，從最初關(guān)注調(diào)查的主體和調(diào)查的優(yōu)先次序，到關(guān)注無(wú)從調(diào)查的舉報(bào)的終止，到調(diào)查結(jié)果的處置，再到主要的、重要的案件的調(diào)查進(jìn)度，審查貪污舉報(bào)咨詢(xún)委員會(huì)最終得以全面監(jiān)察廉署執(zhí)行處的工作全過(guò)程（見(jiàn)圖3），確保所有貪污投訴得以妥善處理。不論廉政公署的調(diào)查能否證明貪污舉報(bào)所指稱(chēng)的事實(shí)，廉政公署都須向咨詢(xún)委員會(huì)提交令其滿(mǎn)意的詳盡報(bào)告。[34]審查貪污舉報(bào)咨詢(xún)委員會(huì)對(duì)所有個(gè)案的執(zhí)法全過(guò)程監(jiān)督與多位非官方人士擔(dān)任委員相結(jié)合，使廉署的執(zhí)法工作更加透明、更具責(zé)任。曾擔(dān)任審查貪污舉報(bào)咨詢(xún)委員會(huì)委員的單仲偕議員對(duì)委員會(huì)的評(píng)價(jià)頗高，認(rèn)為“咨詢(xún)委員會(huì)與廉署之間的這種關(guān)系非常成功”[35]。這一監(jiān)督模式在香港已經(jīng)成為外部監(jiān)督調(diào)查權(quán)力的范本，1995 年后，香港稅務(wù)局、證券及期貨事務(wù)監(jiān)察委員會(huì)均參照審查貪污舉報(bào)咨詢(xún)委員會(huì)設(shè)立有類(lèi)似監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

四、廉政公署咨詢(xún)委員會(huì)監(jiān)督職能之履行

廉署咨詢(xún)委員會(huì)通過(guò)聽(tīng)取報(bào)告、問(wèn)詢(xún)、建議的方式對(duì)廉署展開(kāi)監(jiān)督，這些監(jiān)督的方式并不具備強(qiáng)制性，換言之，假若廉署對(duì)咨詢(xún)委員會(huì)聽(tīng)取報(bào)告的要求、問(wèn)詢(xún)以及建議不予理會(huì)，理論上咨詢(xún)委員會(huì)沒(méi)有任何處分的權(quán)力。然而實(shí)踐中，廉署總是主動(dòng)接受咨詢(xún)委員會(huì)的監(jiān)督、咨詢(xún)委員會(huì)的監(jiān)督總是能落到實(shí)處，這與咨詢(xún)委員會(huì)同時(shí)具備咨詢(xún)、聯(lián)絡(luò)及引導(dǎo)的功能有莫大的關(guān)系。

（一）廉政公署咨詢(xún)委員會(huì)監(jiān)督的工作機(jī)制

廉署咨詢(xún)委員會(huì)以聽(tīng)取報(bào)告、問(wèn)詢(xún)、建議的方式展開(kāi)監(jiān)督。以審查貪污舉報(bào)咨詢(xún)委員會(huì)為例。審查貪污舉報(bào)咨詢(xún)委員會(huì)的監(jiān)督確保：所有案件，無(wú)論是否提出檢控，均需在某一階段呈交審查貪污舉報(bào)咨詢(xún)委員會(huì)或其小組委員會(huì)審閱；[36]所有經(jīng)調(diào)查而未有檢控的貪污舉報(bào)，必須由審查貪污舉報(bào)咨詢(xún)委員會(huì)或其小組委員會(huì)審查后才可注銷(xiāo)。[33]在長(zhǎng)年的實(shí)踐中，審查貪污舉報(bào)咨詢(xún)委員會(huì)形成了一套比較固定的工作機(jī)制。審查貪污舉報(bào)咨詢(xún)委員會(huì)每年召開(kāi)8 次會(huì)議，大約每6 星期開(kāi)會(huì)一次。習(xí)慣上廉署撥出兩個(gè)上午專(zhuān)供審查貪污舉報(bào)咨詢(xún)委員會(huì)開(kāi)會(huì)之用，相關(guān)文件則于開(kāi)會(huì)前一周先寄交各委員研究。待開(kāi)會(huì)之時(shí)，執(zhí)行處在該時(shí)期內(nèi)工作的各個(gè)方面情況均于席上報(bào)告，范圍包括各宗指控內(nèi)容的概要、調(diào)查的經(jīng)過(guò)、律政司的指示和結(jié)論等。委員會(huì)又須檢討各項(xiàng)統(tǒng)計(jì)數(shù)字，執(zhí)行處各調(diào)查小組處理案件的數(shù)目和排期表，及已審結(jié)和未審訊的起訴或上訴案件的報(bào)告等。若無(wú)法提出刑事檢控，但有證據(jù)證明有關(guān)公務(wù)員確曾破壞紀(jì)律或有其他不法行為，委員們得發(fā)出指令，將調(diào)查詳情送交其他部門(mén)并建議應(yīng)采取紀(jì)律處分或行政處分。審查貪污投訴委員會(huì)屬下，設(shè)有小組委員會(huì)，小組委員會(huì)在委員主會(huì)會(huì)議數(shù)天前先行開(kāi)會(huì)，由委員主會(huì)的一名委員擔(dān)任主席。小組委員會(huì)考慮一切過(guò)于空泛以致難以著手調(diào)查的貪污舉報(bào)，并審核較簡(jiǎn)單的調(diào)查報(bào)告。通常每當(dāng)在初步調(diào)查中顯示，某一案件不能繼續(xù)追查時(shí)，小組委員會(huì)則建議不再采取進(jìn)一步的行動(dòng)。

