論中國戶籍制度以及改革意見

曹維佳

摘要：戶籍制度是國家實(shí)施的用來收集統(tǒng)籌公民信息以便人口管理，與公民權(quán)利緊密聯(lián)系的一項(xiàng)基本國家政策，在保障公民權(quán)利和維護(hù)社會秩序方面有著不可忽視的作用?，F(xiàn)階段正是戶籍制度改革的攻堅(jiān)期，為實(shí)現(xiàn)到2020年形成新型的造福人民的戶籍制度，當(dāng)務(wù)之急就是著重分析現(xiàn)階段我國戶籍制度的問題，深刻把握我戶籍制度改革方向以及發(fā)展空間，這對實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興具有重要意義。

關(guān)鍵詞：戶籍制度、中國戶籍制度、戶籍制度改革

一、戶籍制度理論及功能

（一）戶籍制度的含義

根據(jù)1958年《中華人民共和國戶籍登記條例》來看，中華人民共和國戶籍制度，是為了維持社會秩序，保護(hù)公民的權(quán)利和利益，服務(wù)于社會主義建設(shè)實(shí)施的由戶口登記機(jī)關(guān)登記的以戶為單位的人口管理制度。戶籍為自然人在本地生活提供了合法性依據(jù)。長期以來中華人民共和國的戶籍制度根據(jù)地域和家庭成員關(guān)系來劃分人口，把戶口劃分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口以控制人口遷移，隨著改革的深入，基本實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一城鎮(zhèn)農(nóng)村戶口，全部適用居民戶口。每家每戶都會有戶口簿，記載該戶人口的基本信息。國外比較典型的有美國、英國、法國、日本都沒有戶口簿，沒有專門的戶籍制度，戶籍管理往往是通過醫(yī)療保障、車輛駕駛證、銀行等等與個(gè)人最基本生活相關(guān)的內(nèi)容進(jìn)行收集信息、管理信息。如美國，公民并沒有身份證，更加沒有戶口簿，采取戶籍民事登記管理制度和社會保障號制度。其公民的護(hù)照、駕照、信用卡等證件的取得必須以擁有一個(gè)社會保障號為前提。社會保障號與聯(lián)邦和各州的許多社會機(jī)構(gòu)相銜接，是公民享受醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)救助、住房補(bǔ)貼、看病就醫(yī)的憑證。

綜上來看，無論國內(nèi)國外，戶籍管理與勞動就業(yè)制度、福利保障制度、義務(wù)教育制度等等都緊密聯(lián)系，甚至是前提條件。所以筆者認(rèn)為，戶籍制度應(yīng)是國家實(shí)施的用來收集統(tǒng)籌公民信息以便人口管理，與公民權(quán)利緊密聯(lián)系的一項(xiàng)基本政策。

（二）戶籍制度的功能

中國戶籍制度的內(nèi)容包含三方面：戶籍登記、身份證管理、戶口遷移。常規(guī)業(yè)務(wù)是戶籍登記和身份證管理，這兩項(xiàng)是戶籍管理內(nèi)容最主要的部分。戶籍制度在維持社會秩序，保護(hù)公民的權(quán)利和利益的作用應(yīng)是顯而易見的，從中國古代開始就有人口登記，用于統(tǒng)計(jì)人口，分配田畝，征收賦稅以及征兵，這些對于國家管理都很重要。到中國的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，由于建國初期的我國國力衰弱，無論農(nóng)村和城市都處于非常落后階段，為求城市發(fā)展，我國無奈之下利用戶籍制度限制農(nóng)村人口進(jìn)城，以圖城市居民的就業(yè)和生活穩(wěn)定。到了市場經(jīng)濟(jì)的時(shí)候，戶籍制度帶來的問題越發(fā)明顯突出。市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，各方面資源集中城市，社會財(cái)富越來越多，很多農(nóng)民想要進(jìn)城分羹，發(fā)家致富。但是社會問題也日益增多、尖銳，農(nóng)民工子女教育問題、住房問題、醫(yī)療保障問題、就業(yè)保障問題、社會福利分配問題等，而這些都大大阻礙了社會發(fā)展，也與社會主義國家的共同富裕目標(biāo)不相符?，F(xiàn)在看來，戶籍制度雖然在維持社會秩序穩(wěn)定和管理人口問題上充分發(fā)揮了作用，但是也嚴(yán)重踐踏了公民的平等權(quán)、遷徙自由權(quán)，以致成為“過街老鼠”的角色。所以，在習(xí)近平總書記的強(qiáng)調(diào)下，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，要堅(jiān)持以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念為引領(lǐng)，以人的城鎮(zhèn)化為核心，更加注重提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，更加注重城鄉(xiāng)本公共服務(wù)均等化，真正讓城鄉(xiāng)二元戶制度退出歷史舞臺。

