打贏脫貧攻堅戰(zhàn)是治理能力現(xiàn)代化的成功實踐

張 琦

現(xiàn)代化是人類社會近代歷史發(fā)展進(jìn)程中的重要主題。當(dāng)前，國家治理能力現(xiàn)代化己成為世界各國關(guān)注的焦點(diǎn)。中國實施改革開放四十多年來，社會主要矛盾發(fā)生顯著變化，這對于中國共產(chǎn)黨推動國家治理體系與國家治理能力現(xiàn)代化提出了新的挑戰(zhàn)和要求。2013年，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議正式提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一時代命題。習(xí)近平總書記指出：“我們的國家治理體系和治理能力總體上是好的，是有獨(dú)特優(yōu)勢的，是適應(yīng)我國國情和發(fā)展要求的。同時，我們在國家治理體系和治理能力方面還有許多亟待改進(jìn)的地方，在提高國家治理能力上需要下更大氣力。”隨后，黨的十八屆四中全會進(jìn)一步明確指出，中國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，并提出“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的總體目標(biāo)?？梢哉f，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化是全面深化改革的必然要求，為中國推動國家治理提供了前進(jìn)的方向和道路。

堅持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷保障和改善民生、增進(jìn)人民福祉，走共同富裕道路是中國國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢。作為社會主義國家，不同于西方傳統(tǒng)意義上依賴社會福利減貧的路徑模式，我國自新中國成立以來就形成了以國家行政力量為主導(dǎo)的減貧實踐模式，即充分發(fā)揮社會主義制度優(yōu)勢和政治優(yōu)勢，將政府外部干預(yù)與貧困地區(qū)貧困人口自力更生相結(jié)合，推動貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會整體發(fā)展以及貧困人口脫貧致富，從而實現(xiàn)共同富裕。因此，中國的貧困治理是國家治理的重要組成部分。一方面，國家治理現(xiàn)代化水平影響和制約著貧困治理現(xiàn)代化水平，減貧成功與否有賴于制度建設(shè)及社會環(huán)境的健全和完善；另一方面，貧困治理也影響著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，有效的貧困治理能夠推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央著眼于全面建成小康社會，把脫貧攻堅工作納入“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，全面打響脫貧攻堅戰(zhàn)。在此過程中，中國脫貧攻堅取得了顯著成效，形成了具有中國特色的貧困治理體系，并與國家治理相互促進(jìn)、相互推動，脫貧攻堅治理實踐為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了成功經(jīng)驗和示范。

作為我國貧困治理的成功案例，脫貧攻堅是新時代國家治理的重要組成部分

貧困問題是世界各國特別是發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中面臨的共同挑戰(zhàn)。自18世紀(jì)以來，西方有關(guān)貧困的認(rèn)知逐漸從個人問題轉(zhuǎn)向社會公共問題，在國家干預(yù)主義思想下，解決貧困問題成為各國重要的責(zé)任，貧困及其緩解開始成為一種國家建構(gòu)，世界各國在發(fā)展過程中形成了相應(yīng)的反貧困話語體系、制度安排以及專門性的組織機(jī)構(gòu)等。自新中國成立以來始終致力于在推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的整體進(jìn)程中解決農(nóng)村貧困問題，經(jīng)歷了從救濟(jì)式扶貧、廣義扶貧到建立正式扶貧制度、推行區(qū)域瞄準(zhǔn)的開發(fā)式扶貧、扶貧瞄準(zhǔn)對象的村級轉(zhuǎn)移和參與式扶貧、扶貧開發(fā)與社會保障“兩輪驅(qū)動”、精準(zhǔn)扶貧等不同發(fā)展階段，取得了顯著成效，走出了一條具有中國特色的貧困治理道路，逐漸構(gòu)建起中國的貧困治理體系。