審查貪污舉報(bào)咨詢(xún)委員會(huì)通過(guò)事后監(jiān)督和靈活的時(shí)間要求，保證廉署的執(zhí)法保持高效而不受咨詢(xún)委員會(huì)監(jiān)督之影響。一方面，審查貪污舉報(bào)咨詢(xún)委員會(huì)對(duì)廉署進(jìn)行事后監(jiān)督而非事前審查，從而避免降低廉署的執(zhí)法效率。以搜查為例，根據(jù)《廉政公署條例》的規(guī)定，廉署發(fā)出搜查令有兩種方式，一種是由裁判官依據(jù)《廉政公署條例》第10B 條向廉署人員發(fā)出搜查令，授權(quán)廉署人員進(jìn)行搜查。第二種方法是廉政專(zhuān)員依《廉政公署條例》第10C 條發(fā)出緊急搜查令，然后在下一次審查貪污舉報(bào)咨詢(xún)委員會(huì)會(huì)上向委員會(huì)解釋緣由。由廉政專(zhuān)員先行發(fā)出搜查令而后向?qū)彶樨澪叟e報(bào)咨詢(xún)委員會(huì)解釋緣由，在權(quán)力監(jiān)督與制衡的基礎(chǔ)之上，為確保廉署的執(zhí)法效率留下窗口。另一方面，即使是對(duì)執(zhí)法的事后監(jiān)督，審查貪污咨詢(xún)委員會(huì)一般僅要求廉署在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候向委員會(huì)報(bào)告，而不做時(shí)間上的強(qiáng)制要求，從而避免監(jiān)督導(dǎo)致信息泄露、進(jìn)度拖沓等不必要的影響。

