2020精準(zhǔn)扶貧的三大任務(wù)與三個(gè)轉(zhuǎn)變

王曉毅

責(zé)編/常妍 美編/李祥峰

2020年將完成現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口全部脫貧的任務(wù)，實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，中國(guó)進(jìn)入第二個(gè)百年目標(biāo)的第一階段，到2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化。十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》中提出“堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制”，明確了這一轉(zhuǎn)折節(jié)點(diǎn)上關(guān)鍵任務(wù)。在這個(gè)節(jié)點(diǎn)之年，要做好精準(zhǔn)扶貧的三個(gè)轉(zhuǎn)變，即減貧的目標(biāo)從絕對(duì)貧困轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬?duì)貧困；減貧的區(qū)域從單純的農(nóng)村減貧轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；在此基礎(chǔ)上從精準(zhǔn)扶貧轉(zhuǎn)向全面的鄉(xiāng)村振興。

任務(wù)一：決勝脫貧攻堅(jiān)

隨著2020年的到來(lái)，保質(zhì)保量地完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)仍然是頭等大事。據(jù)報(bào)道，截至2019年底，95%以上的貧困人口可以脫貧，90%以上的貧困縣可以摘帽。2020年的貧困人口盡管人數(shù)很少，但任務(wù)仍然很艱巨。越是剩余到最后的貧困人口越是脫貧難度最大，但不管難度多大，都要根據(jù)致貧的原因，采取有效措施，使他們真正脫貧。這些貧困人口大多生活在深度貧困地區(qū)，發(fā)展生產(chǎn)面臨許多困難，能否使這些處于深度貧困地區(qū)的脫貧難度最大的貧困人口最終脫貧，對(duì)于脫貧的決策者和戰(zhàn)斗在第一線的扶貧干部，都是重要的考驗(yàn)。因此，直到實(shí)現(xiàn)所有建檔立卡戶脫貧之前，保證剩余的貧困人口脫貧仍然是不能放松的任務(wù)。

同時(shí)，距離實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的時(shí)間越近，越需要防止形式主義、官僚主義的發(fā)生，特別是防止各種“虛假式”“算賬式”“指標(biāo)式”“游走式”脫貧。少數(shù)扶貧工作做得不扎實(shí)的地區(qū)，在臨近脫貧摘帽的時(shí)候，為了應(yīng)付脫貧檢查和評(píng)估，往往會(huì)搞形式主義，夸大貧困戶的經(jīng)濟(jì)收入，造成虛假脫貧。經(jīng)過(guò)多年的精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐，發(fā)生大規(guī)模弄虛作假、搞形式主義的基礎(chǔ)已經(jīng)不在，因此出現(xiàn)大范圍的假脫貧的可能性已經(jīng)比較小，但是這并不意味著不會(huì)在個(gè)別地區(qū)或個(gè)別項(xiàng)目上出現(xiàn)弄虛作假的現(xiàn)象。為了按時(shí)實(shí)現(xiàn)脫貧的目標(biāo)，許多地區(qū)采取了倒排工期的方法，將脫貧的任務(wù)按時(shí)間進(jìn)行分解，嚴(yán)格按照計(jì)劃時(shí)間完成，在這種壓力下，一些存在困難的地區(qū)就可能會(huì)出現(xiàn)弄虛作假的現(xiàn)象。

