脫貧攻堅(jiān)中幫扶對(duì)象存在的問題與對(duì)策

賀東航

2019中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要確保脫貧攻堅(jiān)任務(wù)如期全面完成?，F(xiàn)階段，我們有必要對(duì)這場(chǎng)波瀾壯闊的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)作出系統(tǒng)性分析，總結(jié)成績(jī)，找出問題，以展望未來。

脫貧攻堅(jiān)決勝階段還存在哪些問題

大扶貧格局下的結(jié)構(gòu)性利益張力。貧困戶與非貧困戶獲得的利益差別較大，一些人爭(zhēng)當(dāng)貧困戶甚至賴著貧困戶或低保戶的帽子不摘。目前從中央到各地都出臺(tái)了相關(guān)扶貧惠農(nóng)政策，但有的地方卻存在層層加碼、“吊大胃口”的現(xiàn)象，讓貧困戶成了“特權(quán)戶”。筆者團(tuán)隊(duì)基于湖北、貴州某些貧困縣的調(diào)查分析得出：以醫(yī)療報(bào)銷為例，國(guó)定貧困縣貧困戶一般由縣財(cái)政購(gòu)買新農(nóng)合，零起點(diǎn)享受90%以上的住院報(bào)銷比例，有的縣對(duì)自費(fèi)超過8000元的貧困戶進(jìn)行二次補(bǔ)貼，還從國(guó)家補(bǔ)貼基金中拿出20元為貧困戶購(gòu)買一份商業(yè)保險(xiǎn)，同時(shí)有住院誤工補(bǔ)貼、跨省就醫(yī)報(bào)銷特殊政策，還可享受數(shù)十種慢性病的藥物報(bào)銷和簽約家庭醫(yī)生服務(wù)。而非貧困戶僅有65%—80%的住院報(bào)銷比例，不能享受其他醫(yī)療政策。產(chǎn)業(yè)發(fā)展補(bǔ)貼、無息無擔(dān)保貸款等也是如此?？梢?，扶貧資源分配的“懸崖效應(yīng)”是導(dǎo)致部分貧困戶即使達(dá)到脫貧標(biāo)準(zhǔn)也要想方設(shè)法賴著不脫貧摘帽的制度性因素。

貧困村與非貧困村之間出現(xiàn)“倒掛現(xiàn)象”。近年來，非貧困村和貧困村由于享受的扶貧資源不同，貧困村被納入重點(diǎn)扶貧計(jì)劃，項(xiàng)目資金重點(diǎn)傾斜，受領(lǐng)導(dǎo)重點(diǎn)關(guān)懷，一些貧困村的日常辦公經(jīng)費(fèi)、基礎(chǔ)設(shè)施等遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了非貧困村。我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，湖南省漢壽縣巖汪湖鎮(zhèn)某省級(jí)貧困村有745戶3022人，其中有貧困戶108個(gè)、貧困人口399人，貧困人口占該村人口13%。2015年至2017年，在市級(jí)單位幫扶下，該村獲得的項(xiàng)目投入經(jīng)費(fèi)多達(dá)2208.6萬元，全村人均享受項(xiàng)目資金7300多元，村莊道路、農(nóng)田水利、文化活動(dòng)場(chǎng)所、村級(jí)黨群活動(dòng)中心等村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施大變樣。同樣在漢壽縣豐家鋪鎮(zhèn)一個(gè)非貧困村，由于沒有“貧困帽子”和項(xiàng)目安排，各種專項(xiàng)扶貧資金無法顧及，2016年該村只爭(zhēng)取到專項(xiàng)資金2萬元，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本沒有變化。這種資源分配失衡后果就是一些村莊和一些人賴著貧困村和貧困戶指標(biāo)成為他們的“理性”選擇。

