秦嶺北麓違建別墅事件的性質、原因及影響

羅新遠，岳 瑤

（西北政法大學 管理學院，陜西 西安 710063）

一、秦嶺北麓違建別墅事件整治始末

（一）秦嶺違建別墅出現(xiàn)起因

自21 世紀初，秦嶺北麓開始不斷出現(xiàn)大量違建別墅。盡管省、市也相繼出臺了相關規(guī)定，但當?shù)卣畢s在明里暗里“招商引資”，有許多開發(fā)商以所謂“文化旅游項目”的招牌入住秦嶺北麓，有些村組干部也上行下效，秦嶺北麓西安段違建別墅愈演愈烈。違法違規(guī)建成的別墅使得綠水青山的秦嶺變成了“私家花園”，嚴重破壞了生態(tài)環(huán)境。從2014 年5 月到2018 年4 月，習總書記不斷對秦嶺北麓違建別墅事件作出重要批示或指示，但是違建別墅開發(fā)亂象屢禁不止，形成“破窗效應”，違建別墅猶如沉疴頑疾，始終沒有得到有效解決。短短四年時間內，習總書記一共六次就“秦嶺違建別墅事件”作出批示與指示來反復強調事情的嚴重性，這樣的情況實屬少見。[1]

（二）秦嶺北麓違建別墅事件整治過程

21 世紀以來，大量秦嶺違建別墅毀林開山造成山體滑坡的風險，廢水排放導致水源環(huán)境污染，對秦嶺自然生態(tài)造成了嚴重威脅。當?shù)卣蠖鄬⒋艘曌饕粋€建筑上的違規(guī)事件，并沒有上升到破壞生態(tài)環(huán)境的高度。2014 年5 月13 日，習總書記作出第一次批示，至此秦嶺北麓違建別墅整治問題提上了當?shù)攸h委政府的議事日程。2014 年7 月，西安市委向陜西省委報告，“違建別墅底數(shù)已徹底查清，共計202 棟”。此后，202 這一數(shù)目就從市委報到省委，省委照單全收后，再由省委報到中央。2014 年10月13 日，習總書記作出第二次重要批示，要求務必高度重視，以堅決的態(tài)度予以整治。2014 年11 月，《西安日報》發(fā)表首篇報道，聲稱月底前將恢復生態(tài)。[2]2015 年2 月，習總書記在陜西視察時特別強調，違建別墅這個口子一定不能開，在保護生態(tài)環(huán)境上絕對不能手軟，不能產(chǎn)生“破窗效應”。直到2018 年7 月，習近平總書記作出第六次批示：“首先從政治紀律查起，徹底查處整而未治、陽奉陰違、禁而不絕的問題?！彪S即，由中央紀委、國家監(jiān)委牽頭，會同有關部門一起參加的中央專項整治工作組正式成立并進駐陜西，開始對秦嶺北麓違建別墅事件進行專項整治。經(jīng)查：違法違規(guī)建設的別墅共計1194 棟（含在建、未建成的別墅405 棟），其中習總書記第一次對秦嶺北麓違建別墅作出重要批示之后，違法違規(guī)建設的別墅就高達652 棟。

二、秦嶺北麓違建別墅事件的性質剖析

（一）秦嶺北麓違建別墅事件是嚴重違反政治紀律的案件

1.嚴重違背政治規(guī)矩政治紀律。黨內法規(guī)及制度是保證黨的政治思想貫徹和落實的基石。黨的十九大報告將黨的紀律建設納入黨的建設的總體布局，在修改黨章時豐富、完善了紀律建設的相關內容。2017 年10 月24 日通過的《中國共產(chǎn)黨章程》（以下簡稱《黨章》）第三條黨員必須履行的義務（四）規(guī)定：黨員必須自覺遵守黨的紀律，首先是黨的政治紀律和政治規(guī)矩?！饵h章》是黨的總章程，是黨的政治規(guī)矩的總體現(xiàn)。[3]《黨章》第三十九條寫明：黨的紀律是黨的各級組織和全體黨員必須遵守的行為規(guī)則，是維護黨的團結統(tǒng)一，完成黨的任務的保證?！饵h章》的規(guī)定明確而又嚴厲，為全黨營造良好的政治生態(tài)奠定了堅實的制度基礎。《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第六十八條、第六十九條、第六章，《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》第四部分，《中國共產(chǎn)黨黨內監(jiān)督條例》第五條、第十二條、第二十三條、第二十七條等均對黨的政治規(guī)矩作了相關規(guī)定。

