生態(tài)補(bǔ)償視域下中國(guó)大氣污染治理的經(jīng)驗(yàn)分析

馮蘭蘭

摘要：生態(tài)文明建設(shè)的主要目的是把可持續(xù)發(fā)展上升到綠色發(fā)展的高度，為了不給后人留下遺憾，留下更多的生態(tài)資源，即走可持續(xù)發(fā)展的道路。面對(duì)資源有限、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)惡化的不良形勢(shì)，我們要有很強(qiáng)烈的保護(hù)生態(tài)自然的理念，要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行保護(hù)。隨著生態(tài)環(huán)境被破壞程度的加劇以及對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的深入研究，人們更加深入認(rèn)識(shí)到生態(tài)環(huán)境的價(jià)值，這也是建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的理論基礎(chǔ)。生態(tài)補(bǔ)償是維護(hù)生態(tài)自然的重要手段，它保障了生態(tài)經(jīng)濟(jì)的良好運(yùn)行，促進(jìn)了生態(tài)文明的可持續(xù)發(fā)展。我們不能只顧著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，把生態(tài)環(huán)境的保護(hù)忘在了一邊，要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，不讓美好的生態(tài)環(huán)境遭到破壞，自古以來(lái)人與自然就要和諧相處。國(guó)家不斷推出各項(xiàng)政策、采取不同措施來(lái)保護(hù)生態(tài)環(huán)境，治理效果也有目共睹。各地方政府如何借助生態(tài)補(bǔ)償推進(jìn)大氣污染防治是一個(gè)目前難以解決的問(wèn)題。科技社會(huì)不斷進(jìn)步的同時(shí)，空氣質(zhì)量的提高也應(yīng)緊跟其上。我們本文從全國(guó)已經(jīng)推出實(shí)施方案的省市的空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償方案里，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行一個(gè)大概的總結(jié)，并以安徽省蚌埠市為例進(jìn)行方案設(shè)計(jì)。近幾年在省級(jí)環(huán)保模式的示范下，地方政府環(huán)境治理力度明顯加強(qiáng)，目前全國(guó)至少30個(gè)地級(jí)市制定了空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償?shù)霓k法，通過(guò)對(duì)市所轄區(qū)縣建立考核獎(jiǎng)懲和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，自下而上地推進(jìn)本地區(qū)空氣質(zhì)量改善，也達(dá)到了良好的預(yù)期。本論文通過(guò)網(wǎng)絡(luò)抓取數(shù)據(jù)以及實(shí)地調(diào)研考核，構(gòu)建空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償?shù)陌咐龓?kù)，通過(guò)對(duì)比不同地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牟僮髂Ｊ剑瑸榘霾簲M定出一個(gè)比較可行的方案。此論文不僅有助于識(shí)別中國(guó)空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐七M(jìn)模式，也可以為其他的省市提供實(shí)際意義的參考。

關(guān)鍵詞：空氣污染治理;生態(tài)補(bǔ)償;經(jīng)驗(yàn)總結(jié);政策設(shè)計(jì)