二、我國戶籍制度的現(xiàn)狀及問題研究

“截至目前，全國各省區(qū)市都已研究制定戶籍制度改革實(shí)施意見，25個(gè)省區(qū)市發(fā)布了居住證實(shí)施辦法，2016年全國戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到41.2%。實(shí)施居民身份證“三項(xiàng)制度”以來，辦理異地居民身份證500余萬張，2016年又有143.5萬的無戶口人員登記上了戶口?！?現(xiàn)今，戶籍制度改革已經(jīng)取得重大成果，但是隨著改革進(jìn)入攻堅(jiān)期，政府應(yīng)當(dāng)愈發(fā)注重改革還存在的和可能存在的問題，以及下一步應(yīng)如何繼續(xù)推行才是當(dāng)前的關(guān)鍵問題。

（一）我國戶籍制度改革的成果

經(jīng)過兩年多的堅(jiān)毅改革，我國制定和實(shí)行了一系列重大政策，促使戶籍制度改革的政策基本框架圓滿建構(gòu)。

首先，二元式戶籍制正式全面退出歷史舞臺，城鄉(xiāng)戶籍統(tǒng)一實(shí)行居民戶口，從此民眾在戶口身份上再無差別，同時(shí)這一政策的貫徹和成功執(zhí)行，可以大大削弱戶籍制對民眾的社會經(jīng)濟(jì)差別的影響，能在更大程度上讓民眾有獲得感、幸福感和主人翁意識。其次，“人地錢”掛鉤機(jī)制初步形成，農(nóng)村“三權(quán)”改革進(jìn)一步落實(shí)推進(jìn)，有關(guān)教育、就業(yè)、住房、醫(yī)療等重點(diǎn)方面的配套機(jī)制改革也取得切實(shí)進(jìn)展，以及居住證制度也在如火如荼地進(jìn)行準(zhǔn)備工作。最后，各省市縣鄉(xiāng)精準(zhǔn)落實(shí)戶籍制度改革，進(jìn)一步開展清理整頓戶口登記管理事項(xiàng)，貫徹落實(shí)居民身份證異地受理“三項(xiàng)制度”的建構(gòu)工作，穩(wěn)步推進(jìn)解決無戶口人員登記戶口難的問題。

（二）我國戶籍制度的問題

現(xiàn)階段戶籍制度改革任務(wù)仍然艱巨，在推廣普及新的戶籍制度以及相關(guān)改革方面仍然有模糊不清的地方，有些地方對于戶籍制度改革熱情度不高，接受度較低，認(rèn)識沒有到位;相關(guān)制度改革不配套，仍有很大改進(jìn)空間;戶籍制度改革實(shí)際成效是否能夠真正奏效;有的地方設(shè)置不合理的門檻，落戶手續(xù)繁瑣、群眾辦理落戶不方便等。中國戶籍制度要轉(zhuǎn)變?yōu)槿巳苏湎?、贊不絕口的“香餑餑”應(yīng)當(dāng)要解決好以下3個(gè)主要問題：

（1）統(tǒng)一戶口后，原農(nóng)業(yè)人口與原非農(nóng)業(yè)人口的權(quán)利對接統(tǒng)一方面存在問題。取消二元制戶籍制度，沒有農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)戶口之分，但是在沒有戶口身份之別之后，二者之間的區(qū)別真的消失了嗎？事實(shí)上，政府并沒有解決此項(xiàng)問題。如何消除原城鎮(zhèn)戶口人民和農(nóng)村戶口人民在醫(yī)療保障上的區(qū)別，在這一點(diǎn)目前沒有很大改善。已經(jīng)參加“新農(nóng)合”的農(nóng)民是否應(yīng)當(dāng)并入職工醫(yī)療保險(xiǎn)或是城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保障？到底如何對接統(tǒng)一二者的權(quán)利是實(shí)現(xiàn)市民化的關(guān)鍵，也是當(dāng)下改革的重點(diǎn)。倘若在無身份之別之后，仍然存在實(shí)質(zhì)的農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)人口的不平等現(xiàn)象，那么取消二元戶籍制度就失去本身的意義。