2018 年7 月，習總書記對秦嶺違建別墅作出第六次批示，要求首先從政治紀律查起。如此看來，秦嶺北麓違建別墅事件表面上是別墅違建事件，但根本原因卻是不講政治紀律、不守政治規(guī)矩的表現(xiàn)。一是一些黨員干部紀律規(guī)矩意識淡薄、不重視中央及上級指示，管黨治黨寬松軟。時任省委主要領導對待黨內政治要件的批示既沒有及時進行專題研究、更未召開正式會議向各級傳達學習，僅通過圈閱的方式傳達，只重形式不講實效。在接到重要批示之后的20 天，整治小組方由市一級政府成立，且治理小組負責人僅由退居二線的市政府咨詢員擔任。中央的政治要件批示被省、市、縣層層衰減、淡漠應付，治理行動緩慢，整治效果不佳就可想而知。二是虛報數(shù)據(jù)、弄虛作假，高調表態(tài)卻疏于落實，實際1194 棟違建別墅被202 棟的虛假數(shù)字所掩蓋，虛假的結果被暢通無阻地上報至中央。

黨的政治紀律和政治規(guī)矩是黨的生命線。如果各級組織不按規(guī)矩辦事，只會欺上瞞下、陽奉陰違，搞上有政策下有對策，9000 多萬人的大黨的戰(zhàn)斗力、組織力、執(zhí)行力、領導力等都將大打折扣。地方黨委落實黨風廉政建設責任制不夠到位，時任省市主要領導不能率先垂范，致使秦嶺北麓違建別墅事件愈演愈烈。兩年來，此事件最終成為震驚陜西政壇的政治事件讓人刻骨銘心。

2.嚴重的形式主義、官僚主義。秦嶺違建事件中處處可見形式主義、官僚主義的影子。秦嶺違建別墅清查過程中，一些干部對上級布置的任務表面應付，一旦可以交差便草草轉手，怕?lián)熑巍⒒ハ嗤普?，工作效率低下、風氣混亂、腐化問題滋生?！罢芜^程欺上瞞下，監(jiān)督過程蜻蜓點水，材料不加辨別，更不知眼前發(fā)生的事已到了火燒眉毛的地步?！惫倭胖髁x體現(xiàn)在部分領導干部對問題視而不見、搞整改避重就輕、擺功績夸大其詞等方面。省市領導的這種做法致使部分區(qū)縣不加思考就盲目跟從，戶縣、長安區(qū)甚至將別墅建設當成年度重點項目大力推進，產(chǎn)生邊整治、邊違建、禁而不絕的“破窗效應”。中央專項整治工作組發(fā)現(xiàn)，在2014 年號稱整治完畢的202 棟違建別墅中，實際上只進行了部分處置：號稱全部拆除的別墅中有17 棟拆除不徹底；號稱沒收的47 棟一直未履行任何實質性收歸國有手續(xù)，只是在門上貼了封條。盡管會議始終在開，文件始終在傳達，行動卻遠遠沒有表態(tài)多。經(jīng)中央專項工作領導小組調查，秦嶺違建別墅事件整治過程中存在嚴重的形式主義或官僚主義行為。

（二）新時代政治問題和經(jīng)濟問題相交織的典型腐敗案例

秦嶺違建別墅整而未治、禁而不絕有其深刻的政治原因。其中一個重要的原因與時任省委主要負責人趙正永“自身腐、難擔當”有關，與時任市委主要負責人魏明洲“嚴重違紀違法案，給黨的形象和事業(yè)造成了嚴重危害，嚴重破壞了西安政治生態(tài)”有關，“先后有魏民洲等67 人涉及腐敗問題被處理”[4]。趙正永、魏明洲作為省市主要領導，嚴重違背政治紀律和政治規(guī)矩，自身又存在著嚴重的腐敗問題，對當?shù)氐恼紊鷳B(tài)造成了嚴重破壞。