除了弄虛作假以外，還有兩種現(xiàn)象是可能發(fā)生的，一種是擴(kuò)大保障范圍，通過(guò)擴(kuò)大兜底實(shí)現(xiàn)脫貧。作為精準(zhǔn)扶貧的重要措施之一，兜底扶貧是為了解決那些沒有生產(chǎn)能力的貧困人群脫貧的手段，對(duì)于有生產(chǎn)能力的貧困人群，要找出其致貧原因，采取有針對(duì)性地措施，幫助他們擺脫貧困。但是在一些地區(qū)，特別是邊遠(yuǎn)山區(qū)，農(nóng)民增收渠道有限，一些地方就簡(jiǎn)單地通過(guò)擴(kuò)大兜底的覆蓋面，使一些本不該被兜底的貧困戶也通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)了脫貧，一兜了之。盡管從表面上是貧困戶暫時(shí)解決了貧困問(wèn)題，但是他們的發(fā)展能力沒有提高。一兜了之的扶貧也會(huì)增加貧困地區(qū)的財(cái)政負(fù)擔(dān)，缺乏可持續(xù)性。與弄虛作假相反的一種現(xiàn)象是拔高標(biāo)準(zhǔn)。高質(zhì)量的脫貧本身并不是錯(cuò)誤，但是為了應(yīng)付扶貧檢查和評(píng)估，通過(guò)大量增加扶貧資金來(lái)增加貧困戶收入或拔高住房、教育或醫(yī)療等方面的脫貧標(biāo)準(zhǔn)，這會(huì)帶來(lái)很多問(wèn)題。脫貧有其自身的規(guī)律，中國(guó)還是一個(gè)中等收入國(guó)家，現(xiàn)階段扶貧的目標(biāo)是解決絕對(duì)貧困問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)“兩不愁三保障”，如果大幅度提高脫貧標(biāo)準(zhǔn)，不僅會(huì)帶來(lái)巨大的財(cái)政壓力，也會(huì)導(dǎo)致新的不平衡。貧困地區(qū)的財(cái)政收入都比較少，大多依靠上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，拔高脫貧的標(biāo)準(zhǔn)意味著政府加大投入，但這往往超出其財(cái)政能力，甚至?xí)虼诵纬傻胤秸畟鶆?wù)。同時(shí)拔高標(biāo)準(zhǔn)也會(huì)造成貧困戶與非貧困戶的巨大差距，形成扶貧中的懸崖效應(yīng)，從而引發(fā)非貧困戶，特別是那些收入略高于貧困線但沒有進(jìn)入建檔立卡的農(nóng)戶的不滿。

隨著精準(zhǔn)扶貧進(jìn)入最后攻堅(jiān)時(shí)期，脫貧檢查、評(píng)估的工作會(huì)越來(lái)越多，這是保障脫貧質(zhì)量的關(guān)鍵，在脫貧檢查和評(píng)估中，要堅(jiān)持客觀公正，同時(shí)也要防止膠柱鼓瑟，不顧地方差異，采取一刀切的辦法。比如飲水安全是脫貧的重要指標(biāo)，在不同地區(qū)有不同的實(shí)現(xiàn)方式，在人口相對(duì)集中的農(nóng)村地區(qū)，自來(lái)水入戶是解決飲水安全最有效的途徑，但是在一些人口居住高度分散的地區(qū)，不應(yīng)強(qiáng)行要求自來(lái)水入戶，可以基于當(dāng)?shù)貙?shí)際采取其他措施解決安全飲水問(wèn)題。精準(zhǔn)扶貧的驗(yàn)收總結(jié)是精準(zhǔn)扶貧工作的有機(jī)組成部分，越到脫貧攻堅(jiān)的最后階段，越不能放松標(biāo)準(zhǔn)。

任務(wù)二：鞏固脫貧攻堅(jiān)成果

到了全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)收官之年，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果越來(lái)越顯得重要，如果脫貧攻堅(jiān)的成果不能鞏固，那么徹底解決絕對(duì)貧困問(wèn)題的承諾也就很難兌現(xiàn)。

鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的首要任務(wù)是防止脫貧人口的返貧，特別是那些脫貧不穩(wěn)定的群體。脫貧人口返貧既有可能因?yàn)橹饔^原因，也可能因?yàn)榭陀^原因，在脫貧任務(wù)壓力下，有些地方的扶貧措施不夠扎實(shí)，脫貧效果不夠穩(wěn)定，比如一些扶貧產(chǎn)品的銷售渠道不夠穩(wěn)定，產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)；也有一些幫扶措施帶有個(gè)人化色彩，生產(chǎn)的農(nóng)副產(chǎn)品可能是通過(guò)幫扶干部個(gè)人關(guān)系銷售到熟人或特定機(jī)構(gòu)中，這都會(huì)帶來(lái)脫貧的不穩(wěn)定；在這些主觀原因之外也存在許多客觀原因，比如可能出現(xiàn)的自然災(zāi)害，以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整或企業(yè)停產(chǎn)破產(chǎn)帶來(lái)的農(nóng)民工失業(yè)，都可能對(duì)已經(jīng)脫貧的人群產(chǎn)生強(qiáng)烈的沖擊，如果缺少相應(yīng)的制度安排，就可能會(huì)造成返貧現(xiàn)象的出現(xiàn)。精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)是解決絕對(duì)貧困問(wèn)題，因此脫貧的標(biāo)準(zhǔn)還比較低，2018年當(dāng)年的貧困線標(biāo)準(zhǔn)是3200元，而當(dāng)年農(nóng)民人均可支配收入達(dá)到14600元，貧困線只相當(dāng)于農(nóng)民人均收入的20%左右。較低的扶貧標(biāo)準(zhǔn)使有些剛脫貧的群體很容易陷入貧困，需要相應(yīng)的政策來(lái)防止他們返貧。在建檔立卡之初有些低收入人群，他們的生活狀況比貧困人口略好，因此沒有建檔立卡，但是他們的收入較低，屬于脆弱人群，遇到天災(zāi)人禍，很容易變成貧困人群。在實(shí)施精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中，這些人群沒有得到扶貧政策的關(guān)注，一些人的生活狀況甚至不如已經(jīng)脫貧的貧困戶。鞏固脫貧攻堅(jiān)的成果，要采取措施防止脆弱人群成為新的貧困戶。

鞏固脫貧攻堅(jiān)的成果不僅僅要防止貧困戶返貧和脆弱群體陷入貧困，更重要的是在精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中形成的制度和政策如何在新時(shí)期發(fā)揮持續(xù)的作用。

首先，針對(duì)貧困戶的政策如何可持續(xù)地發(fā)揮作用。盡管從國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值來(lái)看，中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了中等收入國(guó)家，但是距離發(fā)達(dá)國(guó)家還有很大差距，特別是在農(nóng)村地區(qū)，醫(yī)療、教育的覆蓋水平還比較低，覆蓋范圍還比較小。在精準(zhǔn)扶貧中，貧困戶率先獲得了較高水平的教育和醫(yī)療服務(wù)，如在大病的醫(yī)療救助、貧困家庭子女入學(xué)等方面，都享受了比較高的服務(wù)水平，在精準(zhǔn)扶貧任務(wù)完成以后，這些政策的走向需要謹(jǐn)慎地研究。將這些政策仍然聚焦在原有建檔立卡戶，顯然是不可能的，但是也不能簡(jiǎn)單地停止執(zhí)行這些政策。有兩種可能的政策選擇，第一是重新確定新的目標(biāo)群體，比如將針對(duì)建檔立卡貧困戶的政策向相對(duì)貧困人群延伸，這就需要重新界定相對(duì)貧困群體并采取有效的措施識(shí)別相對(duì)貧困群體；第二種可能是降低標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大受益面，使更多的農(nóng)村人口享受這些政策優(yōu)惠。不管政策向哪一個(gè)方向發(fā)展，都需要做大量的政策研究和咨詢。

