民族地區(qū)鄉(xiāng)村教師補(bǔ)充機(jī)制的困境與對(duì)策

吳宏超， 高 敏

(華南師范大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院， 廣東 廣州 510631)

我國(guó)是一個(gè)多民族融合發(fā)展的國(guó)家，共有5個(gè)民族自治區(qū)，30個(gè)民族自治州和120個(gè)民族自治縣(旗)。民族教育是我國(guó)教育事業(yè)的重要組成部分，國(guó)家高度重視民族地區(qū)的教育發(fā)展。師資隊(duì)伍是影響教育質(zhì)量的最重要因素，民族地區(qū)教育要實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展離不開高水平的師資保障。自2018年以來，國(guó)家全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革，連續(xù)出臺(tái)多項(xiàng)重要政策推進(jìn)師資供給側(cè)改革。民族地區(qū)的鄉(xiāng)村教師(主要指鄉(xiāng)中心區(qū)、村莊學(xué)校教師)補(bǔ)充問題與一般農(nóng)村地區(qū)所遇到的困難既有相似又有不同：一方面，農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)的普遍性困難在民族地區(qū)表現(xiàn)得更為突出、更為集中；另一方面，獨(dú)特的地理環(huán)境、民族語言和習(xí)俗的差異對(duì)師資補(bǔ)充機(jī)制又提出了更高的挑戰(zhàn)。眾多研究表明，目前鄉(xiāng)村教師補(bǔ)充政策的實(shí)施成效仍有著較大局限性，教師補(bǔ)充渠道難以為鄉(xiāng)村學(xué)校提供合格穩(wěn)定的師資來源。筆者基于課題組2016—2019年對(duì)東、中、西部的少數(shù)民族地區(qū)26個(gè)民族縣(1)調(diào)研地區(qū)包括西藏自治區(qū)7個(gè)縣，廣西壯族自治區(qū)3個(gè)民族自治縣，新疆維吾爾自治區(qū)伊犁哈薩克自治州5個(gè)縣，貴州黔東南苗族侗族自治州2個(gè)縣，云南文山壯族苗族自治州1個(gè)縣，湖北恩施土家族苗族自治州2個(gè)縣，其他省份的6個(gè)少數(shù)民族自治縣。的實(shí)地調(diào)研，剖析民族地區(qū)鄉(xiāng)村教師補(bǔ)充的特殊性及復(fù)雜性，對(duì)當(dāng)?shù)貛熧Y補(bǔ)充機(jī)制的完善提出對(duì)策建議。

一、鄉(xiāng)村教師補(bǔ)充機(jī)制的基本框架

義務(wù)教育師資供給包含多個(gè)層級(jí)，農(nóng)村義務(wù)教育師資供給以農(nóng)村義務(wù)教育管理體制、教師職業(yè)準(zhǔn)入與管理制度以及農(nóng)村教師編制等為政策基礎(chǔ)。[1]除此之外，還涉及教師薪酬與激勵(lì)制度、教師流動(dòng)制度和教師專業(yè)職稱評(píng)定等多項(xiàng)制度。從準(zhǔn)教師進(jìn)入鄉(xiāng)村學(xué)校的流程來看，鄉(xiāng)村教師的補(bǔ)充主要涉及師資補(bǔ)充的責(zé)任主體、師資補(bǔ)充的編制標(biāo)準(zhǔn)和鄉(xiāng)村教師培養(yǎng)渠道等三個(gè)要素。

(一)鄉(xiāng)村教師供給的責(zé)任主體

中央和地方政府對(duì)師資隊(duì)伍建設(shè)都承擔(dān)著一定的責(zé)任，縣級(jí)人民政府則是師資供給的主體。2001年國(guó)務(wù)院《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》提出，農(nóng)村義務(wù)教育管理體制是在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主的體制。2006年《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》規(guī)定了“義務(wù)教育實(shí)行國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施，縣級(jí)人民政府為主管理的體制。”可見，“以縣為主”的義務(wù)教育管理體制是分析考察鄉(xiāng)村教師補(bǔ)充機(jī)制的制度基礎(chǔ)。2015年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃(2015—2020年)》中提出：縣級(jí)教育部門在核定的編制總額內(nèi)，按照班額、生源等情況統(tǒng)籌分配各校教職工編制，并報(bào)同級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門和財(cái)政部門備案。