秦嶺違建別墅也存在經(jīng)濟原因。有些領導干部本是秦嶺的守護者，卻屈服于誘惑成為違建別墅的利益輸送者。2014 年之前，長安、戶縣將秦嶺北麓沿山一帶開發(fā)作為招商引資的重點項目，吸引了大量的開發(fā)商，魚龍混雜。這些項目在招商引資的時候是以文化旅游的項目包裝進駐的，項目落地之后，大多都被商人通過“政府俘獲”的方式逐步將項目性質改變，最終成為別墅項目。秦嶺北麓違建別墅事件既有歷史遺留問題，又有頂風違紀違建的問題。中央在整治秦嶺北麓違建別墅事件工作中發(fā)現(xiàn)，當?shù)氐囊恍└刹?，形成省、市、縣、鄉(xiāng)、村縱向上，各級秦嶺辦、規(guī)劃局、國土局、環(huán)保局等有關部門橫向上的縱橫交錯的利益輸送鏈條。這是違建別墅整而未治、陽奉陰違、禁而不絕的深層次原因。根據(jù)電視紀錄片《一抓到底正風紀——秦嶺違建整治始末》報道的情況，中央專項整治工作組對陜西的幾名省管干部涉嫌嚴重違紀的問題進行了初步核查：市國土局原局長田某某涉嫌嚴重違紀違法，金額1.1 億元，涉及了18 個秦嶺北麓項目；市環(huán)保局原局長羅某某涉嫌嚴重違紀違法，金額4484 萬元，涉及了5 個項目。2019 年，西安市共查處秦嶺生態(tài)環(huán)境領域違紀違規(guī)案件56 起，追究問責68 人，其中廳局級干部12 人，處級干部7 人，科級干部8 人，科級以下41 人；黨紀政務處分62 人，其中黨紀處分51 人，政務處分11 人；組織處理6 人，移送司法機關8 人。[5]秦嶺違建別墅事件還暴露出領導干部的政治問題同經(jīng)濟問題相互交織，一些領導干部與房地產(chǎn)商沆瀣一氣進行利益輸送的問題。秦嶺違建別墅事件是新時代嚴重違背政治紀律和政治規(guī)矩并與嚴重腐敗問題交織的典型案例。

三、造成秦嶺北麓違建別墅事件的政治經(jīng)濟原因

腐敗是社會健康肌體上的一顆毒瘤，是政治經(jīng)濟學中非常重要但又難以解決的研究課題，同時也是全球性的普遍問題。任何腐敗現(xiàn)象的背后都有著深刻的政治經(jīng)濟原因。[6]從政治經(jīng)濟學的角度去分析腐敗，有助于我們深刻地理解腐敗的內涵、認清腐敗的實質，從而堅定不移、精準有序地鞏固反腐敗斗爭成果，建設廉潔政治。

（一）生態(tài)文明與認知偏差

生態(tài)環(huán)境與文明興衰息息相關，古今中外歷史的經(jīng)驗和教訓不勝枚舉。古巴比倫的衰敗就源自于土地荒漠化；中國的河西走廊和黃土高原都曾經(jīng)是植被茂密，生態(tài)優(yōu)美之地，由于毀林開荒，亂砍濫伐，致使生態(tài)環(huán)境遭到嚴重破壞，從而導致經(jīng)濟嚴重衰退。習總書記最早提出“兩山理論”并努力踐行。良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。黨的十八大以來，習總書記的生態(tài)文明建設思想作為統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要內容，一以貫之。2015 年10 月底，黨的十八屆五中全會中又提出了創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的五大發(fā)展理念，秦嶺違建別墅事件嚴重違背了其中的綠色、共享的發(fā)展理念，破壞了秦嶺的生態(tài)環(huán)境。2008 年3 月開始執(zhí)行《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》，一直沿襲至2019 年修訂，雖為秦嶺保護條例，卻在規(guī)定中將區(qū)域功能劃分為禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、適度開發(fā)區(qū)，很容易被鉆空子。究其原因在于當?shù)馗刹控瀼匦掳l(fā)展理念有偏差，對習總書記生態(tài)文明思想貫徹落實不到位。經(jīng)中央專項整治工作組核查：從2015 年2 月到2018 年7 月的近三年半時間里，陜西省委共召開151 次常委會、50 次專題會，省政府共召開73 次常務會，沒有一次專門研究怎樣做到“不徹底解決、絕不放手”。這樣“不管環(huán)保、不計代價、只求數(shù)據(jù)”、把歷史遺留問題留給歷史的行為，是對生態(tài)環(huán)境的嚴重不負責。2020 年4 月，習總書記來到陜西考察并強調：“秦嶺違建是一個大教訓。從今往后，在陜西當干部，首先要了解這個教訓，切勿重蹈覆轍，切實做守護秦嶺生態(tài)的衛(wèi)士?！盵7]生態(tài)文明建設是關系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計。陜西省委以汲取秦嶺違建別墅事件教訓為主題，開展了形式多樣的整改活動，教育廣大干部群眾牢固樹立新發(fā)展理念，努力學習和踐行習近平生態(tài)文明思想。