“等、靠、要”的心理。這類貧困戶群體分為兩類，第一類為“等、靠”群體。他們往往是體力或者智力精神存在一些缺失的農(nóng)戶，加上父輩的貧困代際傳遞或不幸遭遇，使這一類貧困戶長(zhǎng)期處于村莊社會(huì)的邊緣地位，為周圍村民所輕視，在這類人看來，生活缺乏“奔頭”，奮斗沒有意義。客觀而言，在文化素質(zhì)、社會(huì)資本、技術(shù)等方面難以滿足發(fā)展產(chǎn)業(yè)的需要。例如，2015年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局安徽調(diào)查總隊(duì)發(fā)布的貧困調(diào)查報(bào)告顯示，安徽全省200.7萬戶貧困戶中，因病因殘而致貧的有86.8萬戶，占43.2%；其次是勞動(dòng)力素質(zhì)低，如智障、精神疾病等，占13.8%；還有是家庭無合格勞動(dòng)力，占13.5%。這類農(nóng)戶多是因長(zhǎng)期疾病或生理遺傳導(dǎo)致的弱勞動(dòng)力，他們往往把干部幫扶和國(guó)家扶貧政策理解為解決自身基本溫飽的收入來源，除此基本需求外就沒有奮斗目標(biāo)了。無論干部怎么勸服、幫扶他們發(fā)展種養(yǎng)殖、務(wù)工，都不能喚起他們的興趣，甚至近年來一些新聞報(bào)道反映出“希望政府幫其找媳婦”的需求?？傊?，這類貧困戶缺少脫貧內(nèi)生動(dòng)力客觀上是因自身?xiàng)l件所致，主觀上是因貧困文化所致。第二類為“要”群體。這類群體的貧困戶深知政府扶貧考核壓力大，借此向政府扶貧干部施壓，索要各種扶貧政策，而不管自身是否符合條件。我們?cè)谫F州某貧困縣農(nóng)村調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)卣雠_(tái)了養(yǎng)豬、養(yǎng)羊、養(yǎng)牛的補(bǔ)貼政策，還有農(nóng)戶可向政府申請(qǐng)發(fā)放免費(fèi)的豬仔、羊仔、牛仔。某貧困戶主要是兩個(gè)60多歲的老年人，看到另一年輕貧困戶領(lǐng)到牛仔發(fā)展養(yǎng)牛就羨慕不已，強(qiáng)烈要求扶貧干部將送給他家的豬仔換成牛仔，干部多次勸阻該戶不適合養(yǎng)牛，但是該戶仍堅(jiān)持，后來得到牛仔后又轉(zhuǎn)賣他人，坐收漁翁之利。如此一來，“伸手要政策”成為一些貧困戶的常態(tài)，扶貧干部礙于“一票否決”壓力只能盡力滿足。還有一些貧困戶由于貧困文化的長(zhǎng)期存在，陷入不愿發(fā)展、安于現(xiàn)狀的境地。

邊緣貧困群體的相對(duì)貧困問題難以兼顧。目前精準(zhǔn)扶貧的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)是以消除絕對(duì)貧困為主，而在農(nóng)村存在大量邊緣貧困戶的相對(duì)貧困狀況（農(nóng)村貧困戶的識(shí)別誤差往往會(huì)有200—300元出入，從統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上來說是沒有差別的）。這些邊緣貧困戶的自身發(fā)展能力有限，卻難以得到國(guó)家扶貧政策的傾斜，導(dǎo)致他們隨時(shí)可能落入貧困。以河南省永城市為例，該市建檔立卡貧困人口46096人。2018年通過對(duì)永城市裴橋鎮(zhèn)“邊緣戶”的調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，該鎮(zhèn)有2000多戶生活于貧困線附近的“邊緣戶”，約計(jì)8000人左右，他們雖然沒有被識(shí)別為建檔立卡貧困戶，但是其家庭是存在實(shí)際困難的，應(yīng)當(dāng)和建檔立卡貧困戶一樣，也需要得到政府的幫助。

以上問題如果不加以制約和改變，就會(huì)對(duì)脫貧攻堅(jiān)成果造成四個(gè)不利的影響。首先，扶貧效益低。如果沒有貧困戶自身努力投入相配合，扶貧就會(huì)出現(xiàn)“干部運(yùn)動(dòng)，農(nóng)戶靜止”的局勢(shì)，扶貧資金與干部幫扶只能滿足貧困戶基本溫飽要求，紓解一時(shí)之困，無法徹底拔掉“窮根”。其次，影響社會(huì)風(fēng)氣，制造群眾怨氣。部分群眾的“等靠要”思想一旦得不到制約，不可避免地就會(huì)被其他貧困戶所效仿，不利于形成“脫貧光榮、自我奮斗”的良好社會(huì)氛圍。由于當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)的目標(biāo)群體是貧困戶，大部分的扶貧政策和發(fā)展機(jī)會(huì)都傾斜于貧困戶，非貧困戶被排斥在政策紅利之外。如果貧困戶不能積極利用好扶貧資源，只是一味索取，就會(huì)造成社會(huì)不平衡。長(zhǎng)此以往貧困戶與非貧困戶的政策受益懸殊會(huì)制造群眾怨氣。再次，打擊扶貧干部的工作積極性和獲得感，制約脫貧攻堅(jiān)的前進(jìn)步伐。最后，會(huì)造成一些脫貧安置點(diǎn)“穩(wěn)不住”。以我們?cè)?jīng)調(diào)研的福建省閩東北某鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)有175個(gè)搬遷戶，來自七、八個(gè)村莊，大的村莊搬遷戶有100多戶，小的村莊搬遷戶有20多戶，村民事務(wù)無人受理，垃圾隨處堆放，治安案件不斷發(fā)生，困難群眾實(shí)現(xiàn)真脫貧還有待探索。