（二）廉政公署咨詢(xún)委員會(huì)的監(jiān)督何以有效

廉署咨詢(xún)委員會(huì)對(duì)廉署進(jìn)行有力的監(jiān)督。承擔(dān)最多監(jiān)督職能的審查貪污舉報(bào)咨詢(xún)委員會(huì)積極履行職責(zé)且其履職條件得到了充分保障?？紤]到咨詢(xún)委員會(huì)履行監(jiān)督的方式主要是聽(tīng)取報(bào)告、問(wèn)詢(xún)和建議，咨詢(xún)委員會(huì)本身并非執(zhí)行機(jī)構(gòu)，監(jiān)督的實(shí)效如何，需綜合考量委員履職的頻次和強(qiáng)度。正如陸恭蕙議員所言，咨詢(xún)委員會(huì)對(duì)廉署的監(jiān)督效果，很大程度上要視乎這些委員會(huì)開(kāi)會(huì)的次數(shù)是否頻密；委員會(huì)可獲得的資料數(shù)量；資料的時(shí)間性及廉署是否愿意就委員會(huì)的意見(jiàn)或建議作出回應(yīng)。[30]總體而言，審查貪污舉報(bào)咨詢(xún)委員會(huì)積極履行職責(zé)，咨詢(xún)委員會(huì)每次會(huì)議的出席率頗高（見(jiàn)表2），委員會(huì)成員在會(huì)上均克盡己職審查各調(diào)查個(gè)案，并以尋根究底的態(tài)度向出席會(huì)議的調(diào)查人員提問(wèn)。[37]盡管沒(méi)有任何規(guī)范性文件規(guī)定廉署如何向?qū)彶樨澪叟e報(bào)咨詢(xún)委員會(huì)提供資料，但實(shí)踐中，廉署會(huì)確保向?qū)彶樨澪叟e報(bào)咨詢(xún)委員會(huì)提供所需一切資料，[38]包括執(zhí)行拘捕、進(jìn)行調(diào)查與檢控的行文。原貪污舉報(bào)咨詢(xún)委員會(huì)委員單仲偕議員曾經(jīng)告知立法會(huì)，咨詢(xún)委員會(huì)委員可閱讀敏感資料，他更對(duì)委員會(huì)的監(jiān)督效果保有信心：“獨(dú)立監(jiān)察委員會(huì)的存在，甚至在其取得有關(guān)資料前，已能影響尋求事實(shí)工作的質(zhì)素和公平程度。如有關(guān)方面在進(jìn)行調(diào)查時(shí)，知悉會(huì)有外間機(jī)構(gòu)檢討其調(diào)查方法及調(diào)查結(jié)果，便會(huì)有更大的問(wèn)責(zé)感。政府或企業(yè)調(diào)查機(jī)構(gòu)必須確保其工作水平可以接受，尤其是因?yàn)楠?dú)立監(jiān)察委員會(huì)若發(fā)現(xiàn)有任何錯(cuò)處或欺詐，他們便必須回頭糾正錯(cuò)誤，這樣的長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，會(huì)更為昂貴及費(fèi)時(shí)。”[35]因而審查貪污舉報(bào)咨詢(xún)委員會(huì)通過(guò)聽(tīng)取報(bào)告和問(wèn)詢(xún)，間接督促廉署屬員在調(diào)查中依法依規(guī)履職盡責(zé)。

表2 2011 年至2015 年廉署咨詢(xún)委員會(huì)出席率①數(shù)據(jù)來(lái)源于財(cái)務(wù)委員會(huì)審核二零一六至二零一七年度開(kāi)支預(yù)算管制人員的答復(fù)，問(wèn)題編號(hào)6167。