（二）權力尋租與利益輸送

美國經(jīng)濟學家布坎南的尋租理論認為：企業(yè)家通過創(chuàng)租獲取超額的利潤。我們將這種活動視為“創(chuàng)租行為”。企業(yè)家的這種創(chuàng)租活動可以極大地增進社會福利。而“尋租行為”是指在沒有從事生產(chǎn)的情況下，為壟斷社會資源或維持壟斷地位，從而得到壟斷利潤所從事的一種非生產(chǎn)性尋利活動。政府官員運用行政權力對企業(yè)和個人的經(jīng)濟活動進行干預和管制，妨礙了市場競爭的作用，從而創(chuàng)造了少數(shù)有特權者取得額外收入的機會。根據(jù)美國經(jīng)濟學家布坎南的論述，這種額外收入被稱為“租金”，謀求或利用這種特權以獲得租金的活動，被稱作“尋租活動”，我們通常稱之為“權力尋租”。由于政府的各項經(jīng)濟決策往往以某種公共利益需要為理由而為某些利益集團服務，特殊的利益集團為謀求政府保護、逃避市場競爭、實現(xiàn)高額壟斷利潤，往往進行各種尋租活動。而為了獲得這種經(jīng)濟租金，政府官員會想方設法地去利用種種特權尋求租金，這就是所謂的“政治創(chuàng)租”[8]。為了保護好秦嶺的生態(tài)環(huán)境，2007 年11 月24 日陜西省通過了《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》，并從2008 年3 月1 日起施行。2011 年6 月西安市政府成立了西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護管理委員會辦公室，并規(guī)定其主要職能為：編制專項規(guī)劃、清理違規(guī)建設，審查在建項目等。秦嶺保護辦公室本身就是秦嶺生態(tài)環(huán)境保護的專責機構。而這個機構的負責人長期以來存在著監(jiān)守自盜，權力尋租的行為。西安市秦嶺辦首任主任、市規(guī)劃局原局長和某某涉嫌嚴重違紀違法，涉案金額1.4 億元，涉及了51 個秦嶺北麓違建項目；市政府原秘書長、秦嶺辦原主任焦某某涉嫌嚴重違紀，涉案金額2657 萬元，涉及了7 個違建項目；西安市秦嶺辦副主任王某某涉嫌嚴重違紀違法，涉案金額836 萬元，涉及了16 個秦嶺北麓項目。“國內外經(jīng)濟轉軌的歷史經(jīng)驗告訴我們，與巨額租金長期存在相伴隨的必然是尋租活動的持續(xù)活躍?！盵9]秦嶺辦的主任、副主任擁有著審批秦嶺項目的權力，秦嶺辦公室是秦嶺北麓區(qū)域的實際權力掌握者和規(guī)劃的制定者。當具備一定環(huán)境和條件時，他們就會運用手中掌握的權力去實現(xiàn)權力的價格，達到侵占社會資源、中飽私囊、滿足享受的目的。政府官員權力尋租，影響黨和政府的形象，惡化經(jīng)濟環(huán)境，浪費社會資源，阻礙經(jīng)濟增長，嚴重威脅著公共利益和事業(yè)的正常發(fā)展。除此之外，它還容易導致理性人紛紛效仿，使尋租行為陷入惡性循環(huán)，對社會穩(wěn)定和國家長治久安構成巨大隱患。

在秦嶺北麓違建別墅整治過程中，從披露出來的三位秦嶺辦主任和副主任違紀違法的案件中，可以看出權力尋租導致監(jiān)守自盜。秦嶺辦的“空轉”表明長期形成的利益格局、復雜的政商關系、遺留的歷史問題，把風景雄奇秀美的秦嶺北麓，變成了誰也不敢輕易去解的死結。在這些問題的背后，則是隱秘的權力尋租、利益輸送、權錢交易，屬于典型的假整改、真縱容。如病毒一般不斷蔓延的違建別墅，破壞了秦嶺的自然環(huán)境和生態(tài)面貌，更敗壞了陜西的政治生態(tài)。