其他各級(jí)政府在教師供給方面也發(fā)揮著重要的輔助作用?！吨腥A人民共和國(guó)義務(wù)教育法》還規(guī)定：各級(jí)人民政府保障教師工資福利和社會(huì)保險(xiǎn)待遇，改善教師工作和生活條件；縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)教師培養(yǎng)工作，采取措施發(fā)展教師教育；國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府鼓勵(lì)和支持城市學(xué)校教師和高等學(xué)校畢業(yè)生到農(nóng)村地區(qū)、民族地區(qū)從事義務(wù)教育工作?！多l(xiāng)村教師支持計(jì)劃(2015—2020年)》中指出，鼓勵(lì)省級(jí)人民政府建立統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一選拔的鄉(xiāng)村教師補(bǔ)充機(jī)制，為鄉(xiāng)村學(xué)校持續(xù)輸送大批優(yōu)秀高校畢業(yè)生。由此可以看出，在鄉(xiāng)村教師供給方面實(shí)行以縣級(jí)政府為主要責(zé)任者，其他各級(jí)政府予以支持的分工協(xié)作模式。

(二)鄉(xiāng)村教師供給的編制標(biāo)準(zhǔn)

縣級(jí)政府聘任教師的數(shù)量受教師編制標(biāo)準(zhǔn)的制約。2001年，中央編辦、教育部、財(cái)政部《關(guān)于制定中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的意見》的附表《中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)表》中列出教師編制標(biāo)準(zhǔn)：城市、縣鎮(zhèn)、農(nóng)村教職工與學(xué)生比小學(xué)為 1∶19、1∶21、1∶23；初中為1∶13.5、1∶16、1∶18。教師編制供給方面呈現(xiàn)出城市、縣鎮(zhèn)、農(nóng)村三種不同的標(biāo)準(zhǔn)，具有明顯傾向城市的趨勢(shì)，這一編制標(biāo)準(zhǔn)也直接導(dǎo)致了農(nóng)村地區(qū)長(zhǎng)期存在師資緊缺的局面。

隨著義務(wù)教育均衡發(fā)展目標(biāo)的提出，義務(wù)教育城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的進(jìn)程不斷加快，師資編制供給也需要在城鄉(xiāng)之間均衡配置。2014 年，中央編辦、教育部、財(cái)政部頒布 《關(guān)于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的通知》，將縣鎮(zhèn)和農(nóng)村中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一到城市標(biāo)準(zhǔn)，小學(xué)、初中教職工與學(xué)生比分別為 1∶19、1∶13.5。

2011年，我國(guó)建立了“國(guó)標(biāo)、省考、縣聘、校用”的教師職業(yè)準(zhǔn)入和管理制度，確定了國(guó)家定標(biāo)準(zhǔn)、省級(jí)組織考試確定具備教師資格的人員范圍、縣級(jí)教育行政部門負(fù)責(zé)為本區(qū)域?qū)W校聘任教師的教師職業(yè)準(zhǔn)入與管理模式。根據(jù)國(guó)家編制標(biāo)準(zhǔn)和在校生數(shù)量，縣編制管理部門測(cè)算與核定縣域所需教師編制數(shù)量?？梢姡h域內(nèi)教師供給的總量并非由教育行政管理部門決定，無法因?qū)嶋H需求而隨意增加或減少專任教師數(shù)量，而是由在校學(xué)生數(shù)量和師生比所決定的。

