習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧思想的內(nèi)涵與脈絡(luò)

鄭風(fēng)田

責(zé)編/常妍 美編/李祥峰

改革開放40多年來，中國累計幫助8億人口擺脫貧困，對全球減貧的貢獻率超過70%。2013年至2018年，我國連續(xù)6年超額完成千萬減貧任務(wù)，全國累計減少貧困人口8239萬人，全國貧困發(fā)生率從10.2%下降到1.7%。我國將在2020年實現(xiàn)全面脫貧目標(biāo)，成為世界減貧人口最多的國家，提前10年完成聯(lián)合國千年發(fā)展脫貧目標(biāo)，加速了全世界減貧的進程，為世界貧困問題做出巨大貢獻。中國近年來快速脫貧與“精準(zhǔn)扶貧”密切相關(guān)。習(xí)近平總書記對扶貧脫貧作出了一系列重要講話和指示，其中給大家印象最深刻的就是精準(zhǔn)扶貧，而精準(zhǔn)扶貧的核心內(nèi)容是國家用五年時間，在2020年使7000多萬貧困人口完全脫貧。究竟怎么脫貧，習(xí)近平總書記針對“扶貧誰，誰來扶，怎么扶、如何退” 四個關(guān)鍵性問題作出了詳細部署，這是習(xí)近平總書記關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的核心思想。

習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧思想的形成脈絡(luò)

第一階段：精準(zhǔn)扶貧思想的早期起源。1969年至1975年，習(xí)近平在陜西省延川縣文安驛公社梁家河大隊插隊。通過親身經(jīng)歷挑擔(dān)、種地、挨餓，他深刻體會到農(nóng)民的不易，切身感受到貧窮帶來的諸多問題，下定決心要幫助百姓擺脫貧困。梁家河是習(xí)近平“始終與人民心心相印，與人民同甘共苦，與人民團結(jié)奮斗”的開始，也是在梁家河，習(xí)近平“看到了人民群眾的根本，真正理解了老百姓”，深刻認識到貧困地區(qū)的面貌和貧困百姓的生活狀況，精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧思想出現(xiàn)萌芽。

1982年3月到1985年5月，習(xí)近平在河北省正定縣工作，如何讓正定人民盡快富起來，是習(xí)近平一直思考的事情。習(xí)近平采取的脫貧戰(zhàn)略是重視按計劃生產(chǎn)，帶動區(qū)域脫貧。這也可被視為后來他提出的精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧思想中“發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批”措施的最早嘗試。

1988年至1990年，習(xí)近平在福建寧德任地委書記時，只要有時間就到鄉(xiāng)村調(diào)研，一年零11個月基本走遍了所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。寧德曾是全國十八個集中連片貧困地區(qū)之一，雖毗鄰溫州和福州兩個“富庶之地”，但寧德像是中間“短路”的地區(qū)。他認為，要根本改變貧困、落后面貌，需要干部和廣大人民群眾發(fā)揚“滴水穿石”般的韌勁和默默奉獻的艱苦創(chuàng)業(yè)精神，進行長期不懈的努力。

1996年4月，習(xí)近平到福建省委工作，在半年時間內(nèi)先后用50多天時間到9個地（市）42個不同類型的縣（市、區(qū)）60多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研，他在調(diào)研報告中指出，“扶貧攻堅與奔小康，是實現(xiàn)共同富裕目標(biāo)的兩個并行不悖、互相促進的任務(wù)”“要從制度上研究一套辦法”，他高度重視扶貧措施的落實和成效，強調(diào)“貧困縣、貧困鄉(xiāng)要把扶貧攻堅的目標(biāo)任務(wù)落實到貧困村、貧困戶”，“逐村逐戶制定脫貧計劃，一個村一個村、一個戶一個戶地落實下去，把有限的人力、物力、財力集中用到貧困村貧困戶的脫貧致富上，真正做到‘真扶貧、扶真貧’”（1996年11月14日在全省農(nóng)村扶貧開發(fā)暨小康建設(shè)工作會議上的總結(jié)講話），“精準(zhǔn)”漸漸顯露，“六個精準(zhǔn)”中的四個精準(zhǔn)——“扶持對象要精準(zhǔn)、項目安排要精準(zhǔn)、資金使用要精準(zhǔn)、脫貧成效要精準(zhǔn)”已經(jīng)有了雛形。

2003年習(xí)近平在浙江“兩會”期間參加省人大溫州代表團討論時指出“現(xiàn)在的貧困問題不是塊狀貧困，而是星星點點的點狀貧困，這要求我們扶貧工作觀念要明晰，定位要準(zhǔn)確，要做到因地制宜‘真扶貧，扶真貧’”，再次指出扶貧要瞄準(zhǔn)貧困人口、確保扶貧效果。