（三）制度漏洞與道德風險

哈佛大學學者塞繆爾·亨廷頓教授分析了現(xiàn)代化與腐敗的關系問題，認為：在現(xiàn)代化進程中，有三個方面的因素決定了腐敗現(xiàn)象的必然出現(xiàn)。一是現(xiàn)代化使得社會基本價值觀發(fā)生轉變，即那些按照傳統(tǒng)規(guī)范是可以被接受并合法的行為，在現(xiàn)代人士的眼中就成了不能接受和腐化的行為?？焖俚默F(xiàn)代化使得人們的社會基本價值觀發(fā)生了改變。二是現(xiàn)代化開辟了新的財富和權力來源，從而進一步助長了腐化行為。三是現(xiàn)代化通過它在政治體制輸出方面所造成的變革來加劇腐化。亨廷頓講的“在一個腐化成風的社會里，采用嚴厲的反腐化的法令只會增加腐化的機會”的情況，只有在政治體系中已經(jīng)出現(xiàn)了腐敗這一前提下才能出現(xiàn)。[10]改革開放40 多年以來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展的變化速度非常之快?？焖俚默F(xiàn)代化導致了許多人基本價值觀失衡，加之利益主體多元化、利益訴求多樣化、經(jīng)濟社會治理復雜化，腐敗的問題也呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢。進入21 世紀的中國城市化迅速發(fā)展，西安市順應新提出的西部大開發(fā)和構建西部大都市圈政策，不斷向南發(fā)展，地處秦嶺北麓的長安區(qū)、鄠邑區(qū)（戶縣）原本是秦嶺的淺山區(qū)，經(jīng)濟十分落后。西安城市建設南移，加快了長安區(qū)、鄠邑區(qū)（戶縣）的現(xiàn)代化步伐，因而帶來了大量的機遇、財富和權利，導致許多人經(jīng)不起誘惑。時任長安區(qū)主要領導、后升任省委秘書長的錢某某正是在主政長安區(qū)（2000—2007）期間，秦嶺北麓長安轄區(qū)內出現(xiàn)了“秦嶺山水”等多個別墅項目。其后任長安區(qū)委書記的呂某（2007—2013）主政期間，許多文化旅游類產(chǎn)業(yè)項目卻最終搖身一變成為房地產(chǎn)項目，大量別墅披著各種外衣建設起來。[11]類似的問題在鄠邑區(qū)也同樣發(fā)生，原戶縣縣長張某某涉嫌違法，涉案金額2930 萬元，涉及了13 個秦嶺違建別墅項目。科斯的新制度經(jīng)濟學認為：制度決定行為，遏制腐敗的關鍵是要以制度遏制腐敗，而要達到帕累托最優(yōu)的理想境界，遏制腐敗措施的采取要以成本最低、效益最優(yōu)為目標。[12]快速現(xiàn)代化帶來了新的經(jīng)濟利益，同時也為腐敗滋生提供了土壤和機遇。如何防止經(jīng)濟的迅速發(fā)展造成腐敗的滋生蔓延問題？科斯認為，腐敗不單純是官員的道德問題，很大程度是制度問題。原戶縣縣長張某某曾違規(guī)向企業(yè)發(fā)放采礦許可證，破壞了秦嶺生態(tài)環(huán)境，這其中就存在一定的法律與制度漏洞。秦嶺北麓別墅違建亂象的癥結主要集中在兩方面：一是一些房地產(chǎn)開發(fā)商為利益驅使，屢屢突破政策法規(guī)紅線，用“生態(tài)”“文化”“旅游”的虛假合法外衣裹挾政府職能部門“打擦邊球”。二是陜西省和西安市雖多次出臺政策規(guī)定，但條文中卻不乏漏洞和模糊地帶，使得尋租與腐敗有機可乘。在秦嶺北麓違建別墅事件中，關于土地開發(fā)的相關限制經(jīng)歷了多次修改，2007 年陜西省政府出臺《陜西秦嶺生態(tài)環(huán)境保護綱要》，明確規(guī)定“禁止任何單位和個人在秦嶺北麓區(qū)域內從事房地產(chǎn)開發(fā)、修建商品住宅和私人別墅”，2008 年3 月實施的《陜西省秦嶺生態(tài)保護條例》又明確“海拔2600 米以上的秦嶺中高山針葉林灌叢草甸生物多樣性生態(tài)功能區(qū)為禁止開發(fā)區(qū)；海拔1500 米以上至2600 米之間的秦嶺中山針闊葉混交林水源涵養(yǎng)與生物多樣性生態(tài)功能區(qū)為限制開發(fā)區(qū)；海拔1500 米以下的秦嶺低山丘陵水源涵養(yǎng)與水土保持功能區(qū)為適度開發(fā)區(qū)”。禁止開發(fā)、限制開發(fā)、適度開發(fā)區(qū)并沒有嚴格明確的劃分和標志，僅僅根據(jù)海拔高度，政策法規(guī)不清晰、不明確，很容易被不法開發(fā)商和辦事人員鉆漏洞。一座山由幾個政府部門和機構管理，這就賦予了政府部門在項目審批過程當中較多的自由裁量權，更為管理不當、權力尋租、誘致腐敗埋下了根源。另外，監(jiān)督制度的缺失誘發(fā)了政府官員的道德風險，也是導致腐敗的重要原因。市民若對政府的執(zhí)行進度、力度和效果進行多重監(jiān)督，能在一定程度上遏制官員不擔當、不作為的態(tài)度。

