當前精準扶貧領域存在的四個問題

聶 露

黨的十八大以來，精準扶貧取得了卓越成就，創(chuàng)造了我國減貧史上的最好成績。然而從脫貧攻堅工作看，形式主義、官僚主義、弄虛作假、急躁和厭戰(zhàn)情緒以及消極腐敗現象仍然不同程度地存在，影響脫貧攻堅有效推進。盡管當前精準扶貧中存在的問題已經為數不多，但是清醒地辨識這些問題，遵循問題意識進行妥善地解決，對于2020年全體人民一道進入小康社會，實現第一個百年奮斗目標意義重大。

精準扶貧中存在只追求形式美化和表面達標的問題

一是制造扶貧盆景。這種形式主義做法缺乏扶貧的問題意識，只追求扶貧的形式美化和表面達標。諸如危房改造降格為給危房刷漆抹白、村莊破爛于是乎修建文化遮羞墻，這些都是常見的造假辦法。沒有解決迫在眉睫的貧困難題，卻將功夫下在花樣翻新制造面子工程上。例如，某靠近知名風景區(qū)的貧困山村，道路溝溝坎坎，泥濘不堪，成為制約村民脫貧的瓶頸，但村領導卻把扶貧款用到新建文化廣場、衛(wèi)生室和教學樓上。結果因為路不好走和超前建設，文化廣場無人使用；因為重復建設，村民沿用舊的衛(wèi)生室和教學樓，新建筑空置一旁。在易地搬遷中，有的村莊為了表面達標而建房，但新安置點距離村民土地很遠，需要來回步行四、五個小時，大多數村民還是住在山上老房子里，接到干部通知才下山居住“配合檢查”。

二是急功近利的短期扶貧行為。距離脫貧攻堅決勝的期限還有一年時間，有些干部急躁焦慮，導致盲目的短期行為。一項調研發(fā)現，某村原計劃的扶貧項目是種植梨樹，并且已經開工，但考慮到年底要整村脫貧，于是駐村工作隊和兩委臨時決定，發(fā)展周期短見效快的養(yǎng)殖業(yè)。缺乏對市場因素的考察論證，短平快的項目不僅無法扶貧，反而帶來財政資金的浪費，與扶貧初衷南轅北轍。

三是精準填表代替精準扶貧。在辦事留痕、扶貧檔案“三個零差錯”和考核檢查的約束之下，一些基層扶貧干部花費時間最多的工作竟然是“填表”，精準填表的文牘主義行為并沒有消失。有媒體報道，駐村扶貧干部最繁重的事務依然是填表。當記者詢問幾百口人的村莊何來那么多表格時，該干部抱出兩大摞、半人高的資料，包括入戶調查表、貧困戶登記表、貧困戶信息采集表、民主評議會議記錄表等等。精準填表浪費了太多辦公用品和扶貧資金，還消耗了扶貧干部寶貴的工作時間。

四是“我被脫貧”的被動脫貧行為。有的基層干部脫離群眾，既未深入調查貧困戶需求，也未進行幫扶。從村民被識別為貧困人口到退出貧困人口，幫扶對象所知甚少，“脫貧”全過程都由扶貧干部“作主”。有學者實地調查發(fā)現，一些農戶對自己的幫扶責任人、采用了什么幫扶措施同樣毫不知情，也有的農戶在村干部要求簽字確認脫貧時才知道自己曾被認定為貧困戶。更有甚者，個別農村出現不經過村民小組民主評議直接上報貧困戶名單的情況。

五是數字脫貧，脫貧認定不統(tǒng)一。數字脫貧上出現的問題，不光是只看數字不看實際情況，還包括拘泥于數字，教條地理解脫貧標準不統(tǒng)一的情形。2019年末，有媒體報道出“脫貧認定，被一頭豬給難住了”的問題后，“一頭豬有四種算法涉及到不同脫貧結果”的話題引起熱議。誠然，人們在適用制度時會作出因人而異的判斷，很可能對脫貧認定理解得不盡一致。不過，在尊重基層干部認定的標準、各級充分溝通形成相對統(tǒng)一標準之后，標準不統(tǒng)一的問題或許并不難以解決。問題的關鍵在于，脫貧認定并不應拘泥于爭論“一頭豬到底算什么收入”，而是應從脫貧質量的角度綜合衡量幫扶對象是否擺脫了絕對貧困。