回顧習(xí)近平在福建省、浙江省的任職經(jīng)歷，始終緊抓扶貧工作，以“脫貧致富奔小康”統(tǒng)攬福建農(nóng)村工作，全力推動“造福工程”、山海協(xié)作，關(guān)心老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展，親自推動解決“茅草房”和“連家船”問題；將閩寧對口扶貧協(xié)作作為一項政治任務(wù)，筑起“閩寧一家親”的堅固基石；在浙江部署實施了欠發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)奔小康、山海協(xié)作、百億幫扶致富建設(shè)等扶貧工程，親自創(chuàng)立了結(jié)對幫扶制度，為推進浙江欠發(fā)達地區(qū)加快發(fā)展、提前消除絕對貧困指明了前進方向、奠定了堅實基礎(chǔ)。所創(chuàng)新形成的一套行之有效的扶貧開發(fā)辦法，在福建和浙江“精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”扶貧思想的試驗田里結(jié)出累累碩果。

第二階段：精準(zhǔn)扶貧思想的正式提出與形成。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的重要思想逐步形成和完善。2012年12月29日至30日剛剛擔(dān)任總書記的習(xí)近平前往河北阜平縣看望慰問困難群眾、考察扶貧工作。考察期間，習(xí)近平總書記指出了深入推進扶貧開發(fā)、打好扶貧攻堅戰(zhàn)的一些思路——“一個地方必須有產(chǎn)業(yè)，有勞動力，內(nèi)外結(jié)合才能發(fā)展” “要做到宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林、宜牧則牧，宜開發(fā)生態(tài)旅游，則搞生態(tài)旅游，真正把自身比較優(yōu)勢發(fā)揮好，使貧困地區(qū)發(fā)展扎實建立在自身有利條件的基礎(chǔ)之上”“有的地方實在是窮山惡水，可以整體搬遷，也可以分散移民，但一定要選好搬遷和移民的地點”，這正是之后他所提出的“五個一批”脫貧措施中的“發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批”“易地搬遷脫貧一批”“生態(tài)補償脫貧一批”三個措施。他強調(diào)，“黨支部和村委會的干部……一起來落實好政策”“幫助困難鄉(xiāng)親脫貧致富要有針對性，要一家一戶摸情況，張家長、李家短都要做到心中有數(shù)”，并要求“原原本本把政策落實好”“真真實實把情況摸清楚”“扎扎實實把支部建設(shè)好”“切切實實把團結(jié)搞扎實”，這些重要論述回答了“扶持誰”“誰來扶”“怎么扶”等重要問題。

2013年11月3日習(xí)近平總書記在湖南湘西十八洞村考察，首次提出“精準(zhǔn)扶貧”，針對扶貧工作作出了“實事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧”十六個字的重要指示。他強調(diào)，不僅要自身實現(xiàn)脫貧，還要探索“可復(fù)制、可推廣”的脫貧經(jīng)驗。

從2014年開始，我國將每年10月17日設(shè)立為“扶貧日”，習(xí)近平總書記在首個“扶貧日”之際作重要批示，要“動員社會各方面力量共同向貧困宣戰(zhàn)”，“全面建成小康社會，最艱巨最繁重的任務(wù)在貧困地區(qū)。全黨全社會要繼續(xù)共同努力，形成扶貧開發(fā)工作強大合力”。

2015年6月，習(xí)近平總書記在貴州調(diào)研期間專門主持召開部分省區(qū)市黨委主要負責(zé)同志座談會上指出，要堅持專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧等多方力量、多種舉措有機結(jié)合和互為支撐的“三位一體”大扶貧格局。這一時期是精準(zhǔn)扶貧重要思想提出與形成時期。

第三階段：精準(zhǔn)扶貧的正式實施與深化提升。習(xí)近平主席在2015減貧與發(fā)展高層論壇上，鄭重的向全世界宣布 “未來5年，我們將使中國現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)下7000多萬貧困人口全部脫貧?！睔W洲很多中型國家，像法國、英國一個國家才六七千萬人，不及我國脫貧人口多。我國要在不到五年的時間讓7000多萬人脫貧。更重要的是，精準(zhǔn)扶貧不再像過去泛泛地講貧困人口，而是把貧困人口都找出來建檔立卡。可以說，習(xí)近平總書記的精準(zhǔn)扶貧思想核心內(nèi)容就是精準(zhǔn)到扶貧人口在哪兒，用什么樣的措施，在什么時候，使這些貧困人口全都脫貧。