（四）圍獵官員與政府俘獲

前文分析了生態(tài)文明觀念認知的偏差、權力設租與權力尋租、法律、制度的漏洞誘致腐敗的問題。根據(jù)秦嶺違建別墅事件整治中披露的23 名官員的涉案情況分析[13]，大多強調的是政府官員主觀方面的原因。我們忽視了不法企業(yè)家為達到違建別墅合法化，精心“圍獵”政府官員，最后達到政府俘獲目的的行為。政府俘獲源自經(jīng)濟學家斯蒂格里茨的規(guī)制經(jīng)濟學。所謂政府俘獲，作為立法或執(zhí)法的腐敗，是一種新型的高級腐敗類型。政府俘獲是指企業(yè)通過向政府官員提供非法的個人所得來使政府制定或執(zhí)行有利于自身的法律、政策和規(guī)章。[14]秦嶺違建別墅事件中，開發(fā)商通過俘獲政府官員將違法、違規(guī)、違建的別墅合法化或者部分合法化，許多文化旅游類產(chǎn)業(yè)項目最終演變成違建別墅項目，背后實則是官員俘獲的結果。習總書記前五次批示的四年半時間里，當?shù)厥姓⑽磳⒆约狠爡^(qū)內的22 個違建別墅項目納入到整治范圍，其中10 余個項目就在西安市秦嶺北麓環(huán)山路一帶，違建昭然若揭，卻又熟視無睹。其整治的202 棟別墅大多數(shù)是村、組自行開發(fā)的零星別墅群，對有些大的開發(fā)商違建問題卻不聞不問，而有后臺背景的開發(fā)商，因為有個別領導打過招呼，在第一次違建別墅整治中僥幸過關。這就有種“只許州官放火不許百姓點燈”“選擇性執(zhí)法”之嫌。

這22 個項目僥幸過關的原因，實質上是不法開發(fā)商通過“圍獵”政府官員，使違法、違規(guī)、違建的別墅合法化或者部分合法化，并向社會公開出售。甚至直到2018 年7 月集中整治前，仍有大量別墅在建、在售。從圍獵官員到政府俘獲是一些不法開發(fā)商的主觀故意行為。這種行為常常被我們所忽視，鮮有媒體報道。但是，這種政府俘獲的腐敗行為相較于一些具體的腐敗行為，在一定意義上具有公開性、表面上的“合法性”，是一種更為精巧、高級形式的腐敗。秦嶺違建別墅整而未治、禁而不絕，錯綜復雜的經(jīng)濟利益集團與官員的腐敗交織在一起，許多官員被圍獵，繼而造成政府俘獲，因此單靠地方自身的力量，自我糾正問題難見成效，必須請出尚方寶劍，以雷霆手段，嚴厲整治，方見成效。

四、秦嶺北麓違建別墅事件帶來的影響

從2018 年7 月算起，秦嶺違建別墅整治事件已經(jīng)過去兩年多。從公開披露的資料或信息分析可以看出，秦嶺北麓違建別墅整治事件帶來的深遠影響遠遠超出了事件本身，現(xiàn)在對此事件進行全面準確的評價尚為時過早。但肯定的是，秦嶺違建別墅整治事件的影響是全面的、多元的、深刻又長久的。