中國的貧困治理可以理解為政府、市場以及社會等多方主體共同參與下，協(xié)調(diào)調(diào)動各項資源，合力幫助貧困人口實現(xiàn)消減貧困目標(biāo)的過程和狀態(tài)。即在政府的主導(dǎo)下，充分調(diào)動全社會力量和資源形成合力，針對具體的貧困問題采取相應(yīng)的減貧舉措，從而消減和擺脫貧困。在宏觀層面，貧困治理涉及政府、市場、社會三者在解決貧困問題中的關(guān)系和責(zé)任，為消除貧困所采取的戰(zhàn)略和政策工具以及貧困治理過程中的責(zé)任和問責(zé)；在微觀層面，則涉及對貧困的識別、分析、監(jiān)測和評估等一系列行動模式。因此，從本質(zhì)上來看，貧困治理是一個社會再動員、再組織和再塑造的過程，內(nèi)在地蘊(yùn)含于國家治理體系當(dāng)中。

當(dāng)前全面建成小康社會背景下的脫貧攻堅，不僅對貧困治理體系的進(jìn)一步完善提出了全新要求，也明確將貧困治理納入國家治理體系當(dāng)中，提出以脫貧攻堅統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局，把脫貧攻堅作為頭等大事和第一民生工程推進(jìn)等。一方面，全面建成小康社會，困難群眾不落一戶、不落一人。因而實現(xiàn)脫貧攻堅目標(biāo)是解決現(xiàn)階段農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中突出性問題，決勝全面建成小康社會的重要內(nèi)容。黨的十八屆四中全會提出將“堅持和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度，滿足人民日益增長的美好生活需要”作為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具體要求。在此意義上，脫貧攻堅是當(dāng)前統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要內(nèi)容和迫切任務(wù)，是當(dāng)前全面建成小康社會的必要條件，是國家步入經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下的戰(zhàn)略抉擇，是滿足人民美好生活需求的必經(jīng)之路。另一方面，長期以來，國家主導(dǎo)成為中國農(nóng)村貧困治理的顯著特征和總體性要求，即堅持“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實”的政策原則和管理體制。從中國共產(chǎn)黨執(zhí)政和政府過程行為的視角看，脫貧攻堅是國家自上而下進(jìn)行的社會治理過程，也是充分發(fā)揮社會主義制度優(yōu)勢的集中體現(xiàn)，內(nèi)在地成為國家治理體系的重要內(nèi)容。同時，脫貧攻堅階段的貧困治理體系在習(xí)近平總書記關(guān)于扶貧開發(fā)工作重要論述指引下，以精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的基本方略不斷優(yōu)化提升貧困治理的投入、動員、實施、監(jiān)督、評估和考核體系，貧困治理的現(xiàn)代化水平和治理能力得到顯著提升。

脫貧攻堅的制度安排和實踐經(jīng)驗，有效推動了國家治理體系的進(jìn)一步完善

國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，本質(zhì)上要求國家治理適應(yīng)時代發(fā)展，符合國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的整體要求，通過創(chuàng)新國家治理的方式和手段，積極回應(yīng)國民社會生活需求，推動國家治理體系制度化、科學(xué)化、規(guī)范化，從而取得顯著的治理成效。就中國而言，國家治理現(xiàn)代化具有兩個層面的涵義：一是制度層面，要求國家治理制度設(shè)計和制度結(jié)構(gòu)安排的科學(xué)化、合理化，突出治理體系的現(xiàn)代化；二是治理能力層面，要求實現(xiàn)國家治理能力的現(xiàn)代化，即作為治理主體的國家在治國理政過程中所具備的能力和水平。

中國農(nóng)村貧困治理經(jīng)歷了從非制度化到制度化的演進(jìn)歷程。在此過程中，中國逐漸形成了有關(guān)農(nóng)村扶貧開發(fā)的職能機(jī)構(gòu)——國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，并推動實施開發(fā)式扶貧、集中連片區(qū)域開發(fā)等系列舉措。農(nóng)村貧困治理從新中國成立之初普遍性的社會救助逐漸走向?qū)ｉT性、系統(tǒng)性的扶貧開發(fā)制度體系。當(dāng)前中國打贏脫貧攻堅戰(zhàn)進(jìn)程中，國家提出精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧基本方略作為農(nóng)村貧困治理的主要制度安排，并逐步形成了有關(guān)精準(zhǔn)扶貧對象識別、幫扶、退出、考核、評估等一系列的政策建構(gòu)，以及堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、堅持全國一盤棋，發(fā)揮中國特色社會主義制度優(yōu)勢以及集中力量辦大事優(yōu)勢，有效推動了國家治理體系的完善。