六是第三方評估機構的權威性、評估過程的透明度和結果的真實性難以保證。為了保障扶貧結果的客觀性和公信力，第三方評估成為各級政府采用的評估辦法之一。這個措施顯然是扶貧評估先進性的體現。然而在現實中，所謂第三方機構并沒有清晰的界定，公司企業(yè)、社團單位、高校院所都可能是第三方機構。扶貧評估的第三方機構需要什么樣的專業(yè)門檻似乎并沒有明確要求，以至于出現一個專業(yè)不對口的教授帶領幾個學生就可以申請扶貧評估項目的情況。在評估人員方面，或許可以由社團成員、專家、民眾代表綜合構成。另外，也出現了評估過程不透明和被干擾的問題。有的專家在第三方評估過程中，受到扶貧領導求情的煩擾。此外，第三方評估的過程和結果應對社會完全開放，通過評估的透明度確保評估結果的真實性。

扶志與扶智中存在志短與智乏的短板

精準扶貧發(fā)展到今天，政府與學界已經形成一項共識，那就是扶志與扶智對精準脫貧的長期效益尤為顯著，是阻斷貧困代際傳遞最有效的途徑。習近平總書記早在2012年12月考察貧困地區(qū)河北省阜平縣時就提出，“只要有信心，黃土變成金”“治貧先治愚”和“把貧困地區(qū)孩子培養(yǎng)出來，這才是根本的扶貧之策”；2015年總書記明確提出“人窮志不能短，扶貧必先扶志”的理念。國內也有學者提出“新貧困陷阱”理論，闡述貧困戶脫貧動力不足導致扶貧資源利用效率降低。扶志與扶智的共識在國外也有理論和實踐。美國經濟學家西奧多·舒爾茨提出了“人力資本”反貧困理論，認為人的質量相比自然資源或資本等要素對地區(qū)經濟發(fā)展影響更為重要，因此貧困地區(qū)需要大力發(fā)展教育，通過人力資本實現減貧。智利在“智利團結計劃”中特別注重提高貧困家庭成員的教育水平和技能，提供24個月的心理支援增強家庭在抗擊貧困方面的核心作用。

扶志與扶智之間有著互相強化的關系。通常來說，在解決貧困問題方面，脫貧的內在動力越大，則越重視提高教育水平和發(fā)展能力。反之，對智力和能力越重視，脫貧的志向也就越堅定。比照扶貧現狀，仍然能發(fā)現志短和智乏的問題。

一是“消極的貧困者”。有學者調研我國目前深度貧困地區(qū)三區(qū)三州之一南疆三地州六個縣（市）830多個貧困戶樣本發(fā)現，近三分之一的貧困家庭常年依靠政府財政補助，家里有強壯勞動力卻不愿意或沒有能力參加生產。

二是“愿貧爭貧者”。有的貧困戶不是積極爭取自己脫貧，而是積極爭取自己不脫貧，以便繼續(xù)獲得國家扶貧補助。有些沒有被識別為貧苦戶但經濟狀況也就是略高于貧困標準的人，對于自己無法獲得扶貧補助而感到心理不平衡。

三是“簽到式培訓”。貧困者對于職業(yè)教育和培訓缺乏主觀動力，培訓機構通過送禮物等方式才能吸引貧困戶前來培訓，有的培訓甚至簡化為只有貧困戶簽到而沒有實際培訓的狀況。

四是“渴望的貧困者”。一些貧困家庭對于心理、觀念、智力、和能力都有強烈的渴望，但是仍然處在無法獲得基本教育保障的困境中。2019年12月17日，一些捐助人對旨在救助貧困地區(qū)失學女童重返校園的“春蕾計劃”提出質疑，因為該項目對三區(qū)三州內某所中學的453名男生也提供了支援。這些男生“家庭非常困難且學習愿望強烈”，有的男生在申請中寫到“收入微薄每年基本上連學費都湊不齊”。這個事件從側面反映出，深度貧困地區(qū)還有不少渴望教育卻不可得的貧困學生。

對于志短與智乏的原因，可以從兩方面來看。在扶志方面，首先，扶志與扶智的工作被忽略。在外在與內在、輕重緩急的考量中，扶貧干部高度重視外在的急迫的措施，諸如硬件建設、收入達標等，而相對忽略貧困觀念改變、教育普及和技能提高這樣“軟性”和見效慢的工作。其次，較長時間的大力扶貧補助導致越扶貧越志短的悖論。有研究表明，國家級貧困縣貧困戶“等、靠、要”的思想比非國家級貧困縣的更加嚴重。部分原因在于，某些貧困戶長期依賴政府扶貧款，這種依賴性弱化了自我脫貧愿望。