（一）秦嶺北麓違建別墅事件的整治效果

2018 年8 月14 日上午10 點，位于西安鄠邑區(qū)蔣村鎮(zhèn)、龐光鎮(zhèn)和長安區(qū)太乙街道的14 棟違建別墅、5 處違建被整體拆除，代表著西安秦嶺北麓違建別墅徹底集中整治行動正式開始。整治組對清查出的1194 棟違建別墅進行處理，其中依法拆除1185 棟、依法沒收9 棟；依法收回國有土地4557 畝、退還集體土地3257 畝，實現(xiàn)了全面拆除和沒收。違建別墅拆除之后全面恢復生態(tài)，包括種植不同類型的苗木、在全省范圍內開展打擊整治破壞秦嶺野生動物資源違法犯罪專項行動、開展掃黑除惡專項斗爭等。另外，對秦嶺北麓農(nóng)家樂開展了專項整治活動。對驗收達標的農(nóng)家樂準予經(jīng)營，而整治后仍未達標的農(nóng)家樂，提交至轄區(qū)市場監(jiān)管部門注銷營業(yè)執(zhí)照并關停取締。西安市農(nóng)家樂專項整治工作取得了顯著成效，共拆除違建農(nóng)家樂284 戶、關閉910 戶、整改提升1615 戶，形成了特色、全面、有效的農(nóng)家樂專項整治模板。[15]秦嶺違建別墅專項整治行動效果明顯、影響巨大。

（二）對生態(tài)文明思想的再教育再認識

秦嶺違建別墅整治堅決果斷、迅速徹底地解決了多年積重難返、屢禁不止的生態(tài)頑疾，在全黨全國引起了極大的震動。此事件的整治促進了全黨全國對習近平生態(tài)文明建設思想的再學習再認識，對牢固樹立新發(fā)展理念作用顯著。針對中央生態(tài)環(huán)境保護督察組對陜西的反饋意見，[16]當?shù)亻_展了一系列對習近平生態(tài)文明建設思想的學習教育和宣傳引導工作，在廣大干部群眾中牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”“堅持人與自然和諧共生”的發(fā)展理念。首先，要加強黨章的學習，嚴格遵守黨紀。政府官員要做到將講黨紀黨規(guī)融于自身血液之中，要切實加強對政府官員的教育，把教育工作列入干部教育體系，形成正常的、經(jīng)常性的和有針對性的教育。其次，提高政治站位?！叭鎯艋h內政治生態(tài)”“營造風清氣正的良好政治生態(tài)”是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。政府官員應當對黨中央決定的應始終不渝地堅守，對黨中央禁止的應該毫不猶豫地反對，提高自身的政治站位，決不能將上級指示當耳邊風，決不允許上有政策、下有對策，決不允許在貫徹執(zhí)行中央決策部署上打折扣、打擦邊球。最后，要牢固樹立正確的人生觀、世界觀和價值觀，通過持之以恒的教育增強依法施政意識和廉潔自律意識，守住道德底線，過好廉潔自律關，把真理的力量與人格的力量統(tǒng)一起來，拒腐蝕、永不沾，從根本上筑牢防腐拒變的思想防線，防止和減少腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

（三）注重堵塞制度漏洞，防止濫用權力

人的行為是制度因素與個體心理因素交互作用的結果。新制度經(jīng)濟學認為制度是影響人的行為選擇最重要的因素，因此要以成本最低、效益最大化的制度來遏制腐敗，這或許能在一定程度上遏制政府的放任與危機事件的發(fā)酵。制度設計若不夠完善，易造成政府官員權力濫用、執(zhí)法不嚴、陽奉陰違、推卸責任等問題，而這些問題必然導致“權力尋租”活動的猖獗。因此，當務之急是積極推進政府職能的轉變，使政府的權力更加規(guī)范化、程序化、法制化。在制度設計方面，不斷推進政府和公共機構改革，政府要管少、管好、管精，充分發(fā)揮宏觀調控的作用，避免市場機制的盲目性、滯后性和破壞性。從源頭上理順各種關系，推進依法治國進程，加強對干部特別是領導干部的監(jiān)督。防止權力干預，充分發(fā)揮市場看不見的手的調節(jié)作用，減少權力尋租的空間。