一、前言

在2018年5月18日全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上，正式確立了習(xí)近平生態(tài)文明思想。中國(guó)大氣污染嚴(yán)重，如果得不到逐步改善會(huì)對(duì)以后的生態(tài)環(huán)境造成很大的影響。黨要求我們走可持續(xù)發(fā)展的道路，既然如此，保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是一項(xiàng)重要的任務(wù)。生態(tài)補(bǔ)償是“為生態(tài)或環(huán)境服務(wù)付費(fèi)”（Payment for ecosystem services）的簡(jiǎn)稱，是環(huán)境服務(wù)的使用者向環(huán)境服務(wù)，提供者就提供自然資源服務(wù)而達(dá)成的交易行為。它將保護(hù)以及持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)作為目的，通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)相關(guān)制度。雖然國(guó)民對(duì)環(huán)境問(wèn)題的關(guān)注度高， 但參與不積極，沒(méi)有落實(shí)到群眾身邊。從目前的空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償法律制度來(lái)看，尚且不夠成熟。公眾的環(huán)保意識(shí)只限于在思想層面，對(duì)政府有很強(qiáng)的依賴心理，行為不夠積極主動(dòng)。因?yàn)榉N種原因，大氣生態(tài)環(huán)境治理保護(hù)工作沒(méi)能達(dá)到預(yù)期效果，進(jìn)程緩慢，阻礙了空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償法律制度的有效實(shí)施。為響應(yīng)國(guó)家政府的號(hào)召，部分省市已經(jīng)踏上了空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償?shù)南绕谔剿鞯牡缆?，希望可以通過(guò)借用經(jīng)濟(jì)杠桿的調(diào)節(jié)作用，調(diào)動(dòng)各級(jí)地方政府對(duì)大氣保護(hù)制度實(shí)施的積極性，從而推動(dòng)本地區(qū)大氣污染的有效治理進(jìn)程。本文分析了近年來(lái)部分省市的空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償模式，以安徽省蚌埠市為例進(jìn)行分析探測(cè)。希望有助于推動(dòng)大氣污染的有效治理。全國(guó)各省市已經(jīng)陸續(xù)推出各具特色的環(huán)境空氣質(zhì)量考核辦法。本文將參考其他省市環(huán)境空氣質(zhì)量考核的方案，進(jìn)而分析中國(guó)空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

當(dāng)前我們國(guó)家空氣質(zhì)量讓人擔(dān)憂，生態(tài)環(huán)境狀況惡劣，汽車尾氣、工業(yè)廢氣等排放得不到有效治理，霧霾天氣常常出現(xiàn)。2012年的時(shí)候，我國(guó)制定了新的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)也在每個(gè)城市推行起來(lái)，遺憾的是不是每個(gè)城市都可以達(dá)到這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，甚至有的地方遠(yuǎn)遠(yuǎn)不合格，人們普遍認(rèn)為，自然生態(tài)系統(tǒng)及其所提供的生態(tài)服務(wù)具有公共物品屬性。純粹的公共物品具有非排他性（non-excludability）和消費(fèi)上的非競(jìng)爭(zhēng)性（non-rivalrousness）兩個(gè)本質(zhì)特征。這兩個(gè)本質(zhì)特征某種意義上可以解讀成公共物品如果由市場(chǎng)提供，每個(gè)消費(fèi)者都不愿意用自己的錢(qián)去購(gòu)買(mǎi)，等著他人去購(gòu)買(mǎi)然后順便享用它所帶來(lái)的利益。如果大家都有著免費(fèi)搭車的想法，坐享其成，那么最終結(jié)果是沒(méi)人能夠享受到公共物品，因?yàn)椤按畋丬嚒眴?wèn)題會(huì)導(dǎo)致公共物品的供給不足。同樣的道理，生態(tài)環(huán)境與我們每個(gè)人息息相關(guān)，并不是完全依靠國(guó)家部門(mén)來(lái)治理，生態(tài)補(bǔ)償視域下中國(guó)大氣污染治理亟需得到改善實(shí)施。

（一）中國(guó)4省空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償方案比較

小組成員首先在網(wǎng)站上搜集相關(guān)資料，比了安徽、山東、河南和湖北四省的空氣質(zhì)量補(bǔ)償方案。需要說(shuō)明的是，盡管河北省和陜西省也開(kāi)展空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償?shù)奶剿?，但由可于相關(guān)技術(shù)文檔和數(shù)據(jù)的不可獲得性，本研究并未將其考慮在內(nèi)。因?yàn)樯鷳B(tài)補(bǔ)償具有典型的區(qū)域性特征，不同省份的生態(tài)補(bǔ)償方案可能存在較大的差異性。先從生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，河南省在全國(guó)首推五級(jí)階梯式獎(jiǎng)懲模式。再?gòu)目己酥芷诳?，河南省?shí)行“月度考核，月度結(jié)算”，安徽省和湖北省則采用“季度考核，年底結(jié)算”，山東省推行“季度考核，季度結(jié)算”。從以上可以看出，空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償具有典型的區(qū)域性特征，各省空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償并不會(huì)遵循統(tǒng)一模式，都進(jìn)行了針對(duì)性的設(shè)計(jì)，不同省份的生態(tài)補(bǔ)償方案存在較大的差異性。

（二）各地市空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕?jīng)驗(yàn)總結(jié)