2015年11月27日至28日，習(xí)近平總書記在中央扶貧開發(fā)工作會議上發(fā)表重要講話，系統(tǒng)闡述了精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧思想。會后中共中央、國務(wù)院頒布了《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，要求各級黨委和政府要把扶貧開發(fā)工作作為重大政治任務(wù)來抓，實施全黨全社會共同參與的脫貧攻堅戰(zhàn)。2016年12月，國務(wù)院印發(fā)《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》，提出要按照黨中央、國務(wù)院決策部署，堅持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧基本方略，堅持精準(zhǔn)幫扶與區(qū)域整體開發(fā)有機結(jié)合，并強調(diào)大力推進實施一批脫貧攻堅工程。為了貫徹落實上述文件，中央及相關(guān)部門出臺了多項具體政策文件，表明習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧思想完成頂層設(shè)計。2018年《習(xí)近平扶貧論述摘編》出版，深刻總結(jié)了我國脫貧攻堅積累的寶貴經(jīng)驗，系統(tǒng)展現(xiàn)了習(xí)近平同志關(guān)于扶貧的新理念新思想新戰(zhàn)略。

習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧思想的深刻內(nèi)涵與核心內(nèi)容

扶貧誰？精準(zhǔn)滴灌，靶向治療，涉及7000多萬人口。習(xí)近平總書記在中央扶貧開發(fā)工作會議上指出：“要解決好扶持誰的問題，確保把真正的貧困人口弄清楚，把貧困人口、貧困程度、致貧原因等搞清楚，以便做到因戶施策、因人施策”。

其實扶持誰背后有很多政策含義。前些年我國扶貧最為詬病的問題是國定貧困縣出現(xiàn)了不少問題。比如一些地方，因為戴上了國家級貧困縣的帽子之后全縣宣傳，覺得這是很榮耀的事。大家爭戴貧困帽，導(dǎo)致有一些縣已經(jīng)富了，貧困帽就是不愿意摘掉。因為如果有貧困帽，可能獲得貼息貸款，各種幫扶，一年好幾個億的資金援助。一旦摘掉之后可能什么都沒有了，導(dǎo)致一些地方已經(jīng)很富了卻還戴著貧困帽，這顯然讓真正貧困的人覺得不公平。

“扶持誰”標(biāo)準(zhǔn)的確定也是一個復(fù)雜的問題，一方面，農(nóng)民的收入難以準(zhǔn)確統(tǒng)計，農(nóng)村地區(qū)的就業(yè)靈活多樣、非正式職業(yè)大量存在，農(nóng)民收入來源復(fù)雜并且沒有納入國家信用體系，單憑實地走訪調(diào)查收入也會面臨農(nóng)民不愿露富而隱藏收入的狀況。另一方面，即使農(nóng)村人口收入可準(zhǔn)確獲得，但由于教育、健康、住房條件等差異，實際的貧困程度不能僅僅通過收入水平來反映。精準(zhǔn)識別則在此基礎(chǔ)之上，改變了以往單一收入維度來評判貧困與否的唯一標(biāo)準(zhǔn)，綜合考察貧困人口教育、醫(yī)療、住房等多方面情況，并以穩(wěn)定實現(xiàn)扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房（“兩不愁三保障”）作為最終目標(biāo)。在實踐過程中，形成了具有代表性的典型經(jīng)驗做法，如貴州迤那鎮(zhèn)總結(jié)出的“四看法”：一看房、二看糧、三看勞動力強不強、四看家中有沒有讀書郎，青海省識別貧困戶的“五看法”：先看房、次看糧、再看學(xué)生郎，四看技能強不強，五看有沒有殘疾重病躺在床等。各地在實事求是的基礎(chǔ)上對識別貧困人口的做法進行了必要的創(chuàng)新，精準(zhǔn)識別建檔立卡、動態(tài)調(diào)整“回頭看”以及貧困標(biāo)準(zhǔn)“兩不愁三保障”的多維性，既內(nèi)生于我國貧困人口的基本國情，又具有堅實的理論作為支撐。