總的來看，中國脫貧攻堅制度體系的頂層設(shè)計，突出強(qiáng)調(diào)各級政府都要承擔(dān)起責(zé)任，發(fā)揮好中央和地方“兩個積極性”，形成上下聯(lián)通、高效協(xié)同的管理體制。按照習(xí)近平總書記“五級書記一起抓扶貧”的指導(dǎo)思想，各省自上而下地形成了省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級書記一起抓扶貧的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任體制。部署東西部協(xié)作扶貧、定點(diǎn)扶貧，以及社會各界合力攻堅，不僅有效增強(qiáng)了國家貧困治理體系的資源動員能力，也不斷推動著貧困治理領(lǐng)域的改革創(chuàng)新。同時，建立了與脫貧任務(wù)相適應(yīng)的投入體系，解決好資金、資源的問題，保障脫貧攻堅各項目標(biāo)如期實現(xiàn)。在實施體系層面，國家提出“六個精準(zhǔn)”“五個一批”實施路徑，包括在貧困地區(qū)實施基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)培訓(xùn)、生態(tài)建設(shè)、醫(yī)療健康服務(wù)、公共文化服務(wù)、社會保障等多項舉措。在監(jiān)督考核層面，逐步建立起比較完善的脫貧攻堅監(jiān)督和考核評估體系，運(yùn)用多種形式、相互配合的監(jiān)督、考核和評估制度和方法，對脫貧攻堅政策和規(guī)劃的落實情況、扶貧對象識別、政府扶貧績效、財政專項扶貧資金和貧困退出等進(jìn)行考核評價。由此，中國脫貧攻堅形成了包含責(zé)任體系、組織體系、投入體系、動員體系、政策體系、監(jiān)督體系、考核體系等在內(nèi)的“四梁八柱”，不僅為決勝脫貧攻堅戰(zhàn)、全面建成小康社會提供了有力的制度支撐，也促進(jìn)了國家治理體系的進(jìn)一步完善。脫貧攻堅治理體系在實踐中不斷調(diào)整完善，具有鮮明的創(chuàng)新性、科學(xué)性、指導(dǎo)性。基于此，國家各項治理的體制機(jī)制得以完善，基層社區(qū)治理能力得以加強(qiáng)，社會成員協(xié)作得到推進(jìn)，從而強(qiáng)化了黨的執(zhí)政能力建設(shè)，鞏固了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

脫貧攻堅中貧困治理體系的創(chuàng)新發(fā)展，推進(jìn)了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

新中國成立七十年來，中國政府主導(dǎo)的扶貧開發(fā)工作取得了顯著成效，同時也推動世界減貧事業(yè)的發(fā)展。伴隨著扶貧工作進(jìn)入“啃硬骨頭、攻堅拔寨”的沖刺期，中國仍面臨嚴(yán)峻的貧困問題。一方面，剩余貧困人口大多分布在一些深度貧困地區(qū)，自然條件惡劣、發(fā)展資源不足、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱是其主要特點(diǎn)，在幫扶政策和方式上，對扶貧政策及其執(zhí)行方式的精細(xì)化、專業(yè)化水平要求較高；另一方面，在以往國家大力持續(xù)投入扶貧財力和人力資源的現(xiàn)實情況下，需要進(jìn)一步創(chuàng)新和提升扶貧開發(fā)工作的方法和效率，以充分發(fā)揮國家主導(dǎo)扶貧開發(fā)的制度效用。