如何做好幫扶對(duì)象工作

要做好幫扶對(duì)象工作，關(guān)鍵是將脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)行有機(jī)銜接，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策效能，解決幫扶對(duì)象的問題。

通過鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略來擴(kuò)大政策的受眾面。地方政府應(yīng)充分利用鄉(xiāng)村振興的政策均衡性。在打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)總體目標(biāo)的要求下，統(tǒng)籌脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的專項(xiàng)財(cái)政資金，顧及非貧困戶和邊緣戶的合理利益訴求。并在不觸碰政策紅線的情況下，從產(chǎn)業(yè)、教育、醫(yī)療、生態(tài)等方面制定普惠型政策，惠及全體農(nóng)戶，給非貧困戶和貧困戶同時(shí)輸送致富機(jī)遇，積極搭建非貧困戶和貧困戶的合作帶動(dòng)機(jī)制和利益共享機(jī)制，全面提高貧困戶與非貧困戶滿意度。

通過鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略來形成產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對(duì)接“產(chǎn)業(yè)脫貧”和“產(chǎn)業(yè)振興”，結(jié)合本地區(qū)域特色，借助內(nèi)外的市場(chǎng)主體需求，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，順勢(shì)構(gòu)筑產(chǎn)業(yè)高地。干部要以“功成不必在我、建功必定有我”的精神，細(xì)化落實(shí)可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。一是通過鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興來實(shí)現(xiàn)“以短養(yǎng)長(zhǎng)”，增加“造血”功能和“長(zhǎng)期見效”產(chǎn)業(yè)。二是在鄉(xiāng)村振興過程中增設(shè)反映產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的長(zhǎng)期績(jī)效考評(píng)指標(biāo)，減少對(duì)扶貧項(xiàng)目的短期化導(dǎo)向，引導(dǎo)貧困地區(qū)發(fā)展產(chǎn)業(yè)扶貧在“快”與“好”之間取得平衡。三是在實(shí)施旅游產(chǎn)業(yè)扶貧攻堅(jiān)中，要從整體角度、長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來考慮旅游開發(fā)與自然環(huán)境的協(xié)調(diào)并進(jìn)。通過鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)振興和生態(tài)振興的兩個(gè)規(guī)劃，建立健全旅游扶貧保護(hù)制度，保證旅游扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展長(zhǎng)盛不衰。

加強(qiáng)研究與建立貧困村產(chǎn)業(yè)幫扶可續(xù)性指標(biāo)，用以評(píng)估扶貧產(chǎn)業(yè)是否存在短期主義；同時(shí)，扶貧干部也要做好與幫扶對(duì)象的解釋工作，設(shè)立“脫貧不脫政策”的緩沖期和逐漸減少幫扶的心理適應(yīng)過程。地方政府應(yīng)該顧及非貧困戶和邊緣戶的合理利益訴求，統(tǒng)籌脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的專項(xiàng)財(cái)政資金，在不觸碰政策紅線的情況下，從產(chǎn)業(yè)、教育、醫(yī)療、生態(tài)等方面制定普惠型政策，惠及全體農(nóng)戶，積極搭建幫扶對(duì)象聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

要加大鄉(xiāng)村振興系統(tǒng)性制度建構(gòu)。精準(zhǔn)扶貧政策進(jìn)村入戶后，其經(jīng)濟(jì)效應(yīng)已經(jīng)顯現(xiàn)，相對(duì)而言，政策的社會(huì)效應(yīng)和政治效應(yīng)還未完全呈現(xiàn)。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略政策的貫徹落實(shí)過程中，要注重經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、政治效應(yīng)和社會(huì)效應(yīng)的全面發(fā)揮、相互轉(zhuǎn)化與和諧共振，要以相對(duì)較低的政策成本釋放更大的政治效應(yīng)、經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和社會(huì)效應(yīng)。