咨詢(xún)委員會(huì)輔助政府施政并代表民意也即咨詢(xún)與聯(lián)結(jié)的功能使廉署主動(dòng)接受咨詢(xún)委員會(huì)的監(jiān)督。一方面，廉署咨詢(xún)委員會(huì)的多元功能要求咨詢(xún)委員會(huì)的委員必須具備專(zhuān)業(yè)性、代表性及極高的社會(huì)聲望，因而委員提出的建議本身更加容易被接納。時(shí)任政務(wù)司司長(zhǎng)林鄭月娥曾經(jīng)在立法局會(huì)議上表示，政府委任咨詢(xún)組織非官方委員的原則是用人唯才，當(dāng)中會(huì)考慮有關(guān)人士的才干、專(zhuān)長(zhǎng)和經(jīng)驗(yàn)等，并充分兼顧有關(guān)咨詢(xún)組織的職能和工作性質(zhì)。[39]當(dāng)然，由于各委員會(huì)承擔(dān)的功能各有側(cè)重，貪污問(wèn)題咨詢(xún)委員會(huì)監(jiān)督、咨詢(xún)、聯(lián)絡(luò)、引導(dǎo)職能兼具，審查貪污舉報(bào)咨詢(xún)委員會(huì)著重于監(jiān)督和引導(dǎo)，防止貪污咨詢(xún)委員會(huì)一直以承擔(dān)咨詢(xún)功能為主，社區(qū)關(guān)系市民咨詢(xún)委員會(huì)主要承擔(dān)聯(lián)絡(luò)功能，它既是民意反饋的主要機(jī)構(gòu)，也是廉署教育策略的實(shí)施者，相應(yīng)地，委員會(huì)委任非官方人士的標(biāo)準(zhǔn)也有所不同。比如防止貪污咨詢(xún)委員會(huì)選任委員時(shí)著重考慮具備某一方面的專(zhuān)長(zhǎng)，這一專(zhuān)長(zhǎng)并非指行政管理方面，而是指各行各業(yè)。②這一安排與防止貪污咨詢(xún)委員會(huì)的工作內(nèi)容相關(guān)。在1985 年10 月30 日立法局會(huì)議上，廉政專(zhuān)員表示，防止貪污咨詢(xún)委員會(huì)是“撲滅私人機(jī)構(gòu)貪污行為的持續(xù)工作的一部分。這個(gè)咨詢(xún)委員會(huì)于接獲要求時(shí)、會(huì)就怎樣可以盡量減少貪污行為出現(xiàn)，向私人企業(yè)和公司提供意見(jiàn)”。因而，防止貪污咨詢(xún)委員會(huì)的成員大部分為來(lái)自各個(gè)行業(yè)的專(zhuān)業(yè)人士。不過(guò)整體而言，在委任咨詢(xún)委員會(huì)的非官方委員時(shí)，專(zhuān)業(yè)性、代表性、社會(huì)聲望是最重要的考慮因素。一者，咨詢(xún)委員會(huì)通常由專(zhuān)業(yè)的人士擔(dān)任委員，這些委員提出的建議本身因其專(zhuān)業(yè)性更容易令人信服；二者，咨詢(xún)委員會(huì)委員來(lái)自社會(huì)不同階層不同領(lǐng)域，承擔(dān)廉署與社會(huì)之間的聯(lián)結(jié)功能，①咨詢(xún)委員會(huì)的聯(lián)結(jié)功能在社區(qū)關(guān)系市民咨詢(xún)委員會(huì)中表現(xiàn)最為明顯。1975 年社區(qū)關(guān)系市民咨詢(xún)委員會(huì)成立之初，便成立了三個(gè)小組委員會(huì)協(xié)助推行主會(huì)的工作，這三個(gè)小組分別是傳播媒介小組委員會(huì)、社會(huì)教育小組委員會(huì)和社區(qū)聯(lián)絡(luò)小組委員會(huì)。其中社區(qū)聯(lián)絡(luò)小組委員會(huì)不僅為該社會(huì)關(guān)系處的聯(lián)絡(luò)工作提供指導(dǎo)、向社區(qū)關(guān)系處建議如何通過(guò)聯(lián)絡(luò)工作引導(dǎo)市民認(rèn)識(shí)貪污的禍害及策動(dòng)他們合力撲滅貪污，該小組委員會(huì)還提供市民對(duì)社區(qū)關(guān)系處及對(duì)廉署工作反應(yīng)的資料，從而實(shí)現(xiàn)上傳下達(dá)的聯(lián)絡(luò)效果。因而委員會(huì)提出的建議一定程度上代表了民意，具有較高的社會(huì)接受度；三來(lái)，具有社會(huì)聲望的委員提出的建議反映了社會(huì)普遍價(jià)值，具有普適性。這些都令咨詢(xún)委員會(huì)的建議更加容易被廉署所接受。

另一方面，監(jiān)督、咨詢(xún)、聯(lián)結(jié)功能之外，咨詢(xún)委員會(huì)充分發(fā)揮輿論引導(dǎo)功能，以其自身公信力為廉署背書(shū)，引導(dǎo)公眾相信廉署所作所為不偏不倚。在廉署經(jīng)歷的幾次信任危機(jī)中，咨詢(xún)委員會(huì)均為其發(fā)聲。這是盡管咨詢(xún)委員會(huì)對(duì)廉署的監(jiān)督并非強(qiáng)制性，但廉署對(duì)咨詢(xún)委員會(huì)的監(jiān)督持歡迎態(tài)度、實(shí)踐中咨詢(xún)委員會(huì)的建議總是得到采納的最重要的原因。