(三)鄉(xiāng)村教師的培養(yǎng)渠道

改革開放之初，為緩解中小學(xué)教師的缺乏，選拔初中畢業(yè)生到中等師范學(xué)校學(xué)習(xí)3年或4年后再分配到中小學(xué)任教，形成了中等師范學(xué)院、高等師范?？茖W(xué)院和本科師范院校并存的發(fā)展格局。進(jìn)入21世紀(jì)后，中等師范學(xué)?；就瓿闪宿D(zhuǎn)型升級(jí)，高等師范院校也朝著綜合性大學(xué)的方向發(fā)展，非師范大學(xué)也參與到教師教育的培養(yǎng)體系中。1996年原國(guó)家教委發(fā)布的《關(guān)于師范教育改革和發(fā)展的若干意見》提出，“健全和完善以獨(dú)立設(shè)置的各級(jí)各類師范院校為主體，非師范院校共同參與，培養(yǎng)與培訓(xùn)相溝通的師范教育體系”。我國(guó)現(xiàn)有師范院校全部是公立院校。除了6所教育部直屬高校之外，其余師范大學(xué)49所、師范學(xué)院70所、師范高等?？茖W(xué)校73所。另有397所非師范院校也培養(yǎng)師范生。2017年，師范專業(yè)本科畢業(yè)生近 39萬人，其中師范院校培養(yǎng) 21.2萬人，占 54.3%；非師范院校培養(yǎng) 17.8萬人，占 45.7%。[2]改革開放以來，我國(guó)教育領(lǐng)域經(jīng)歷了數(shù)次重大改革，中小學(xué)教師培養(yǎng)和任用也從封閉型計(jì)劃培養(yǎng)包分配向開放型市場(chǎng)化多元雙向選擇過渡。2005 年，人事部《事業(yè)單位公開招聘人員暫行規(guī)定》提出，事業(yè)單位新進(jìn)人員除部分特殊情況外，都要實(shí)行公開招聘。至此，鄉(xiāng)村教師補(bǔ)充從以師范畢業(yè)生分配為主轉(zhuǎn)向了統(tǒng)一公開招聘的政策體系。[3]

我國(guó)鄉(xiāng)村學(xué)校，尤其是小規(guī)模學(xué)校由于地理位置比較偏遠(yuǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較落后，長(zhǎng)期面臨教師招聘困難、教師流失率高、教師質(zhì)量差等問題。為吸引和鼓勵(lì)更多的優(yōu)秀人才從事鄉(xiāng)村教育工作，國(guó)家又陸續(xù)制定出臺(tái)了多項(xiàng)政策，包括 “免費(fèi)師范生”“特崗計(jì)劃”“銀齡講學(xué)計(jì)劃”和“農(nóng)村教育碩士”等，基本構(gòu)成了以統(tǒng)一招考為基礎(chǔ)、多種方式共存的鄉(xiāng)村教師補(bǔ)充渠道。

二、民族地區(qū)鄉(xiāng)村教師補(bǔ)充的困境

進(jìn)入21世紀(jì)以來，國(guó)家出臺(tái)《鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃(2015—2020年)》等重大舉措，有力推動(dòng)了民族地區(qū)教育邁上新臺(tái)階。但是我國(guó)少數(shù)民族主要分布在集中連片特困和邊境地區(qū)，由于受經(jīng)濟(jì)、地理、文化等多方面影響，民族地區(qū)教育發(fā)展水平與其他地區(qū)相比仍有較大差距，鄉(xiāng)村教師補(bǔ)充仍面臨三大困境。

(一)教師編制供給不足

民族地區(qū)義務(wù)教育辦學(xué)類型主要以公辦學(xué)校為主，筆者本次調(diào)研的26個(gè)少數(shù)民族縣的中小學(xué)校皆為公辦學(xué)校，無民辦學(xué)校。義務(wù)教育學(xué)校系公益一類事業(yè)單位，由公共財(cái)政全額保障運(yùn)轉(zhuǎn)，民族地區(qū)的鄉(xiāng)村教師補(bǔ)充問題實(shí)際上是公辦教師的供給問題，也就是教師編制的供給問題。

1.編制供給“天花板效應(yīng)”的限制

與一般農(nóng)村地區(qū)相同，民族地區(qū)增加公辦教師編制也遇到兩大障礙，即“財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增”和“教師總量超編”。減少財(cái)政供養(yǎng)人員，減小財(cái)政支出壓力，提高辦公效率，是政府簡(jiǎn)政放權(quán)，倡導(dǎo)節(jié)約型政府的重要舉措。這一硬性規(guī)定并非臨時(shí)性措施，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨于平穩(wěn)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放緩的狀態(tài)下，減少財(cái)政供養(yǎng)人員必將成為長(zhǎng)期堅(jiān)持的改革準(zhǔn)則。公辦教師也屬于財(cái)政供養(yǎng)人員，2014年《關(guān)于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的通知》積極貫徹了中央精神并做出重大決定：一是嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增政策，實(shí)行中小學(xué)教職工編制總量控制；二是統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)，改變長(zhǎng)期以來城鄉(xiāng)教師編制差別對(duì)待的做法。可見，影響教師編制數(shù)量的直接因素是師生比，學(xué)生越多則教師編制越多。師生比在教師編制供給方面具有重要意義，它既是一個(gè)效率指標(biāo),又是一個(gè)質(zhì)量指標(biāo)。雖然師生比無論是作為效率指標(biāo)還是質(zhì)量指標(biāo),都不是最理想的，但迄今為止我們沒有發(fā)現(xiàn)能夠替代它的更好、更直觀的指標(biāo)。[4]