在扶智方面，從學校教育看，可謂硬件較硬，軟件較軟。筆者走訪中發(fā)現，貧困地區(qū)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校建起了嶄新的校舍，有的配備了先進的電教設備。但是教學活動、第二課堂、師資培訓、師資待遇、住宿學習等仍比較薄弱。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)削減學校數量合并建校，但是并未配備校車接送遠距離的學生，導致個別學生輟學。從職業(yè)教育看，比較突出的問題表現為培訓內容針對性較差。有研究表明，扶貧方面的職業(yè)培訓缺乏對貧困戶的教育基礎和從業(yè)意向的精準了解，提供的培訓內容缺乏針對性，貧困戶不受到吸引，以致培訓效果不夠理想。這樣的培訓之所以還需要送禮求“簽到”，是因為它要用培訓人次的“數據”來敷衍扶貧工作。對扶志與扶智重視不足，恐怕是因為部分基層干部沒有充分認識到，扶志與扶智不僅對于扶貧具有長期效益，還是保障生存權和發(fā)展權的基本政府職能。

產業(yè)扶貧面臨轉移支付、效率低下之痛

如果說扶志與扶智屬于政府基本職能，那么產業(yè)扶貧著實對扶貧干部提出了不小的挑戰(zhàn)。所謂產業(yè)扶貧，就是根據市場需求、以產業(yè)的形式、以經濟效益為目標、政府對貧困戶進行幫扶的過程。在微觀層面，產業(yè)扶貧的理想結果是貧困戶得到穩(wěn)定就業(yè)和穩(wěn)定收入增長。這里的難點在于，產業(yè)扶貧的性質是政策行為，而發(fā)展經濟一般來說是市場行為，扶貧干部如何扮演好企業(yè)家或經濟顧問的角色是不小的挑戰(zhàn)。

挑戰(zhàn)雖然巨大，扶貧政策資源、組織力量和扶貧干部的智慧卻更強大更富有創(chuàng)新性。貧困地區(qū)的鄉(xiāng)土資源被激活，市場被搭建，區(qū)域經濟更加多元。微觀上的結果也是可喜的。根據國家統(tǒng)計局的數據，2018年貧困地區(qū)農村居民人均收入結構中，工資性收入3627元，對貧困地區(qū)農村居民收入增長的貢獻率為42%，超過了2719元轉移性收入及其39.7%的貢獻率。這意味著從整體平均水平來說，產業(yè)扶貧大概已經成為貧困地區(qū)農村居民收入的第一來源。不過從個別案例上看，也需要正視難以勝任經濟挑戰(zhàn)的產業(yè)扶貧局部失敗的問題。

先說兩種不真實的產業(yè)扶貧。有的貧困戶只要表面上參與扶貧產業(yè)，就能獲得相應的資金補助，這讓產業(yè)扶貧實質上變相為轉移支付。另外，有的貧困戶家庭只要有一位家庭成員外出務工，就被默認為達到產業(yè)扶貧的標準可以退出貧困戶行列。至于務工者收入究竟如何，職業(yè)穩(wěn)定與否，似乎未被深究。這兩種方式其實都不是真正意義上的產業(yè)扶貧。

真正有助于脫貧的產業(yè)有時卻面臨效率低下之痛。痛點之一是決策失誤。扶貧干部推動的產業(yè)項目和市場需求不匹配，造成項目失敗，以至于有的貧困區(qū)農民得到的經驗竟然是“政府讓我們種什么，就不要種什么”。痛點之二是產業(yè)項目單一化。調研發(fā)現，有的整個村莊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一種植某經濟作物，后來產品過剩，沒有達到預期效益。也有的村莊用某一項產業(yè)扶貧的措施統(tǒng)一應對各種各樣的貧困戶致貧原因，不對癥下藥，結果可想而知。痛點之三是有些產業(yè)項目顧前不顧后。前期投入轟轟烈烈，然后半途而廢，繼而再申請新的產業(yè)項目。筆者走訪中看到有些農村的電商辦公室空置無人，已經荒廢許久，或者爛尾了的大棚種植項目也有不少。痛點之四是小額信貸的風險。有學者研究指出，農村小額信貸總量不足、評級授信標準不夠統(tǒng)一和客觀、還款風險較大、信貸機構減少是當前貧困戶金融支持方面的瓶頸。

客觀上說，市場經濟中也存在經營失敗，而發(fā)展經濟對于任何國家、更遑論對于我們這樣一個發(fā)展中大國來說，都是一個普遍的挑戰(zhàn)。所以，產業(yè)扶貧上出現效率低下的個別問題尚屬正?，F象。從提高扶貧質量的角度看，可以讓更多的社會主體加入到產業(yè)扶貧的行列，探索政府和市場的機制融合之道，用多元共治結構實現經濟發(fā)展的善治。