近年來(lái)，香港日益復(fù)雜的政治環(huán)境使廉署也難免處于風(fēng)口浪尖上，廉署咨詢(xún)委員會(huì)因此發(fā)揮出更多引導(dǎo)公眾的功能。自1994 年廉政公署權(quán)責(zé)檢討委員會(huì)要求咨詢(xún)委員會(huì)公開(kāi)工作年報(bào)和舉行新聞發(fā)布會(huì)以加強(qiáng)對(duì)公眾負(fù)責(zé)后，咨詢(xún)委員會(huì)引導(dǎo)公眾的作用愈發(fā)明顯。比如，2013 年“湯顯明事件”中，特首便是委任廉署四個(gè)咨詢(xún)委員會(huì)的主席組成“廉政公署公務(wù)酬酢、饋贈(zèng)及外訪(fǎng)規(guī)管制度和程序獨(dú)立檢討委員會(huì)”檢討相關(guān)事宜。2016 年廉政公署前署理執(zhí)行處長(zhǎng)李寶蘭被取消署任引發(fā)廉署信任危機(jī)時(shí)，亦是貪污問(wèn)題咨詢(xún)委員會(huì)主席周松崗在新聞發(fā)布會(huì)上對(duì)此事進(jìn)行說(shuō)明，稱(chēng)廉政專(zhuān)員白韞六最少兩次向貪污問(wèn)題咨詢(xún)委員會(huì)匯報(bào)事件，周本人亦私下與廉署人員見(jiàn)面了解情況，認(rèn)為李寶蘭之取消署任純粹是人事安排，與廉署調(diào)查的案件無(wú)關(guān)。2018 年律政司作出不予檢控香港特首梁振英的決定而引發(fā)公眾對(duì)廉署不滿(mǎn)時(shí)，②在擔(dān)任香港特首以前，梁振英曾任一家在香港上市的公司戴德梁行的董事。2011 年12 月，這家公司被澳大利亞UGL集團(tuán)收購(gòu)。UGL 與梁振英簽訂協(xié)議，約定由UGL 向梁振英支付400 萬(wàn)英鎊，包括150 萬(wàn)英鎊花紅和保證高級(jí)管理層不離職、協(xié)助UGL 推廣業(yè)務(wù)以及不與UGL 競(jìng)爭(zhēng)的酬勞。此后梁振英辭去戴德梁行亞太區(qū)主席一職，UGL 則分別在2012 年和2013 年分兩次支付酬金。其中第二次200 萬(wàn)英鎊酬金在梁振英任特首期間支付。公眾對(duì)此的質(zhì)疑來(lái)自?xún)煞矫?，一是是否涉嫌以?quán)謀私、利益輸送，二是梁振英于任內(nèi)收受的200 萬(wàn)英鎊未予申報(bào)是否違反利益沖突相關(guān)規(guī)定。廉署自2014 年10 月對(duì)該案展開(kāi)調(diào)查，經(jīng)4 年調(diào)查后將調(diào)查結(jié)果移送律政司，律政司作出不予檢控的決定。廉署咨詢(xún)委員會(huì)同樣在新聞發(fā)布會(huì)上提及此案，審查貪污舉報(bào)咨詢(xún)委員會(huì)主席鄧國(guó)斌先生稱(chēng)，“明白到UGL 案件的高度敏感及具爭(zhēng)議性，有關(guān)調(diào)查自2014 年10 月展開(kāi)后，廉署一直按既定程序于每一次會(huì)議上向委員會(huì)報(bào)告調(diào)查的進(jìn)展，……廉署向委員會(huì)提交完成調(diào)查的報(bào)告及律政司的法律意見(jiàn)，委員會(huì)經(jīng)詳細(xì)考慮及討論后，同意廉署無(wú)須作進(jìn)一步調(diào)查”。鄧國(guó)斌繼續(xù)表示，委員會(huì)認(rèn)為廉署“不遺余力（leave no stone unturned）”調(diào)查整整4 年，千方百計(jì)想盡辦法，“并無(wú)因?yàn)樯姘溉耸康谋尘?、身份和地位而有所不同?！盵40]