（2）在社會問題上，教育、就業(yè)、社會保障方面等機(jī)制沒有與戶籍制度改革內(nèi)容實(shí)質(zhì)配套。即使現(xiàn)在實(shí)行統(tǒng)一的居民戶口，但是在很多社會問題上依舊沒有得到妥善的處理。城市低保與農(nóng)村低保的補(bǔ)貼額度不一樣甚至是社會賠償?shù)臄?shù)額不一樣，比如在交通事故中死亡的“同命不同價(jià)”的現(xiàn)象，這些都是讓人如鯁在喉，難以信服。

首先，教育問題是國家和民眾都很關(guān)注的問題，但是存在的問題還是不少。流動人口兒童的受教育權(quán)難以保障。此外，在我國較大城市與中小城市在教育資源上有很大的差別，更加不用說特大城市與中小城市的差別。其次，現(xiàn)在實(shí)行的醫(yī)療報(bào)銷率提升是大大減輕民眾的負(fù)擔(dān)，但是這并不能真正能解決看病難看病貴的問題。城鄉(xiāng)醫(yī)療整合不全面，新農(nóng)合和城鎮(zhèn)報(bào)銷比例差距大;優(yōu)秀充足的醫(yī)療資源集中個(gè)別省市，導(dǎo)致異地就診報(bào)銷比例降低以及就診生活費(fèi)用增加;報(bào)銷藥類范圍大多限于常規(guī)藥，面對大病的特效藥、進(jìn)口藥無法給予一定的報(bào)銷比例;與醫(yī)保相應(yīng)配套機(jī)制不完善或者效果微弱，如因大病可以增入加入低保申請條件、大病補(bǔ)助報(bào)銷率提高，以及個(gè)別地方未實(shí)現(xiàn)信息互聯(lián)網(wǎng)錄入導(dǎo)致程序繁瑣。最后，至于就業(yè)問題，過多的人涌入這些擁有著黃金就業(yè)機(jī)會的城市，各種社會問題就凸顯出來，愈發(fā)尖銳。社會就業(yè)壓力導(dǎo)致就業(yè)條件越來越嚴(yán)苛，房價(jià)也相應(yīng)增加，對于非當(dāng)?shù)氐耐鈦韯?wù)工人員這些無疑成為阻礙，他們必須承擔(dān)更高的生活成本。

（3）落戶問題仍然艱巨繁重，各地應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步放寬落戶條件，戶籍人口城鎮(zhèn)化率仍然有很大發(fā)展空間。各大城市依然聚集著大量流動人口，如何解決外地人口在本地落戶問題一直備受政府重視，但是問題依舊存在，落戶門檻較高。比如蘇州的《新版蘇州市戶籍準(zhǔn)入管理辦法》的規(guī)定層層限制真正實(shí)現(xiàn)落戶并不是輕而易舉的事情。這樣的限制不乏少數(shù)，所以政府一直在促進(jìn)各地放款落戶限制，相較早幾年已經(jīng)有很大進(jìn)步了，只是革命仍未成功。

（4）戶籍改革仍然存在侵犯公民的平等權(quán)和遷徙自由權(quán)的問題，妨礙社會和諧和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。遷徙自由權(quán)是在現(xiàn)代文明國家公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，不可隨意剝奪。其歷史淵源也非常之久，1948年的《世界人權(quán)宣言》第13條規(guī)定：“人人在一國境內(nèi)有自由遷徙和擇居之權(quán)。人人有權(quán)離去任何國家，連其本國在內(nèi)，并有權(quán)歸返其本國?！倍以诘?0條規(guī)定：“不得解釋為任何國家、團(tuán)體或個(gè)人有權(quán)以任何活動或任何行為破壞本宣言內(nèi)任何權(quán)利與自由?！绷硗猓豆駲?quán)利與政治權(quán)利國際公約》第12條規(guī)定：“一、合法處在一國領(lǐng)土內(nèi)的每一個(gè)人在該領(lǐng)土內(nèi)享受遷徙自由和選擇住所的自由......”而且在1998年我國政府也簽署了《公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約》，也因此點(diǎn)燃了整個(gè)學(xué)術(shù)界對公民權(quán)利和政治權(quán)利包含遷徙自由權(quán)的熱情。由于遷徙自由問題與中國戶籍制度密不可分，同時(shí)又與選舉權(quán)、受教育權(quán)、勞動權(quán)、社會保障權(quán)、婚姻權(quán)等公民權(quán)利息息相關(guān)。

