清代不完全財(cái)政體制引發(fā)的危機(jī)

何 平

［清］ 徐揚(yáng) 《姑蘇繁華》（局部）

從財(cái)政史的角度來(lái)看，在邁入近代資本主義社會(huì)的歷史時(shí)期，世界歷史經(jīng)歷了從領(lǐng)地國(guó)家到財(cái)政國(guó)家（即熊彼特的“稅收國(guó)家”）的轉(zhuǎn)換，國(guó)家和社會(huì)治理模式發(fā)生了根本性變化。然而，中國(guó)卻走上了一條十分艱難而又獨(dú)特的道路，清代前期的不完全財(cái)政體制在嘉慶道光年間引發(fā)了全面社會(huì)危機(jī)。1840年外國(guó)侵略勢(shì)力打開了中國(guó)的大門，國(guó)家財(cái)政在結(jié)構(gòu)上、中央與地方的實(shí)際財(cái)力支配上、稅收制度及預(yù)算制度的吸納上體現(xiàn)出西方近代財(cái)政國(guó)家的部分形式特征。但由于商業(yè)資產(chǎn)階級(jí)力量比較弱小，沒有實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的制度變遷，未能走上以“稅收法定”和“稅收民主”為特征的近代財(cái)政國(guó)家道路，留下難稱理想的制度遺產(chǎn)。

清代不完全財(cái)政體制的表現(xiàn)及其危機(jī)

清代前期的財(cái)政體制是傳統(tǒng)中國(guó)財(cái)政模式的代表，“不完全財(cái)政”是它的典型特征。清政府的財(cái)政支出是按照其“經(jīng)制”來(lái)安排的，《會(huì)典》《則例》等法典式文獻(xiàn)對(duì)國(guó)家每年正常的財(cái)政收支規(guī)定相對(duì)固定的額度。無(wú)論社會(huì)經(jīng)濟(jì)情況發(fā)生怎樣的變化，均不得突破經(jīng)制所規(guī)定的支出范圍和額度。這種不能因事設(shè)費(fèi)、在制度上存在支出缺口的財(cái)政體制，我們稱之為“不完全財(cái)政”。

“不完全財(cái)政”主要表現(xiàn)為官吏薪俸低微、地方公費(fèi)缺乏和軍費(fèi)開支不足。清代官俸之薄，前所未有。清初幾經(jīng)調(diào)整，康熙八年（1669年）形成定例，按官員品級(jí)支給俸祿。正從一品薪銀為180兩，祿米80斛；而七品縣令俸銀僅45兩，祿米45斛。按照當(dāng)年御史趙景的說(shuō)法，就知縣而言，其年薪45兩分?jǐn)偟矫總€(gè)月的薪俸，只夠五六日的花銷，剩下二十幾天的生活費(fèi)將無(wú)著落。

地方公費(fèi)方面，與明代相比，為取得統(tǒng)一戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利，清初采取了集聚財(cái)力于中央的嚴(yán)厲措施，一方面在賦役合一運(yùn)動(dòng)中各種差役折銀納入起運(yùn)的范圍，另一方面大量裁扣地方存留銀兩直接上解中央以充軍費(fèi)。偏重中央弱化地方的經(jīng)費(fèi)使用安排，并沒有隨著戰(zhàn)爭(zhēng)的結(jié)束而變化，反而將它作為經(jīng)制沿襲下去，地方經(jīng)費(fèi)形成制度化缺口。

在軍費(fèi)方面，清代前期的常額軍費(fèi)，只有兵餉馬乾在國(guó)家財(cái)政內(nèi)支銷。許多經(jīng)常性的、不可或缺的支銷，諸如兵器制造費(fèi)、武職養(yǎng)廉費(fèi)等項(xiàng)目的絕大部分經(jīng)費(fèi)，都不在財(cái)政支出范圍之內(nèi)，只能由地方政府籌措，常額軍費(fèi)存在制度性缺口。就戰(zhàn)時(shí)軍費(fèi)而言，清朝只有按照軍需則例或報(bào)銷成案而奏銷的款項(xiàng)列為“正銷”，在財(cái)政支出范圍之內(nèi)。超過(guò)例案所規(guī)定的限額，又沒有特旨恩準(zhǔn)的款項(xiàng)，列入“外銷”，這些款項(xiàng)一般由承辦軍需官員或用兵地方官員分?jǐn)?，或稱“攤捐”，或稱“攤扣”“分賠”。比如道光十二年鎮(zhèn)壓湘粵瑤民起義之役的外銷款額，竟占實(shí)用軍費(fèi)的1/2。