咨詢(xún)委員會(huì)就廉署相關(guān)案件作出的聲明與評(píng)論是足夠令人信服的。比如，針對(duì)梁振英不予檢控一案，在2019 年1 月23 日香港立法會(huì)會(huì)上，針對(duì)某議員對(duì)梁振英不予檢控的決定的質(zhì)疑，有議員指出，此前審查貪污舉報(bào)咨詢(xún)委員會(huì)主席鄧國(guó)斌在新聞發(fā)布會(huì)上表示委員會(huì)多次聽(tīng)取廉署關(guān)于梁振英案調(diào)查的進(jìn)展并同意廉署無(wú)須作進(jìn)一步調(diào)查，因而不予檢控的決定應(yīng)該得到尊重，她同時(shí)質(zhì)問(wèn)質(zhì)疑該決定的議員：“難道你認(rèn)為審查貪污委員會(huì)的所有委員都偏向梁振英嗎？”[41]畢竟，審查貪污舉報(bào)咨詢(xún)委員會(huì)的17 名委員中，除律政司長(zhǎng)或其代表、警務(wù)處長(zhǎng)或其代表、行政司長(zhǎng)及廉政專(zhuān)員四名當(dāng)然委員以外，其他13 名委員均為來(lái)自不同階層的社會(huì)賢達(dá)，總該有值得信任之人。每一個(gè)委員個(gè)人的聲望，是委員會(huì)公信力的保障。委員會(huì)全面監(jiān)督廉署調(diào)查的所有個(gè)案，再以其自身的公信力為廉署背書(shū)，引導(dǎo)公眾相信廉署不偏不倚、公正執(zhí)法，更促使廉署主動(dòng)接受咨詢(xún)委員會(huì)的監(jiān)督。

五、結(jié)語(yǔ)

廉政公署由咨詢(xún)委員會(huì)承擔(dān)監(jiān)督職能既有設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)可能令公眾不信任反腐敗機(jī)構(gòu)的歷史原因，也是保持咨詢(xún)委員會(huì)乃至廉署獨(dú)立性的現(xiàn)實(shí)需要。事實(shí)證明，咨詢(xún)委員會(huì)監(jiān)督廉署的模式是成功的：自成立以來(lái)，廉署自身保持高度廉潔，鮮有屬員被控貪污；雖偶爾被質(zhì)疑，但廉政公署總體上得到了絕大多數(shù)民眾的支持與信任。這固然是廉署監(jiān)察與制衡體系的整體作用效果，但毫無(wú)疑問(wèn)，咨詢(xún)委員會(huì)在其中發(fā)揮了非常重要的作用。

咨詢(xún)委員會(huì)社會(huì)監(jiān)督模式的成功，以下兩點(diǎn)尤其重要：（1）廉署的四個(gè)咨詢(xún)委員會(huì)集政治層面的監(jiān)督功能和技術(shù)層面的咨詢(xún)、聯(lián)絡(luò)、引導(dǎo)功能于一身，以咨詢(xún)、聯(lián)絡(luò)、引導(dǎo)的技術(shù)性手段促進(jìn)權(quán)力監(jiān)督的政治性效果實(shí)現(xiàn)。以權(quán)力監(jiān)督權(quán)力，往往涉及政治架構(gòu)的調(diào)整，牽一發(fā)而動(dòng)全身，因而需要慎之又慎。以非權(quán)力監(jiān)督權(quán)力，又因缺乏強(qiáng)制力保障而監(jiān)督不力。廉署咨詢(xún)委員會(huì)通過(guò)技術(shù)性手段使廉署主動(dòng)接受咨詢(xún)委員會(huì)的監(jiān)督，此為咨詢(xún)委員會(huì)監(jiān)督得力的關(guān)鍵因素。（2）以維護(hù)公眾信心為核心，廉署各咨詢(xún)委員會(huì)的監(jiān)督內(nèi)容及時(shí)調(diào)整，委員會(huì)的功能也適時(shí)變化，這是廉署咨詢(xún)委員會(huì)監(jiān)督模式成功的最關(guān)鍵因素。對(duì)于反腐敗機(jī)構(gòu)而言，公眾信心尤其重要：一來(lái)，從查處腐敗的角度而言，腐敗具有天然隱蔽性，腐敗的查處往往依賴(lài)公眾舉報(bào)，而相信反腐敗機(jī)構(gòu)有決心、有能力查處腐敗，是公眾舉報(bào)的基本前提；二來(lái)，從預(yù)防腐敗的角度來(lái)說(shuō)，人們做出或者不做出某種行為的決定，往往與行為的預(yù)期后果相關(guān)，若公眾相信反腐敗機(jī)構(gòu)決心撲滅腐敗，則更傾向于不做出腐敗行為，腐敗從而被阻嚇。廉署咨詢(xún)委員會(huì)自成立起，始終以維護(hù)公眾信心為核心開(kāi)展工作，無(wú)論是職能范圍調(diào)整還是功能側(cè)重變化，均圍繞這一核心展開(kāi)。以審查貪污舉報(bào)咨詢(xún)委員會(huì)為例，成立初期委員會(huì)的工作主要為審查貪污舉報(bào)、確保貪污舉報(bào)不經(jīng)委員會(huì)同意不得撤銷(xiāo)，是為在短時(shí)間內(nèi)使公眾相信廉署會(huì)調(diào)查一切可調(diào)查的投訴；近期審查貪污舉報(bào)咨詢(xún)委員會(huì)于新聞發(fā)布會(huì)上解釋廉署所調(diào)查的有爭(zhēng)議的案件、承擔(dān)更多引導(dǎo)功能，其目的也是維護(hù)公眾對(duì)廉署的信心，這是咨詢(xún)委員會(huì)最重要的價(jià)值所在。