師生比和在校生人數(shù)決定了教師供給總量，但學(xué)校年級(jí)數(shù)量、班級(jí)數(shù)量和課程數(shù)量影響著教師的實(shí)際需求數(shù)量，畢竟每所學(xué)校必須擁有與年級(jí)數(shù)、班級(jí)數(shù)和課程數(shù)量相匹配的教師才能保障學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)。當(dāng)教師數(shù)量低于年級(jí)、班級(jí)和課程實(shí)際需求數(shù)量時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)教師超編而實(shí)際不足的困境。這種情況在小規(guī)模學(xué)校最為常見，有研究表明，受國(guó)家既定課程門數(shù)、師生比的限制，有82.15%的農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校存在教師編制標(biāo)準(zhǔn)上超額而現(xiàn)實(shí)中不足的問題。[5]

2.民族地區(qū)辦學(xué)形式的制約

我國(guó)少數(shù)民族的居住地大多在深山且地形復(fù)雜，主要以農(nóng)村和牧區(qū)為主，加上地廣人稀、交通設(shè)施落后，給布點(diǎn)辦學(xué)帶來一定的困難。處于特殊地理?xiàng)l件下的民族地區(qū)教育，“馬背小學(xué)”“帳篷學(xué)?！?“一師一?！比允侵匾霓k學(xué)形式。[6]調(diào)研的26個(gè)少數(shù)民族縣共有976所小學(xué)，864個(gè)小學(xué)教學(xué)點(diǎn)。在廣西R縣，由于農(nóng)村地區(qū)交通不便，雨季較長(zhǎng)，形成了小學(xué)教學(xué)點(diǎn)多且分散的學(xué)校布局。截至2017年秋季，該縣將51所村完小整合為7所，仍有214個(gè)教學(xué)點(diǎn)?？h城小學(xué)、初中學(xué)校都是“大班額”。而農(nóng)村的小規(guī)模學(xué)校在校生較少，有的甚至只有一二名學(xué)生，出現(xiàn)了“農(nóng)村空、城鎮(zhèn)擠”的現(xiàn)象。教育資源往往具有整體不可分的特性，農(nóng)村教學(xué)點(diǎn)受限于學(xué)生數(shù)量少，難以形成規(guī)模效應(yīng)，所有的教學(xué)點(diǎn)教師數(shù)量都處于超編狀態(tài)。由于縣域內(nèi)教師編制總量不增加，農(nóng)村學(xué)校教師總量超編使得補(bǔ)充新教師工作難以啟動(dòng)。

(二)外來教師適應(yīng)性偏弱

在“農(nóng)村教師特崗計(jì)劃”“對(duì)口支援”“銀齡講學(xué)計(jì)劃”等政策的支援下，中西部農(nóng)村地區(qū)師資短缺現(xiàn)象得到了緩解，但這些只屬于短期性的師資補(bǔ)充渠道，穩(wěn)定的師范畢業(yè)生才是師資供給最主要的渠道，在民族地區(qū)這一主渠道恰恰難以得到保障。例如，青海H縣利用青海師范大學(xué)和青海民族大學(xué)每學(xué)年安排的近百名實(shí)習(xí)生來支持薄弱學(xué)校，解決當(dāng)?shù)貛熧Y緊缺、結(jié)構(gòu)不合理的問題。截至2019年，H縣仍短缺音體美專業(yè)教師95人。西藏S縣2017年秋學(xué)期全縣計(jì)劃招聘393名教師，實(shí)際只招聘到234名教師，按照教職工與學(xué)生比進(jìn)行測(cè)算，全縣尚缺教師220人，這與其他地區(qū)師資招聘供求情況截然不同。民族地區(qū)獨(dú)特的地理?xiàng)l件和文化差異，對(duì)師資的補(bǔ)充帶來了“生理關(guān)、心理關(guān)、語言關(guān)”三大挑戰(zhàn)。