不完全財(cái)政體制引發(fā)“國(guó)民兩困”的政策效應(yīng)。不完全財(cái)政體制的特點(diǎn)是在財(cái)政支出上當(dāng)支而不支，“事務(wù)”與“財(cái)力”不對(duì)稱，形成財(cái)政支出缺口，從而衍生出一系列弊端。首先，俸祿低微，官員們便在施政過(guò)程中貪污行賄、額外苛索。雍正皇帝的“沈近思之問(wèn)”，生動(dòng)地反映了“不完全財(cái)政”導(dǎo)致官員越軌斂財(cái)?shù)膼汗o(wú)法養(yǎng)家糊口，不能維持起碼的人倫關(guān)系，迫使官員伸手勒索，俸祿低微成為貪風(fēng)不止的制度性根源。其次，地方公費(fèi)短缺，只能由地方官設(shè)法解決。名為“設(shè)法”，實(shí)則加派。最后，軍費(fèi)供給不足，由相關(guān)軍務(wù)官員攤賠，官員的職守是治兵，其應(yīng)付攤賠的辦法也只有向地方勒索，到最后負(fù)擔(dān)仍然落在百姓身上。

不完全財(cái)政體制給清朝政府行政帶來(lái)兩方面的不良后果。一是由于存在制度性支出缺口，地方官勢(shì)必會(huì)謀求非法的經(jīng)費(fèi)籌措途徑。地方官有合理的理由，其私自征取形成倒逼之勢(shì)，使清廷在政策執(zhí)行和管理上被迫放松，法律條規(guī)形同具文。二是在民眾產(chǎn)出一定的情形下，地方官加派浮收，相應(yīng)地影響了地丁正額賦稅的征足和完納。而實(shí)際上，地方官將勒派浮收，定額賦稅徒有虛名，百姓不堪其苦，國(guó)家財(cái)政受到損害。

面對(duì)制度缺陷形成的貪污之風(fēng)和賦稅政策的失效，雍正皇帝試圖通過(guò)“耗羨歸公”的財(cái)政制度改革，建立“養(yǎng)廉銀”制度來(lái)緩解各方面的財(cái)政缺口。原來(lái)，在清代以白銀繳納賦稅的條件下，將散碎銀子融化成錠客觀上存在耗損，而官員們卻用本來(lái)意在填補(bǔ)成本的火耗，肆意增額，作為攫取財(cái)富的手段。雍正二年（1724年）七月初六，雍正帝頒諭在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行“耗羨歸公”。關(guān)于火耗何以存在，他說(shuō)，“州縣火耗，原非應(yīng)有之項(xiàng)，因通省公費(fèi)及各官養(yǎng)廉，有不得不取給于此者。朕非不愿天下州縣絲毫不取于民，而其勢(shì)有所不能”。這個(gè)“勢(shì)”，就是“不完全財(cái)政”在制度上形成的官俸和公費(fèi)支出缺口。

“耗羨歸公”完補(bǔ)虧空后，便主要用于彌補(bǔ)官俸和公費(fèi)的不足。“養(yǎng)廉銀”各地各官數(shù)額不同，總督在12000—30000兩，知縣在600—2000兩。在雍正眼里，“耗羨歸公”仍是“財(cái)政范圍外的項(xiàng)目，而且其開支的地方公用也是地方官的私事。他希望通過(guò)“養(yǎng)廉銀”使用的官員“自由度量”，來(lái)彌補(bǔ)不完全財(cái)政的制度性缺陷。然而，乾隆五年（1740年）戶部直接干預(yù)耗羨收支，在管理上把耗羨視為正項(xiàng)。地方失去了靈活自由支配的經(jīng)費(fèi)，從而把目光轉(zhuǎn)向加派，形成耗外之耗。

原來(lái)絕對(duì)君權(quán)以及封建專制主義的官僚制度是不完全財(cái)政體制的根源，在財(cái)政制度的安排上就是它的保守性和在處理非法征收上的隨意性。官僚等級(jí)制和一姓王朝政治制度，強(qiáng)調(diào)忠誠(chéng)和“人治”，官吏的任免升降就必然以皇帝和上司的好惡為標(biāo)準(zhǔn)，而不重視其政績(jī)和對(duì)民生的改善。因此，“不完全財(cái)政”的制度性缺陷便催生出官員的普遍腐敗。晚清時(shí)人朱彭壽曾詳細(xì)記錄清朝各代皇帝在位期間二品以上大員受處極刑的情況，其中乾隆一朝就達(dá)53人。在時(shí)勢(shì)變遷（今日經(jīng)濟(jì)周期的相同解釋功能）和專制制度（與今日預(yù)算的民主化和選舉制的功能形成對(duì)照）的相互作用下，不完全財(cái)政體制對(duì)清代社會(huì)機(jī)體的破壞日益加重，形成乾嘉時(shí)期清朝統(tǒng)治由盛轉(zhuǎn)衰的格局。