理論上，香港與大陸政治制度迥異，二者并不具備可借鑒性。然而，一方面，改革后的監(jiān)察機(jī)關(guān)與香港廉政公署一樣，是一個(gè)專(zhuān)門(mén)的、高度獨(dú)立的、集中統(tǒng)一的反腐敗機(jī)構(gòu)，二者在目的、權(quán)力配置、制度運(yùn)行等方面均具有較高相似性，因而廉政公署的監(jiān)督制度可以為監(jiān)察機(jī)關(guān)作參考；另一方面，作為反腐敗機(jī)構(gòu)外部監(jiān)督的制度創(chuàng)新，除人員主要來(lái)自民間這一共同點(diǎn)外，特約監(jiān)察員與廉署咨詢(xún)委員會(huì)在目的、手段等方面都表現(xiàn)出高度相似性：就目的而言，與廉署咨詢(xún)委員會(huì)一樣，在監(jiān)督之外，《工作辦法》還要求特約監(jiān)察員“著力發(fā)揮咨詢(xún)參謀、橋梁紐帶、輿論引導(dǎo)作用”；就手段而言，特約監(jiān)察員與廉署咨詢(xún)委員會(huì)一樣通過(guò)參會(huì)、查閱資料、提出建議的方式履行職責(zé)。故而廉署咨詢(xún)委員會(huì)的經(jīng)驗(yàn)可以為特約監(jiān)察員制度所借鑒。

借鑒廉署咨詢(xún)委員會(huì)的經(jīng)驗(yàn)，特約監(jiān)察員制度可以在以下方面進(jìn)行完善：（1）協(xié)同發(fā)揮特約監(jiān)察員監(jiān)督、咨詢(xún)、聯(lián)結(jié)、引導(dǎo)的多元功能，以技術(shù)性的咨詢(xún)、聯(lián)結(jié)、引導(dǎo)功能促進(jìn)監(jiān)督功能的實(shí)現(xiàn)。（2）以維護(hù)公眾對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的信任為核心，在不同時(shí)期選擇性地發(fā)揮特約監(jiān)察員的不同作用。在國(guó)家監(jiān)察委及各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)成立不久、制度有待完善、公眾對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)尚有疑慮的當(dāng)下，一方面要加強(qiáng)特約監(jiān)察員的參謀咨詢(xún)功能，加快推進(jìn)“三不一體”體制機(jī)制，另一方面要加強(qiáng)對(duì)線(xiàn)索處置的監(jiān)督，通過(guò)及時(shí)回應(yīng)貪污舉報(bào)鼓勵(lì)民眾實(shí)名舉報(bào)。（3）根據(jù)四種功能將特約監(jiān)察員劃分成四個(gè)功能小組，并根據(jù)不同功能小組工作的需要選拔公信人士：以社會(huì)影響力或社會(huì)聲望為標(biāo)準(zhǔn)選任監(jiān)督功能小組的人員；以專(zhuān)業(yè)性為標(biāo)準(zhǔn)選任咨詢(xún)功能小組的人員；以階層代表性及/或媒體從業(yè)經(jīng)驗(yàn)為標(biāo)準(zhǔn)選任聯(lián)結(jié)功能小組的人員；以公信力、影響力為標(biāo)準(zhǔn)選任引導(dǎo)功能小組的人員。（4）加強(qiáng)特約監(jiān)察員回應(yīng)公眾問(wèn)責(zé)，國(guó)家監(jiān)察委及各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的特約監(jiān)察員應(yīng)向社會(huì)公開(kāi)年度工作報(bào)告，國(guó)家監(jiān)察委及有條件的監(jiān)察機(jī)關(guān)的特約監(jiān)察員可定期召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。