誰來扶？中央統(tǒng)籌，省負總責(zé)，市縣抓落實。習(xí)近平總書記在中央扶貧開發(fā)工作會議上指出，“要解決好‘誰來扶’的問題，加快形成中央統(tǒng)籌，?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）負總責(zé)，市（地）縣抓落實的扶貧開發(fā)工作機制，做到分工明確、責(zé)任清晰、任務(wù)到人、考核到位”。他強調(diào)，越是進行脫貧攻堅戰(zhàn)，越是要加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。要求“脫貧攻堅任務(wù)重的地區(qū)黨委和政府要把脫貧攻堅作為‘十三五’期間頭等大事和第一民生工程來抓，堅持以脫貧攻堅統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局”。脫貧任務(wù)很重，應(yīng)該黨政一把手來抓。具體而言，應(yīng)落實以下幾點：第一，層層簽訂脫貧攻堅責(zé)任書，立下軍令狀。第二，建立年度脫貧攻堅報告和督查制度，加強督查問責(zé)。有時候干部流動比較大，如果平時沒有督查機制，到2020年發(fā)現(xiàn)很多工作沒有做，那將是很大的問題，所以每一年加強督查的問責(zé)，看看任務(wù)完成了多少。第三，把脫貧攻堅實績作為選拔任用干部的重要依據(jù)，在脫貧攻堅第一線考察識別干部，激勵各級干部到脫貧攻堅戰(zhàn)場上大顯身手。要把夯實農(nóng)村基層黨組織同脫貧攻堅有機結(jié)合起來，選好一把手，配強領(lǐng)導(dǎo)班子。扶貧的一把手很重要，村里一把手、鄉(xiāng)里一把手或者是縣里一把手，將扶貧攻堅結(jié)合起來配好班子，工作就容易完成。習(xí)近平總書記在陜西主持召開陜甘寧革命老區(qū)脫貧致富座談會時就曾強調(diào)，“要選好配強農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子，團結(jié)帶領(lǐng)農(nóng)民群眾脫貧致富奔小康”。

怎么扶？實施“五個一批”工程?！笆谌艘贼~，不如授人以漁”，我國的精準(zhǔn)扶貧不是政府大包大攬，而是因人施策。2015年10月16日，習(xí)近平主席在減貧與發(fā)展高層論壇上首次提出“五個一批”的脫貧措施，根據(jù)貧困戶的致貧原因和實際情況通過“五個一批”進行分類施策，將“扶貧、扶智、扶志”有機結(jié)合，從“輸血式”向“造血式”不斷轉(zhuǎn)化，實現(xiàn)了扶貧的可持續(xù)。具體來說，一是發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批。引導(dǎo)和支持所有有勞動能力的人依靠自己的雙手開創(chuàng)美好明天，立足當(dāng)?shù)刭Y源，實現(xiàn)就地脫貧。發(fā)展生產(chǎn)脫貧也叫產(chǎn)業(yè)扶貧，是中國的特色。有些地方可能因一個產(chǎn)業(yè)就實現(xiàn)了脫貧。比如筆者去年在山東淄博山區(qū)調(diào)研，有一個山溝過去基本是搞傳統(tǒng)種植，山區(qū)耕地很少，種的水稻僅夠解決溫飽。后來通過對山溝進行改良，建設(shè)農(nóng)田水利設(shè)施，有了灌溉之后種植獼猴桃，一畝收入好幾萬，農(nóng)民有一兩畝獼猴桃就實現(xiàn)了脫貧。貧困地區(qū)大部分在山區(qū)，自然條件不好，通過一種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，或者通過技術(shù)植入等建立一個比較好的能盈利的產(chǎn)業(yè)，就可以發(fā)展起來了。這幾年不少地方通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，或者通過發(fā)展生產(chǎn)來脫貧，是很好的經(jīng)驗。因為發(fā)展生產(chǎn)的脫貧是可持續(xù)的，是永續(xù)脫貧。

二是易地搬遷脫貧一批。貧困人口很難實現(xiàn)就地脫貧的，要實施易地搬遷，按規(guī)劃、分年度、有計劃組織實施，確保搬得出、穩(wěn)得住、能致富。我國有不少貧困地區(qū)不適合人居住，不適合發(fā)展生產(chǎn)，尤其像云南等邊遠山區(qū)，有不少深山老林，可能某一個山頭就住了幾戶人家，如果為了這幾戶脫貧去修路、架電、建設(shè)飲水設(shè)施，那么不僅工程量太大，而且也會對環(huán)境造成不可彌補的破壞，動員貧困人口易地搬遷，是一個很好的方法。但也要重視易地搬遷帶來的新問題，農(nóng)民搬到平原后面對沒有土地，或者土地很少，去打工又沒有能力，語言也不通，不會講普通話，如何生存成為難題。習(xí)近平總書記也曾提到，一定要讓農(nóng)民在新的生活居住地找到一個可持續(xù)的生存方式。這是易地搬遷的重要內(nèi)容。所以，易地搬遷脫貧要確保農(nóng)民在這個新的地方穩(wěn)得住、能致富才是最重要的。