外來(lái)壓力下近代財(cái)政國(guó)家建構(gòu)的被動(dòng)實(shí)驗(yàn)及其末路

1840年鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)開始，中國(guó)逐漸陷入內(nèi)憂外患、形勢(shì)嚴(yán)峻的局面。就財(cái)政制度而言，財(cái)政收支的具體內(nèi)容和形式出現(xiàn)了一系列變化，但在國(guó)家通過(guò)財(cái)政活動(dòng)實(shí)現(xiàn)的治理模式上，財(cái)政活動(dòng)性質(zhì)沒有發(fā)生根本變化，只是“不完全財(cái)政”在新形勢(shì)下的變種。

清前期的財(cái)政收入包括田賦、鹽課、關(guān)稅、雜賦、捐納和報(bào)效等。在太平天國(guó)起義期間，生產(chǎn)受到破壞、田賦收入急劇下降、厘金和關(guān)稅逐漸增長(zhǎng)；同治時(shí)期，關(guān)稅和厘金的收入均超過(guò)田賦，成為最重要的財(cái)政收入來(lái)源；清末，財(cái)政收入結(jié)構(gòu)變動(dòng)幅度進(jìn)一步加大。近代企業(yè)稅成為另一個(gè)新型稅種，晚清財(cái)政收入的規(guī)模，由光緒前期的8000余萬(wàn)兩，達(dá)到宣統(tǒng)三年（1911年）的2.97億兩。

清前期財(cái)政支出的主體是兵餉、河工和官員的廉俸。咸豐、同治時(shí)期則以勇餉、兵餉、洋務(wù)經(jīng)費(fèi)和賠款為主要內(nèi)容。咸豐同治年間，八旗和綠營(yíng)已經(jīng)蛻化腐朽，勇營(yíng)成為新的武裝主力，勇餉也隨之占據(jù)支出首位。財(cái)政支出由道光時(shí)期的4000萬(wàn)兩，膨脹至同治末年的8000萬(wàn)兩，1911年的3.38億兩。

從厘金、關(guān)稅、企業(yè)稅等新設(shè)稅種來(lái)看，稅收結(jié)構(gòu)從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)稅向近代工商業(yè)稅種轉(zhuǎn)變。在支出內(nèi)容上，卻難以看到公共財(cái)政的建設(shè)。同時(shí)，財(cái)政收支過(guò)程均是在舊有的專制體制下進(jìn)行的，不是通過(guò)法制建設(shè)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。厘金的大量征收，勇餉成為主要財(cái)政支出內(nèi)容，反映了地方勢(shì)力財(cái)力支配能力的增強(qiáng)。這不僅不是財(cái)政國(guó)家建構(gòu)應(yīng)該走的道路，恰恰相反，它是在國(guó)家治理能力弱化的條件下，地方自發(fā)形成的財(cái)政行為。既缺乏法制的約束，又缺乏改進(jìn)民生的財(cái)政目標(biāo)。

財(cái)政運(yùn)營(yíng)方式。一是傳統(tǒng)的錢糧奏銷程序遭到破壞，二是原有的“起運(yùn)”和“存留”格局被打破。清朝奏效制度的實(shí)質(zhì)是沿襲了傳統(tǒng)“量入為出”的理財(cái)思想，以定額化賦稅制度為支撐對(duì)財(cái)政收支活動(dòng)進(jìn)行管理。到了近代，面對(duì)外部侵略勢(shì)力和太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)，由于財(cái)政窘迫，“量入為出”難以為繼，清廷不得不放棄原有的財(cái)政高度集中管理體制，改變京餉、協(xié)餉和奏銷制度，將部分籌餉權(quán)下放至各省督撫。清朝中央已經(jīng)無(wú)法有效組織賦稅征收活動(dòng)，地方自立名目征收賦稅，從根本上動(dòng)搖了奏效制度的基礎(chǔ)。

清朝沿襲傳統(tǒng)中國(guó)的起運(yùn)和存留財(cái)力分配制度，地方?jīng)]有稅目設(shè)置和自行征收的權(quán)力，與近代西方憲法體制下央地分權(quán)性質(zhì)完全不同。咸豐年間厘金的開征，京餉、協(xié)餉的欠解，以及對(duì)起運(yùn)錢糧的截留，外銷經(jīng)費(fèi)的大量出現(xiàn)；光緒年間特別是甲午戰(zhàn)爭(zhēng)以后，雜稅雜捐的普遍化，都是地方財(cái)力支配權(quán)增強(qiáng)的表現(xiàn)，顯示出與清代前期的不同。