秦嶺違建別墅事件處理之后，當?shù)卣晟屏讼嚓P法律制度。陜西省2019 年2 月出臺《秦嶺生態(tài)環(huán)境保護行動方案》[17]，2019 年12 月1 日起正式實施《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》（以下簡稱《條例》），西安市政府2019 年4 月出臺《西安市秦嶺生態(tài)保護區(qū)農(nóng)家樂專項整治行動方案》[18]，這些制度都旨在鞏固和拓展秦嶺北麓違建別墅專項整治工作成效。新出臺的《條例》更加細化并且具有可操作性和明確的執(zhí)法措施?！稐l例》把核心保護區(qū)范圍由海拔2600 米以上擴大到海拔2000 米以上，將秦嶺主梁兩側各1000 米、主要支脈兩側各500 米以內的區(qū)域和有關保護區(qū)塊列為核心保護區(qū)。還實行分區(qū)保護，劃定核心、重點和一般保護區(qū)范圍，形成了以海拔為基準、“海拔+區(qū)塊+生態(tài)廊道”為特征的分區(qū)保護體系；重新調整規(guī)范了重點保護區(qū)、一般保護區(qū)范圍，核心保護區(qū)的面積占比由0.77%提高到13.92%，重點保護區(qū)面積占比由26%提高到30%。除此之外，還嚴格約束開發(fā)行為，禁止在秦嶺主梁以北的秦嶺范圍內開山采石，擴大了禁止礦產(chǎn)開發(fā)的區(qū)域，對房地產(chǎn)開發(fā)作出禁止性、限制性規(guī)定，將商品林采伐、整治退出水電站、河道湖泊管理等納入制度化、法治化軌道。

《條例》還專門增加了“監(jiān)督管理”一章，明確了各級政府及部門的監(jiān)管責任，構建多層次、多領域的監(jiān)測、監(jiān)管體系，突出源頭治理。加大考核評價與責任追究，規(guī)定秦嶺區(qū)域內縣以上人民政府實行自然資源離任審計和生態(tài)環(huán)境損害責任追究終身制度；建立了約談制度，對秦嶺生態(tài)環(huán)境質量狀況持續(xù)下降或者未完成秦嶺生態(tài)環(huán)境質量狀況改善目標的地區(qū)，要對有關政府的主要負責人進行約談；提高違法處罰標準，加大處罰力度，進一步夯實了環(huán)境保護的法律責任。[19]2020 年7 月陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)管平臺運維中心正式揭牌。[20]該中心將為秦嶺生態(tài)環(huán)境保護范圍邊界線的確定提供技術支持，為秦嶺范圍核心保護區(qū)、重點保護區(qū)和一般保護區(qū)勘界立標提供技術支持，并建立起秦嶺生態(tài)環(huán)境保護常態(tài)化監(jiān)測。

（四）秦嶺違建別墅事件的“溢出效應”

秦嶺違建別墅從秦嶺北麓西安段起，經(jīng)過三個月的集中整治后又從西安段延伸到秦嶺北麓陜西段的所有地段，包括秦嶺南麓。全國各地都以秦嶺違建別墅事件為教訓，對當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境破壞的案例進行了集中整治。近年來，從秦嶺到祁連山，從長江到洱海，破壞生態(tài)環(huán)境的案件時有發(fā)生。這些事件都是過度無序開發(fā)、嚴重破壞生態(tài)環(huán)境和有些國家公職人員嚴重失職瀆職、違紀違法的典型案件。祁連山長期以來大規(guī)模的探礦、采礦活動造成了保護區(qū)局部植被毀壞、水土流失、地表塌陷；洱海的過度開發(fā)帶來了日益嚴峻的水質惡化，不斷警告著沿岸的居民，洱海的環(huán)境承載量是有限的。秦嶺北麓違建別墅事件的堅決處置對類似的破壞生態(tài)環(huán)境的案件起到了有效的警示和教育作用。各級黨委、政府主要領導要切實履行本行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護第一責任人的責任，督促相關部門各司其職、各盡其責、通過嚴格問責喚醒責任擔當，對造成生態(tài)環(huán)境損害而負有責任的領導干部必須嚴肅查處問責。生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰。經(jīng)濟社會發(fā)展必須尊重自然、順應自然、保護自然，實現(xiàn)人與自然和諧共生，決不能重復“先污染后治理”“邊污染邊治理”的老路，堅決摒棄以犧牲生態(tài)環(huán)境換取一時的經(jīng)濟增長的做法，要站在為子孫計、為萬世謀的戰(zhàn)略高度思考謀劃，為子孫后代留下可持續(xù)發(fā)展的“綠色銀行”，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。