三、中國戶籍制度問題的相關(guān)對策意見

深入推進(jìn)戶籍改革，堅(jiān)決剔除粘附在戶籍上的不平等差別，切實(shí)推行黨中央領(lǐng)導(dǎo)工作內(nèi)容將是接下來政府的重點(diǎn)工作內(nèi)容。政府應(yīng)當(dāng)繼續(xù)落實(shí)黨中央的城鄉(xiāng)戶口一體制改革，縮小戶籍所帶來的社會經(jīng)濟(jì)差別待遇，讓戶籍回歸最本質(zhì)的內(nèi)容，切斷戶籍制度與其他機(jī)制之間的不良聯(lián)系，加強(qiáng)相關(guān)部門的整體聯(lián)動，統(tǒng)籌推進(jìn)各方面的配套改革。此外，加快完善基層公共服務(wù)，輻射帶動農(nóng)村發(fā)展，健全城鄉(xiāng)社會福利體系，合理分配社會資源，實(shí)現(xiàn)民眾的小康生活。國家應(yīng)始終關(guān)注保護(hù)公民人權(quán)，保障民眾的遷徙自由權(quán)和平等權(quán)，建立公平有序、充滿人文關(guān)懷的戶籍管理制度。擁有世界人口大國身份的中國，更加應(yīng)當(dāng)做好人權(quán)工作，建設(shè)人權(quán)事業(yè)，為世界人權(quán)工作做好榜樣作用。具體說來有三方面：

首先，以居民實(shí)際居住地為戶口的戶籍制度，改變戶籍地登記入戶制度。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和交通工具發(fā)達(dá)，當(dāng)今社會人口流動性大。如果以戶籍地為戶口的話，對常年居住在外地的人來說很不方便。采取該種辦法更加方便民眾，貼近民眾的實(shí)際情況，制度設(shè)置更加人性化。此外，此種辦法可以簡化工作程序，提高機(jī)關(guān)的工作效率，減少財(cái)政支出。

其次，綜合配套與戶籍制度相關(guān)的制度改革。教育、就業(yè)、養(yǎng)老、住房、社保等等涉及公民基本權(quán)利與社會福利等方面的制度也應(yīng)實(shí)行配套改革。各地政府要積極建設(shè)農(nóng)村教育事業(yè)，培育分配優(yōu)秀教師資源和高科技教學(xué)設(shè)施。同時(shí)也要健全完善城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村的社會保障和公共衛(wèi)生服務(wù)體系。實(shí)現(xiàn)戶籍城鎮(zhèn)化率，首先就要把居民的生活保障做到位，讓每一位孩子有學(xué)上，每一個(gè)病人有醫(yī)保，每一個(gè)老人有人養(yǎng)，每一個(gè)家有房住。

最后，進(jìn)一步放寬落戶限制，進(jìn)一步推進(jìn)戶籍城鎮(zhèn)化。落戶政策要放寬但是也要區(qū)別對待，因地制宜地放寬落戶政策，統(tǒng)籌配套好其他機(jī)制，能動地推行貫徹戶籍制度改革。除了像是北京、上海、廣東這樣的少數(shù)超大城市，其他地方應(yīng)當(dāng)不再對高校畢業(yè)生、技術(shù)工人、職業(yè)院校、留學(xué)歸國人人員落戶設(shè)限，應(yīng)積極實(shí)行人才保護(hù)吸引的落戶政策。同時(shí)作為超大城市以及特大城市應(yīng)當(dāng)做好自我調(diào)節(jié)，讓人口流動起來，有進(jìn)有出，優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)，提高戶籍城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。

四、結(jié)語

中國戶籍制度歷史悠久，其作用不言而喻。隨著時(shí)代發(fā)展它的問題也慢慢被發(fā)現(xiàn)同時(shí)也被逐步改革。但是現(xiàn)行的戶籍制度并沒有在根本上剔除其所帶來的社會經(jīng)濟(jì)差別，諸如教育、醫(yī)療、就業(yè)以及社會保障方面。因此，在未來中國戶籍制度改革應(yīng)致力于完善與戶籍制度配套的機(jī)制改革，回歸僅限人口出生死亡登記的制度，營造真正尊重人的尊嚴(yán)、切實(shí)關(guān)注民眾幸福的社會環(huán)境。

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