近代財(cái)政運(yùn)營(yíng)的上述兩個(gè)動(dòng)向，促使清廷財(cái)政政策思想從傳統(tǒng)的“量入為出”向“量出為入”轉(zhuǎn)變，并推進(jìn)了光緒年間預(yù)算制度的探索和實(shí)驗(yàn)。時(shí)人王韜根據(jù)對(duì)英國(guó)財(cái)政的考察，指出英國(guó)“所征田賦之外，商稅為重。其所抽雖若繁瑣，而每歲量出以為入，一切善堂經(jīng)費(fèi)以及橋梁道路，悉皆撥自官庫(kù)，借以養(yǎng)民而便民，故取諸民而民不怨，奉諸君而君無(wú)私焉”。但是，他們實(shí)施的“量出為入”，并不是“借以養(yǎng)民而便民”，而是服務(wù)于官僚統(tǒng)治階級(jí)的利益。

與此同時(shí)，地方開始模仿西方的預(yù)算制度進(jìn)行試驗(yàn)，在“預(yù)先籌計(jì)”和“財(cái)政公開”兩個(gè)層面，力圖使財(cái)政活動(dòng)秩序化。但是，從最早進(jìn)行實(shí)驗(yàn)、在張之洞主政之下的湖北省預(yù)算來(lái)看，理財(cái)觀念雖開風(fēng)氣之先，但是沒有重大實(shí)質(zhì)性變化，多為形式上的模仿，絕非西方近代憲法體制下的預(yù)算制度。其他各省和清朝中央大抵皆然。

上述這些財(cái)政活動(dòng)的新動(dòng)向，相比清朝前期出現(xiàn)了形式上的變化，但本質(zhì)并無(wú)不同。地方稅種的自設(shè)自支、奏效制度的破壞，是“不完全財(cái)政”引發(fā)的地方自謀財(cái)力行為，本身就是不完全財(cái)政體制的內(nèi)容。至于對(duì)西方預(yù)算制度的形式模仿，沒有類似西方議會(huì)制和憲法體制的保證，仍然由清朝官僚隊(duì)伍自發(fā)進(jìn)行，徒有虛名。因此，近代中國(guó)沒有成功走上財(cái)政國(guó)家建構(gòu)的合理道路，其根源在于沒有擺脫不完全財(cái)政體制發(fā)揮作用的制度條件。專制主義中央集權(quán)制度下無(wú)效的國(guó)家治理，使得中國(guó)長(zhǎng)期處于落后局面。

近代財(cái)政體制建設(shè)對(duì)當(dāng)今財(cái)政改革的啟示

財(cái)政國(guó)家的重要標(biāo)志之一，是利用稅收為保證發(fā)行國(guó)債，并以國(guó)債為保證建立完備的信用貨幣制度，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供支持。而我們看到的咸豐年間的“戶部官票”和“大清寶鈔”紙幣的發(fā)行，卻是僅憑政治強(qiáng)力推出的國(guó)家紙幣，最后巨幅貶值，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)造成巨大傷害。19世紀(jì)下半葉西歐國(guó)家均轉(zhuǎn)向以直接稅為主，而中國(guó)的稅收主體仍然是間接稅。由于間接稅難以判斷稅收帶來(lái)的犧牲與支出帶來(lái)的受益是否相稱，不利于稅收與支出同時(shí)決策機(jī)制的建立。直接稅最能體現(xiàn)或者激發(fā)納稅人的愿望，去運(yùn)用民主機(jī)制評(píng)價(jià)公共支出與稅收負(fù)擔(dān)之間的對(duì)比關(guān)系。而在稅收負(fù)擔(dān)能力上，根據(jù)個(gè)人的實(shí)際財(cái)力承擔(dān)稅收，貧富不同的階層更加合理，在戰(zhàn)時(shí)能夠達(dá)成富人納稅出錢，窮人出征打仗的有效組合。

今天我們推進(jìn)財(cái)政制度建設(shè)、提高國(guó)家治理能力和治理水平，需要借鑒人類文明的有益成果。在民主法治的中國(guó)，清代“不完全財(cái)政”的制度條件已不存在，但其缺陷仍然是我們制度建設(shè)的一面鏡子。合理地吸取清朝財(cái)政制度改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，具有重要意義。公職人員高薪養(yǎng)廉，盡管不是充分條件，卻是合理薪金制度的建立、是與樹立社會(huì)主義核心價(jià)值觀等措施有效組合形成堅(jiān)強(qiáng)社會(huì)骨干隊(duì)伍的必要條件。建立法治基礎(chǔ)上財(cái)力分配合理的央地關(guān)系，保證事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一基礎(chǔ)上充足的地方經(jīng)費(fèi)，是國(guó)家能力建設(shè)和有序發(fā)展的保證。

近代中國(guó)的財(cái)政制度建設(shè)僅僅停留在對(duì)西方的形式模仿上。由于民主和法治精神以及相關(guān)制度的缺失，近代中國(guó)向財(cái)政國(guó)家的轉(zhuǎn)換未能實(shí)現(xiàn)。清朝在立憲紛擾中滅亡，在財(cái)政能力建設(shè)上，留給我們的是一筆消極的僅可作為教訓(xùn)的遺產(chǎn)。