1.自然條件艱苦

民族地區(qū)師資短缺的一個(gè)重要原因就是自然條件相對(duì)惡劣，很多師范院校畢業(yè)生不愿去，去了之后待不久。西部民族地區(qū)尤其是邊境地區(qū)海拔高、大氣含氧量較低、全年氣溫在零度以下時(shí)間較長(zhǎng)，工作生活條件相對(duì)艱苦，這對(duì)教師的生理健康帶來嚴(yán)重影響?，F(xiàn)有教師特別是農(nóng)牧區(qū)基層學(xué)校鄉(xiāng)村教師離開教師隊(duì)伍的現(xiàn)象較為普遍，嚴(yán)重影響了教師隊(duì)伍的穩(wěn)定性。

2.文化差異大

不同民族的文化差異對(duì)年輕教師心理影響較大，一些風(fēng)俗習(xí)慣和傳統(tǒng)觀念制約著人們的思想意識(shí)和行為方式，部分群眾有著傳統(tǒng)的“早婚早孕”思想觀念，很多男女未到法定婚齡便按照當(dāng)?shù)亓?xí)俗結(jié)婚，學(xué)生努力學(xué)習(xí)的意愿不強(qiáng)。這在一定程度上影響了民族地區(qū)義務(wù)教育的鞏固和提高，加重了年輕教師對(duì)自身專業(yè)成長(zhǎng)的憂慮。在偏遠(yuǎn)學(xué)校工作的教師大多是本地、本民族村民，即使地方政府通過提高工資補(bǔ)貼、增加晉升機(jī)會(huì)、解決住房等綜合措施來提升崗位吸引力，外來特崗教師和對(duì)口支援教師出于對(duì)文化差異的顧慮仍不愿去村小或教學(xué)點(diǎn)教學(xué)。師資緊缺導(dǎo)致難以開齊開足體育美育等課程，制約了偏遠(yuǎn)學(xué)校正常教學(xué)工作開展。

3.雙語教學(xué)難度大

民族地區(qū)的雙語教學(xué)對(duì)師資提出更高要求。55個(gè)少數(shù)民族中，20多個(gè)民族有與自己的語言相一致的文字。國(guó)家實(shí)行在少數(shù)民族地區(qū)學(xué)校和民族學(xué)校中，對(duì)少數(shù)民族學(xué)生進(jìn)行以少數(shù)民族語言和國(guó)家通用語言作為教學(xué)語言的教育教學(xué)活動(dòng)。實(shí)施雙語教育的目的是不斷提高少數(shù)民族教育質(zhì)量，切實(shí)增強(qiáng)少數(shù)民族學(xué)生適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的能力，為國(guó)家和少數(shù)民族地區(qū)培養(yǎng)雙語兼通的人才。新疆Y縣在推進(jìn)普及國(guó)家通用語言文字教育教學(xué)工作中遇到了師資短缺問題，新引入的外地年輕教師難以勝任民族語言教學(xué)工作，而現(xiàn)有教師隊(duì)伍中又存在大量教師無法使用普通話進(jìn)行教學(xué)。該縣2017年對(duì)1496名無法勝任雙語教學(xué)的教師進(jìn)行分流轉(zhuǎn)崗，這給原本就不充裕的教師隊(duì)伍帶來了更大的數(shù)量缺口。

(三)師資供求結(jié)構(gòu)失衡

1.全科教師需求量大

民族地區(qū)地廣人稀，學(xué)生數(shù)量相對(duì)很少；而且生活條件較艱苦，小學(xué)師資配備不足，致使小學(xué)教師往往一人被迫承擔(dān)多門不同課程的教學(xué)任務(wù)，甚至很多地方出現(xiàn)了一師一校的情況。接受過全科教育的師范生就成為鄉(xiāng)村小學(xué)最受歡迎的教師。然而，當(dāng)前所補(bǔ)充的教師中，非師范生自不必說，即便是師范類畢業(yè)生，其所受教育也多是局限于某一學(xué)科的專業(yè)化教育，難以應(yīng)對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)村小學(xué)全科教學(xué)的現(xiàn)實(shí)需要。