其次，精準(zhǔn)扶貧中所形成的一些機(jī)制，不僅對(duì)于扶貧是有效的，而且對(duì)于完善鄉(xiāng)村治理和實(shí)施鄉(xiāng)村振興也具有重要意義，這些機(jī)制應(yīng)如何持續(xù)發(fā)揮作用，也是需要加以研究的。比如在精準(zhǔn)扶貧期間，縣級(jí)以上政府部門向貧困村派駐了超過(guò)200萬(wàn)人的駐村幫扶工作隊(duì)和第一書記，事實(shí)證明，駐村幫扶和第一書記在完善鄉(xiāng)村社會(huì)治理、推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。駐村幫扶是一個(gè)臨時(shí)性的制度安排，是為了完成精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)而設(shè)計(jì)的制度，實(shí)施駐村幫扶也支付了很高的成本，繼續(xù)大規(guī)模向鄉(xiāng)村派駐工作隊(duì)，存在許多困難，但是將駐村幫扶制度徹底停止，也存在較大風(fēng)險(xiǎn)，特別是那些貧困村、村級(jí)組織軟弱的村莊，駐村幫扶的突然撤離可能會(huì)影響其鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的實(shí)施。如何借鑒駐村幫扶的經(jīng)驗(yàn)，在精準(zhǔn)扶貧結(jié)束以后形成新的機(jī)制，保持鄉(xiāng)村治理的延續(xù)性和穩(wěn)定性，也是需要特別關(guān)注的。

鞏固脫貧攻堅(jiān)的成效，既要保障脫貧人口不返貧，也要保證不出現(xiàn)新增的貧困人口。在新的形勢(shì)下，通過(guò)制度創(chuàng)新，保持政策和機(jī)制的連續(xù)性、穩(wěn)定性，使精準(zhǔn)扶貧的成果不會(huì)因?yàn)榫珳?zhǔn)扶貧任務(wù)的完成而減弱。

任務(wù)三：建立減貧的長(zhǎng)效機(jī)制

從20世紀(jì)80年代開始中國(guó)的農(nóng)村反貧困，經(jīng)過(guò)40年全體人民的共同努力，終于實(shí)現(xiàn)了消除絕對(duì)貧困的目標(biāo)，但是這并不意味著反貧困任務(wù)的結(jié)束，首先，農(nóng)村仍然有大量人口處于貧困邊緣。2018年底全國(guó)農(nóng)村貧困人口有1660萬(wàn)，同期農(nóng)村低保人口達(dá)到3519.7萬(wàn)，也就是說(shuō)有大約2000萬(wàn)農(nóng)村人口的收入處于3200—4833元之間，從最低生活保障的角度看，這些人仍然是貧困群體，需要社會(huì)支持。其次，我國(guó)的扶貧標(biāo)準(zhǔn)還比較低。中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了中等收入國(guó)家，但是貧困線還是參照發(fā)展中國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)制定的。如果參照世界銀行提出的針對(duì)中低收入和中高收入國(guó)家的貧困標(biāo)準(zhǔn)，即每天每人3.2美元或5.5美元，那么中國(guó)貧困人口的數(shù)量還仍然很龐大，減貧的任務(wù)仍然任重而道遠(yuǎn)。最后，在消除了絕對(duì)貧困之后，還有相對(duì)貧困問(wèn)題。相對(duì)貧困是與其他群體相比較，收入和社會(huì)地位較低的群體。作為一種結(jié)構(gòu)性的問(wèn)題，相對(duì)貧困將長(zhǎng)期伴隨著我們的發(fā)展而存在，特別是在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整時(shí)期，一些社會(huì)群體因?yàn)榻?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換而陷入貧困。因此在實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧以后，減貧的任務(wù)依然十分艱巨，但是減貧的對(duì)象和減貧的機(jī)制都會(huì)發(fā)生相應(yīng)的變化。建立減貧的長(zhǎng)效機(jī)制需要聚焦相對(duì)貧困人群，加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧與鄉(xiāng)村振興的有效銜接。