自2014年試行空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制以來(lái)，山東省17個(gè)市均制定了空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償方案。從生態(tài)補(bǔ)償框架來(lái)看，各市大都借鑒了山東省的模式，不過(guò)不同地區(qū)也有自己獨(dú)特的地方。比如河南省空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償始于2016年7月，在全國(guó)首次推出了5級(jí)階梯獎(jiǎng)懲的模式。截至目前，鄭州和焦作等12個(gè)市制定了本地區(qū)的空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償方案，與其它市不同，鄭州市考察了不一樣的，即考察PM10和PM2.5的削減情況，實(shí)行“周度考核，周度結(jié)算”的模式。湖北省空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償始于2016年1月，目前共有十堰市、咸寧市、宜昌市和恩施州等四市制定了空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償辦法，資金需用于大氣污染防治治工作。安徽省空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償始于2018年7月，目前共有合肥市、阜陽(yáng)市和滁州市制定了空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償辦法。資金均用于本轄區(qū)大氣污染防治工作，這與安徽省級(jí)層面的要求一致。關(guān)于是否分類考核，合肥市和滁州市將考核對(duì)象分為市區(qū)和縣區(qū)兩類，阜陽(yáng)市未對(duì)考核對(duì)象進(jìn)行分類。

二、基于具體案例的政策設(shè)計(jì)

我們本次研究的目的是希望本項(xiàng)目擬采用扎根理論，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)抓取和實(shí)地調(diào)研，構(gòu)建空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償?shù)陌咐龓?kù)，對(duì)比不同地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牟僮髂Ｊ剑骄渴∈袃杉?jí)生態(tài)補(bǔ)償間的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。由于環(huán)境問(wèn)題固有的復(fù)雜性、不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的差異性等，目前我國(guó)尚無(wú)統(tǒng)一的空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償模式。相關(guān)資料和數(shù)據(jù)報(bào)告查找困難，由于剛開(kāi)始處于起步階段，對(duì)可以查詢到資料的網(wǎng)站知之甚少，只能通過(guò)百度大范圍搜索然后篩選有用的資料加以運(yùn)用，加上參考其他省市的治理方案。結(jié)合前述省市的空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)，在33個(gè)市級(jí)生態(tài)補(bǔ)償方案中，有14個(gè)市采用了分類考核策略，就是將考核對(duì)象分為市區(qū)與縣區(qū)兩大類。本研究認(rèn)為市級(jí)生態(tài)補(bǔ)償采用分類考核策略有其合理性。這是因?yàn)槭袇^(qū)跟縣區(qū)地域范圍不同考核也不同。為避免“搭便車”行為，省市需要讓各負(fù)責(zé)區(qū)明確自己的考核責(zé)任，共同探索建立空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，并利用經(jīng)濟(jì)手段獎(jiǎng)勵(lì)先進(jìn)懲罰落后，齊心協(xié)力共同推進(jìn)地區(qū)空氣質(zhì)量的改善。安徽省也是根據(jù)市來(lái)探究生態(tài)補(bǔ)償視域下中國(guó)大氣污染的治理。對(duì)于蚌埠市，在劃分的區(qū)域負(fù)責(zé)空氣質(zhì)量的排放監(jiān)測(cè)點(diǎn)，同樣可以借鑒河南省實(shí)施的獎(jiǎng)懲制度，部分資金可用于獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)施效果顯著的部門(mén)。此外建議蚌埠市也采用“季度考核、年底結(jié)算”的方式，這樣可以減輕蚌埠政府的資金壓力。關(guān)于資金使用，建議資金用于本行政區(qū)域內(nèi)改善環(huán)境空氣質(zhì)量的項(xiàng)目，不可以用于其他不作為的用途。

參考文獻(xiàn)：

[1]彭建、胡曉旭.生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)權(quán)衡研究進(jìn)展.[J]從認(rèn)知到?jīng)Q策.地理學(xué)報(bào).2017 （06）：234-243

[2]劉燕，?；?大氣污染現(xiàn)狀及治理措施分析[J].資源節(jié)約與環(huán)保. 2016（03）

[3]李夢(mèng)媛.空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償法律制度研究[J].西南政法大學(xué)2016.（6）