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記提出精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧基本方略，中國國家貧困治理體系經(jīng)歷了一系列調(diào)整創(chuàng)新，在信息汲取能力、政治保障和制度保障能力、綜合回應(yīng)能力、資源動員能力以及政策執(zhí)行能力等方面都有顯著提升?？梢哉f，以精準(zhǔn)扶貧為主的有關(guān)脫貧攻堅的一系列制度安排和實踐策略是中國貧困治理體系因應(yīng)新時期減貧形勢變動和打贏脫貧攻堅戰(zhàn)“時代呼喚”所作出的戰(zhàn)略調(diào)整，其實踐過程是國家貧困治理體系現(xiàn)代化和治理能力提升的過程，也是進(jìn)一步推動中國國家治理能力現(xiàn)代化的過程。

具體而言，中國脫貧攻堅進(jìn)程中，著力構(gòu)建起政府、市場、社會協(xié)同參與的“大扶貧”格局，綜合發(fā)揮政府、市場、社會在貧困治理中的作用，進(jìn)一步提升政府的資源整合能力和社會動員能力；利用市場機(jī)制“看不見的手”進(jìn)行宏觀層面的資源配置，通過促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實現(xiàn)帶動貧困人口脫貧致富的“涓滴效應(yīng)”；發(fā)揮社會組織靈活、高效的特點(diǎn)和優(yōu)勢，使其在幫扶救助特殊貧困地區(qū)及特殊貧困人口過程中發(fā)揮專業(yè)性、補(bǔ)缺型作用。在政策供給層面，提出以“繡花”功夫強(qiáng)化“因村因戶因人施策”，解決幫扶措施不精準(zhǔn)的問題，提高貧困治理的精細(xì)化管理水平。圍繞“五個一批”實施路徑，各地貧困地區(qū)因地制宜，創(chuàng)新形成了“扶貧車間”“消費(fèi)扶貧”“電商扶貧”“構(gòu)樹扶貧”等一系列精準(zhǔn)扶貧模式，不僅彰顯了政府對于貧困地區(qū)和貧困戶多元化、差異化需求的綜合性回應(yīng)能力，也凸顯了基層政府高效、創(chuàng)新的政策執(zhí)行能力。同時，通過精準(zhǔn)扶貧實施過程中簽訂目標(biāo)責(zé)任狀、層層壓實責(zé)任以及嚴(yán)格的精準(zhǔn)考核和評估機(jī)制，脫貧攻堅治理實踐進(jìn)程充分發(fā)揮了中央和地方的積極性、創(chuàng)造性，有效提升了脫貧攻堅治理體系在不同貧困地區(qū)應(yīng)對不同貧困問題的適應(yīng)性和執(zhí)行力，集中體現(xiàn)了中國國家治理體系將社會主義制度與市場經(jīng)濟(jì)有機(jī)結(jié)合，不斷解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力，以及堅持改革創(chuàng)新、與時俱進(jìn)，善于自我完善、自我發(fā)展的顯著優(yōu)勢。

貧困治理的成功實踐為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了經(jīng)驗

新時代中國脫貧攻堅取得了顯著成效，也充分彰顯了中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政宗旨以及國家制度和國家治理體系具有多方面的顯著優(yōu)勢。在此過程中，以精準(zhǔn)扶貧、政府主導(dǎo)為主要理念和特征，中國積累了豐富的減貧實踐經(jīng)驗，進(jìn)一步推動中國特色貧困治理體系的豐富和完善，這為提升國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化提供了經(jīng)驗。