扶貧的目標(biāo)群體從絕對(duì)貧困轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬?duì)貧困。從20世紀(jì)80年代開始專項(xiàng)扶貧以來(lái)，中國(guó)政府前后公布了三條貧困線，盡管隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，貧困線也在提升，但是總體來(lái)說(shuō)，仍然是圍繞著農(nóng)民基本的生存需求制定的。2020年以后，減貧的目標(biāo)群體將不再是絕對(duì)貧困問(wèn)題，而是相對(duì)貧困。相對(duì)貧困群體的減貧難度更大，首先是瞄準(zhǔn)難，因?yàn)橄鄬?duì)貧困群體是不斷變動(dòng)的，且流動(dòng)性更大，識(shí)別和瞄準(zhǔn)相對(duì)貧困群體的難度都比較大；其次，幫扶難，由于相對(duì)貧困群體的致貧原因更加復(fù)雜，許多原因是結(jié)構(gòu)性的原因，比如因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整而出現(xiàn)的下崗失業(yè)，人力不可控制的自然災(zāi)害都可能導(dǎo)致相對(duì)貧困群體的產(chǎn)生，因此幫扶難度大。以絕對(duì)貧困為目標(biāo)到相對(duì)貧困為目標(biāo)的扶貧策略轉(zhuǎn)變即將到來(lái)，但是不論是在理論上或在實(shí)踐上，我們都還缺乏相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)完成這一轉(zhuǎn)變。

扶貧的區(qū)域也要從單純的農(nóng)村扶貧轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。由于中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)形成了城鄉(xiāng)的二元體制，城市和農(nóng)村的貧困呈現(xiàn)了截然不同的情景，在過(guò)去的40年中，減貧的主戰(zhàn)場(chǎng)一直是農(nóng)村，主要目標(biāo)也是貧困的農(nóng)村地區(qū)和貧困的農(nóng)村居民。目前這種城鄉(xiāng)二元體制正在被打破，城市和鄉(xiāng)村的人口流動(dòng)日益順暢，有越來(lái)越多戶籍意義上的農(nóng)民定居在城市，構(gòu)成了城市人口的一部分，在這種情況下，城鄉(xiāng)分治的減貧策略受到越來(lái)越多的挑戰(zhàn)。首先，以農(nóng)村為目標(biāo)的減貧策略在部分地區(qū)遭遇眾多困難，特別是在一些空心村，不管是產(chǎn)業(yè)扶貧或金融扶貧，都因?yàn)槿鄙賱趧?dòng)力而難以落地；其次，就業(yè)已經(jīng)成為農(nóng)民脫貧致富的主要收入渠道。在許多貧困地區(qū)，外出務(wù)工與土地流轉(zhuǎn)相互促進(jìn)，隨著農(nóng)民外出務(wù)工，土地被流轉(zhuǎn)，而土地流轉(zhuǎn)又促進(jìn)了農(nóng)村勞動(dòng)力外流，許多外出的農(nóng)民工盡管在戶籍上還是農(nóng)民，但是他們的生產(chǎn)和生活已經(jīng)與城市密不可分。隨著中國(guó)城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村低收入人群也會(huì)逐漸向城市轉(zhuǎn)移，這些新增的低收入人口與原有城市中的低收入人口會(huì)越來(lái)越成為減貧的重要對(duì)象，在這種背景下，城鄉(xiāng)分割的減貧戰(zhàn)略將被城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的減貧戰(zhàn)略所代替。

2020年也是鄉(xiāng)村振興的一個(gè)重要節(jié)點(diǎn)，按照中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，到2020年要基本形成鄉(xiāng)村振興的制度框架和政策體系，確立各地區(qū)各部門鄉(xiāng)村振興的思路舉措，這為精準(zhǔn)扶貧與鄉(xiāng)村振興的有效銜接奠定了基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村振興是一個(gè)全國(guó)性的鄉(xiāng)村發(fā)展戰(zhàn)略，但是不可否認(rèn)，剛剛脫貧的貧困縣、貧困村和貧困戶仍然是鄉(xiāng)村振興中需要重點(diǎn)支持的對(duì)象，鄉(xiāng)村振興要在精準(zhǔn)脫貧的基礎(chǔ)上適當(dāng)擴(kuò)大范圍，提升鄉(xiāng)村整體的基礎(chǔ)設(shè)施水平，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，使鄉(xiāng)村發(fā)展再上一個(gè)臺(tái)階。

總之，作為節(jié)點(diǎn)之年的2020年不僅要集中力量徹底解決絕對(duì)貧困問(wèn)題，而且要未雨綢繆，采取措施鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，而且要為實(shí)現(xiàn)新的戰(zhàn)略做好準(zhǔn)備。