三是生態(tài)補償脫貧一批。加大貧困地區(qū)生態(tài)保護修復(fù)力度，增加重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，擴大政策實施范圍，讓有勞動能力的貧困人口就地轉(zhuǎn)成護林員等生態(tài)保護人員。比如有一些生態(tài)脆弱帶，如果農(nóng)民在這些貧困地區(qū)繼續(xù)生活下去可能對生態(tài)造成破壞。國家建立生態(tài)補償資金，把這些資金拿出來，把貧困人口搬移，使其中有勞動能力的人轉(zhuǎn)成護林員，生態(tài)扶貧幫扶一批。

四是發(fā)展教育脫貧一批。治貧先治愚，扶貧先扶智，國家教育經(jīng)費要繼續(xù)向貧困地區(qū)傾斜，向基礎(chǔ)教育傾斜，向職業(yè)教育傾斜，幫助貧困地區(qū)改善辦學(xué)條件，對農(nóng)村貧困家庭幼兒特別是留守兒童給予特殊關(guān)愛。貧困有時候存在一個代際傳遞，需要通過教育來打破。父母貧困沒有文化，政府對貧困人口的孩子免費提供教育，孩子長大后獲得新技能，就可能脫貧致富了。除了向基礎(chǔ)教育傾斜之外，職業(yè)教育也是很重要的內(nèi)容。實際上義務(wù)教育之后，可讓他們免費學(xué)習(xí)職業(yè)教育，比如木工、電工、水暖工等，有技術(shù)之后，更容易找到生存的門路。

五是社會保障兜底一批。一些喪失勞動能力的人，年紀太大，沒有辦法再去工作，通過社保兜底，每個月給予他們基本的生活費，解決溫飽問題，現(xiàn)在部分發(fā)達地區(qū)農(nóng)村城鄉(xiāng)社保的最低標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)統(tǒng)一。

總之，基層政府在實踐中，通過補貼教育、健全醫(yī)療保險制度、提供就業(yè)培訓(xùn)、發(fā)放扶貧小額信貸等措施，深入推進產(chǎn)業(yè)、教育、健康、生態(tài)扶貧，加大了對貧困人口的人力資本開發(fā)，教育和引導(dǎo)廣大群眾用自己的辛勤勞動實現(xiàn)脫貧致富，充分調(diào)動了建檔立卡貧困戶的脫貧積極性，讓貧困戶有條件、有能力、有動力通過自力更生改變貧困的生活狀態(tài)。在各地實際脫貧實踐中創(chuàng)造出了“N個一批”，大大豐富了我國“怎么扶”的實踐。

“如何退”：中國特色的漸進退出與第三方評估。精準(zhǔn)扶貧是為了精準(zhǔn)脫貧。精準(zhǔn)扶貧階段，與建檔立卡相對應(yīng)，我國對貧困戶、貧困縣、貧困村進行動態(tài)調(diào)整，并由此建立了一套基于國情與當(dāng)前扶貧現(xiàn)狀的貧困退出機制。為實現(xiàn)貧困群體精準(zhǔn)退出，習(xí)近平總書記在中央扶貧開發(fā)工作會議上的講話中提出四點方略，即要設(shè)定時間表，實現(xiàn)有序退出；要留出緩沖期，在一定時間內(nèi)實行摘帽不摘政策；要實行嚴格評估，按照摘帽標(biāo)準(zhǔn)驗收；要實行逐戶銷號，做到脫貧到人。為了保證扶貧資源落到實處，同時為了避免部分貧困群體陷入“福利陷阱”，在退出考核中，引入第三方評估，以增強脫貧工作績效的可信度并確保退出后可持續(xù)地發(fā)展，實現(xiàn)“真脫貧、脫真貧”。

習(xí)近平總書記多次強調(diào)，“農(nóng)村貧困人口如期脫貧、貧困縣全部摘帽、解決區(qū)域性整體貧困，是全面建成小康社會的底線任務(wù)，是我們作出的莊嚴承諾?！边@是必須要實現(xiàn)的，其中農(nóng)村貧困人口全部脫貧是一個標(biāo)志性的指標(biāo)，而小康不小康，關(guān)鍵看貧困老鄉(xiāng)能不能脫貧，小康路上決不能落下一個貧困地區(qū)、一個貧困群眾。

總之，習(xí)近平總書記的精準(zhǔn)扶貧思想的核心內(nèi)容是精確到人、精確到時間、精確到目標(biāo)、精確到政策，對“扶貧誰、誰來扶、怎么扶、如何退”作出周密部署，在2020年使我國7000多萬貧困人口全部實現(xiàn)脫貧，真正實現(xiàn)小康社會一個都不能少。