駐村第一書記制度細節(jié)有待完善

駐村第一書記制度從2010年7月作為干部駐村幫扶工作的第四階段開始啟動，迄今已有9年多。從精準扶貧實踐來看，第一書記具有相對更高水平的知識、上級工作經驗、政策信息和電子技術，從干部人數和扶貧思路上補強了村級扶貧工作的力量。第一書記制度發(fā)揮了廣泛的作用，取得了實實在在的成績。為了使這項制度在2020年脫貧攻堅戰(zhàn)中發(fā)揮更大的作用，從制度完善的角度可以關注下述問題。

首先，駐村第一書記個人能力差別較大，扶貧效果不一，需要在選派上更加選強選優(yōu)，并讓優(yōu)秀第一書記適當流動。

在上級單位派出干部擔任第一書記時，可能首先就面臨本單位的職責和派出工作職責的沖突，加上各種其他考慮，派出單位根據什么標準、選派什么樣的人去村莊扶貧，有不同的狀況。實踐表明，派出的第一書記個人能力強，或者派出單位有經濟管理方面的經驗和資源，就更可能提高幫扶對象的扶貧成效。在結對幫扶的實際操作中，派出單位和村莊形成了綁定的關系，往往經濟類政府部門結對幫扶的農村能較快實現脫貧甚至致富。在這種情況下，如果能實現優(yōu)秀第一書記的輪換或者經濟類派出單位結對關系的輪換，或許能更高效地實現幫扶目標。

其次，駐村第一書記普遍工作時間超長，工作責任較重，督查和追責頻繁。駐村第一書記對扶貧檔案和相關數據承擔第一責任，另外還要負責扶貧成效，負責第三方評估過程中發(fā)現的問題，工作責任較重。督查堪稱嚴格，追責堪稱頻繁。平時到崗情況，有電話查崗、到村活動室查崗、直接到貧困戶家庭詢問等全覆蓋方式。查崗未到，可能被通報或約談。對扶貧績效的督查，有季度常規(guī)檢查，有年終成效考核。連續(xù)兩次考核不合格，就可能被去職更換。考核排名末位，屬于工作滯后，也可能被通報。在第三方評估過程中發(fā)現問題或表現不佳，責任又在所難免。雖然在行政督查的意義上，輕罰居多，但是對于扶貧干部的積極性來說也有影響。

再次，駐村第一書記薪酬保障普遍有所提高，但是部分干部待遇缺口較大。由于貧困村地理位置不同，工作條件差異很大，統(tǒng)一的待遇無法應對多樣化的工作投入。那些地處偏遠、深居大山、交通不便、缺水沒電、食物短缺的村落，需要部分駐村第一書記付出更多的艱辛和開支。平均水平的待遇使這些駐村第一書記難以順利開展工作。在駐村第一書記向上級反映的問題中，呼聲較多的是交通費用的困難。例如，有的事業(yè)單位派出干部沒有往返交通費，落地交通無法解決，與同為駐村第一書記、有交通補助的公務員干部待遇差距較大。有的村莊還沒有修公路，進村走訪都靠步行，駐村第一書記要自己承擔費用，長此以往這些開支對工薪階層的駐村書記們帶來負擔。機關干部能到條件艱苦的崗位進行幫扶，總體來說是品格較好、值得肯定的，提供有區(qū)分度和適當的補助才能確保他們安心扶貧。

最后，駐村第一書記與村兩委之間的權責沖突。在筆者訪談中注意到，貧困村通常形成駐村工作隊，由駐村第一書記和其他派出干部、村支書村主任和其他村委成員共同組成。外來的干部主要負責扶貧事務，村干部既要參與扶貧也要負責其他村務。在實踐中，外來的干部和村干部雙方的職責有時出現此消彼長或相互沖突的問題。有的貧困村駐村書記的扶貧工作領導權流于形式，依賴村干部才能開展工作。也有駐村第一書記到位后，原來的村組織不知道如何與其互動，索性等著第一書記指揮，村組織權力明顯弱化。由于村莊政治生態(tài)和扶貧方案的多元化，決定了駐村第一書記制度在一定程度上需要留出空間，允許外派干部和村干部之間經過摸索和互動，形成多元化的工作結構。但是，若能從制度上對駐村第一書記的基本職權進行更加具體的規(guī)定，從實際工作上強化駐村書記之間的經驗交流，同時上級行政部門及時調整和處理外派干部和村干部之間的矛盾，那么上述問題就可能得到緩解。

時至今日，精準扶貧已經發(fā)展到了一個關鍵時刻。在這樣的歷史節(jié)點，只有正視當前精準扶貧中存在的問題，以勇于擔當、砥礪奮進的精神狀態(tài)迎接挑戰(zhàn)，扎扎實實地解決問題，才能打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，完成全面建成小康社會這個中國歷史上亙古未有的偉大跨越。