因此，必須依托系統(tǒng)性制度建構(gòu)。一是通過鄉(xiāng)村人才振興的若干政策，結(jié)合勞動(dòng)、民政、扶貧等部門對(duì)幫扶對(duì)象農(nóng)戶進(jìn)行培訓(xùn)，建立幫扶對(duì)象的教育培訓(xùn)機(jī)制。二是通過“鄉(xiāng)村文化振興”的若干政策，提升幫扶對(duì)象農(nóng)戶的融合凝聚力、歸屬感和可持續(xù)發(fā)展感。三是在有幫扶對(duì)象集中的安置區(qū)形成“一部二會(huì)三平臺(tái)”（黨支部、村民委員會(huì)、理事會(huì)、公共服務(wù)平臺(tái)、居民議事平臺(tái)、文化娛樂平臺(tái)) 組織體系，建立適合集中安置區(qū)管理的相關(guān)制度規(guī)定，合理優(yōu)化，讓幫扶對(duì)象所在的安置點(diǎn)成為有機(jī)的社區(qū)。四是建立幫扶對(duì)象的長(zhǎng)效經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。未來應(yīng)在鄉(xiāng)村振興政策經(jīng)費(fèi)中每年繼續(xù)列支一部分用于脫貧攻堅(jiān)費(fèi)用。五是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、文化、人才、組織振興可以繼續(xù)含有“產(chǎn)業(yè)扶貧”“生態(tài)扶貧”“文化扶貧”“人才扶貧”和“組織扶貧”政策。六是針對(duì)農(nóng)民教育、醫(yī)療等方面的開支不斷上漲的現(xiàn)實(shí)和全面脫貧的要求，在統(tǒng)籌農(nóng)民接納程度和財(cái)政承受能力的基礎(chǔ)上，發(fā)揮鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的惠農(nóng)效力。

開展多種形式的扶貧扶志活動(dòng)樹立健康三觀。充分開展扶貧扶志行動(dòng)，提高幫扶對(duì)象的自我發(fā)展能力，要從根本上調(diào)動(dòng)幫扶對(duì)象的意愿，充分發(fā)揮個(gè)人的主觀能動(dòng)性，開展道德評(píng)議活動(dòng)，曝光反面典型、鞭策后進(jìn)。樹立脫貧光榮導(dǎo)向，促進(jìn)群眾見賢思齊、自我矯正、勤勞致富。探索出一條財(cái)政兜底、精準(zhǔn)保障、社會(huì)參與的教育扶貧路徑，將扶智扶志教育融入其中，徹底阻斷貧困代際傳遞。

設(shè)置合理的獎(jiǎng)懲機(jī)制，消除“干部干，群眾看”的局面。政府可設(shè)立一些獎(jiǎng)懲辦法來激勵(lì)貧困戶。前提是中央政府要給予地方獎(jiǎng)懲貧困戶的權(quán)限，允許地方政府自主創(chuàng)新，對(duì)努力爭(zhēng)取脫貧摘帽的群眾給予物質(zhì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，對(duì)于部分貧困戶“等靠要”行為甚至浪費(fèi)扶貧資源的行為予以懲處措施。如按感恩意識(shí)強(qiáng)、致富動(dòng)力強(qiáng)、誠(chéng)實(shí)守信強(qiáng)和遵紀(jì)守法好、環(huán)境衛(wèi)生好、教育支持好、家庭和睦好的“三強(qiáng)四好”評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)，全面實(shí)施貧困戶“星級(jí)評(píng)定”激勵(lì)機(jī)制。在扶貧領(lǐng)域總結(jié)推廣民政領(lǐng)域?qū)Α暗捅８＠蕾噯栴}”建立的約束機(jī)制，如：《社會(huì)救助暫行辦法》明確規(guī)定，低保家庭中有勞動(dòng)能力但未就業(yè)的成員，應(yīng)當(dāng)接受人力資源社會(huì)保障等有關(guān)部門介紹的工作；無正當(dāng)理由，連續(xù)3次拒絕接受介紹與其健康狀況、勞動(dòng)能力等相適應(yīng)的工作的，縣級(jí)人民政府民政部門應(yīng)當(dāng)減發(fā)或者停發(fā)其本人的最低生活保障金。

進(jìn)一步精準(zhǔn)識(shí)別“等靠要”貧困戶之根源，劃細(xì)類別給予幫扶措施。例如，對(duì)于有精神問題的貧困戶應(yīng)送去相應(yīng)的專業(yè)精神衛(wèi)生機(jī)構(gòu)治療，對(duì)智力障礙或身體殘疾的貧困戶要根據(jù)其勞動(dòng)能力狀況給予關(guān)懷幫助，可以通過政府購(gòu)買服務(wù)方式引入專業(yè)社工組織為他們賦能培力，幫助其發(fā)展力所能及的產(chǎn)業(yè)；對(duì)于無勞動(dòng)力的老年農(nóng)戶、孤兒、亞孤兒群體施行民政救助，將其從貧困治理對(duì)象轉(zhuǎn)為政府兜底的民政救助對(duì)象。

在長(zhǎng)期困擾我國(guó)鄉(xiāng)村絕對(duì)貧困基本消除之后，我國(guó)鄉(xiāng)村將進(jìn)入一個(gè)以次生貧困為特點(diǎn)的治理階段，這需要改變?cè)忻撠毸季S及路徑，需要規(guī)劃設(shè)計(jì)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)融合的扶貧政策，從根本上鞏固脫貧攻堅(jiān)成果。