貧困問題是一項復(fù)雜的、與整個經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)密切相關(guān)的問題和現(xiàn)象，其在人類社會發(fā)展過程中不僅具有經(jīng)濟(jì)、社會、文化、心理等不同的表現(xiàn)形式，在致貧原因的討論上也形成了道德缺陷致貧說、資源匱乏致貧說、制度結(jié)構(gòu)致貧說、文化心理致貧說等不同解釋觀點(diǎn)，因此解決貧困問題的方式亦在不斷創(chuàng)新和發(fā)展，從而走向了更加多元化、多層次、多維度的綜合性治理方式。中國農(nóng)村扶貧開發(fā)進(jìn)程中，逐漸形成了經(jīng)濟(jì)開發(fā)與社會保障并重的扶貧“兩輪驅(qū)動”舉措。特別是脫貧攻堅階段，中國提出實施精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧基本方略，以綜合性減貧策略回應(yīng)發(fā)展中國家貧困問題的復(fù)雜性和艱巨性。當(dāng)前中國的貧困治理體系，強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶，提出因地制宜，因人、因戶、因村施策，針對貧困人口不同需求采取更加具有針對性的扶貧措施，提高扶貧資源供給與貧困人口需求的銜接度。由此，“精準(zhǔn)”或者說“精細(xì)化”成為當(dāng)前中國國家治理體系建設(shè)當(dāng)中重要的實施策略和目標(biāo)取向，不僅強(qiáng)調(diào)政府政策供給與政策需求的匹配度和針對性，也強(qiáng)調(diào)了提升政策的綜合性，應(yīng)對人民群眾多元化、差異化需求的重要意義。

同時，中國注重發(fā)揮政府在減貧中的主導(dǎo)作用，通過落實“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實”的管理體制，由政府主導(dǎo)貧困人口識別、幫扶、退出、評估的各個階段，精準(zhǔn)扶貧轉(zhuǎn)化成為地方政府的中心任務(wù)，同時打破以往政府內(nèi)部行政治理條塊之間的明確界限，動員起各個部門的資源和力量投入到脫貧攻堅進(jìn)程中，有效提升了地方政府的統(tǒng)籌整合能力和資源配置能力。通過實施駐村幫扶、“第一書記”等制度安排，促使黨員干部深入貧困地區(qū)基層前線，切實幫助貧困地區(qū)開展精準(zhǔn)扶貧，不僅助力貧困地區(qū)改變貧困現(xiàn)狀，提升基層治理水平，也進(jìn)一步密切了黨群關(guān)系、干群關(guān)系，鞏固了中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，成為新時代中國貧困治理進(jìn)程的顯著特色和成功經(jīng)驗，集中體現(xiàn)了“緊緊依靠人民推動國家發(fā)展的顯著優(yōu)勢”。這對于國家其他發(fā)展領(lǐng)域治理體系和治理能力的現(xiàn)代化產(chǎn)生了積極的借鑒和示范意義。

國家治理能力“是運(yùn)用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面”。我國自新中國成立之日起開始了消除貧困、改善民生的實踐探索，特別是20世紀(jì)80年代正式啟動了有組織、有計劃、大規(guī)模的扶貧開發(fā)進(jìn)程，減貧發(fā)展成為國家治理的重要組成部分。實踐過程中，中國政府主導(dǎo)下的扶貧開發(fā)取得了突出成就，逐步形成和建立了具有中國特色的貧困治理體系。當(dāng)前，新時代脫貧攻堅的治理實踐伴隨著中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展步入新常態(tài)、社會主要矛盾發(fā)生重大轉(zhuǎn)變以及全面建成小康社會進(jìn)程，中國對扶貧開發(fā)作出的最新戰(zhàn)略安排內(nèi)在地成為國家治理體系的一部分。同時，脫貧攻堅進(jìn)程中形成的一系列制度安排以及實踐策略模式，提升了國家治理體系以及治理能力的現(xiàn)代化水平，其實踐經(jīng)驗為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了經(jīng)驗。同時，我們也要清醒地認(rèn)識到，中國脫貧攻堅治理實踐仍然處于不斷完善發(fā)展的動態(tài)過程之中，需要進(jìn)一步的實踐檢驗和理論提升，而脫貧攻堅治理實踐經(jīng)驗的可持續(xù)性及其在其他國家治理領(lǐng)域的適用性、邊界性、可復(fù)制性等問題有待進(jìn)一步的審視和檢驗，脫貧攻堅治理實踐對其他國家治理領(lǐng)域的影響意義，以及如何進(jìn)一步參與全球治理，為構(gòu)建人類命運(yùn)共同體不斷作出貢獻(xiàn)等，都將是值得繼續(xù)深入挖掘和研究的問題。