2014年教育部《關(guān)于實(shí)施卓越教師培養(yǎng)計(jì)劃的意見》提出“針對(duì)小學(xué)教育的實(shí)際需要，要重點(diǎn)探索小學(xué)全科教師培養(yǎng)模式”的改革重點(diǎn)和目標(biāo)要求，首次從國(guó)家層面明確將小學(xué)教師培養(yǎng)目標(biāo)指向全科培養(yǎng)，全科教師是未來基礎(chǔ)教育師資培養(yǎng)的創(chuàng)新模式和發(fā)展趨勢(shì)，全科教師不是單一滿足鄉(xiāng)村學(xué)校的師資類型，只不過當(dāng)前階段最為受益的學(xué)校是以鄉(xiāng)村教學(xué)點(diǎn)為代表的小規(guī)模學(xué)校而已。鄉(xiāng)村教學(xué)點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的偏遠(yuǎn)山區(qū)是當(dāng)?shù)乩习傩蘸秃⒆觽兿Ｍ募耐?，切?shí)解決了學(xué)生上學(xué)遠(yuǎn)、上學(xué)難的問題。作為義務(wù)教育供給的重要形式，它在農(nóng)村地區(qū)仍將長(zhǎng)期存在，在人口稀少的民族地區(qū)具有極強(qiáng)的生命力，即使在學(xué)齡人口持續(xù)減少的情況下也是如此。教育部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，鄉(xiāng)村教學(xué)點(diǎn)從2001 年的110 419所持續(xù)減少到2011年的60 972所，2012年之后鄉(xiāng)村教學(xué)點(diǎn)的數(shù)量從62 544所持續(xù)增長(zhǎng)至2018年的88 805所。[7]

2.全科教師培養(yǎng)質(zhì)量有待提高

我國(guó)全科教師培養(yǎng)的探索剛起步不久，其培養(yǎng)目標(biāo)的提出與國(guó)外相比有著極大的差別。全科教學(xué)主要興起于歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，在其基礎(chǔ)教育階段更注重兒童通識(shí)教育的培養(yǎng)，一般不實(shí)行分科教學(xué)，學(xué)校教學(xué)以綜合類課程為主，而且采取小班制、包班制、多教師協(xié)同教學(xué)的教學(xué)組織形式。國(guó)外小學(xué)全科教學(xué)是在其獨(dú)特的社會(huì)和教育發(fā)展背景下形成的。反觀我國(guó)農(nóng)村小學(xué)所實(shí)行的全科教學(xué)、小班教學(xué)，更多是由于學(xué)校規(guī)模偏小的現(xiàn)實(shí)情境而被迫出現(xiàn)的，其出發(fā)點(diǎn)并非是追求先進(jìn)的教學(xué)理念。

從全國(guó)來看，鄉(xiāng)村小學(xué)全科教師培養(yǎng)從整體上來說還處于改革初期階段，從大多數(shù)院校的課程結(jié)構(gòu)來看，語文、數(shù)學(xué)、英語、體育、音樂、美術(shù)、科學(xué)、思想品德等科目樣樣都有，多數(shù)依舊沿用了傳統(tǒng)師范生課程體系的通識(shí)教育課程、教師教育類課程、學(xué)科類課程和實(shí)踐類課程框架結(jié)構(gòu)，全科教師培養(yǎng)所依托的課程形態(tài)仍然是割裂的學(xué)科課程，其在本質(zhì)上依舊是分科教學(xué)，所追求的價(jià)值存在依然是各個(gè)學(xué)科邏輯知識(shí)體系的縱深傳授，不過在任教科目上有數(shù)量的增長(zhǎng)而已。[8]

三、完善民族地區(qū)鄉(xiāng)村教師補(bǔ)充機(jī)制的對(duì)策

(一)編制供給由省級(jí)政府統(tǒng)籌

1.省級(jí)政府統(tǒng)籌編制供給

在財(cái)政供養(yǎng)人員總量不增加和縣域教師編制的剛性約束下，要提高民族地區(qū)縣域內(nèi)師資供給總量，應(yīng)建立教師編制的省級(jí)統(tǒng)籌機(jī)制，才能突破縣域內(nèi)教職工編制的“天花板效應(yīng)”?？h域教師編制總量由省級(jí)政府重新核定，對(duì)有特殊需要的民族地區(qū)實(shí)行跨縣域編制調(diào)配。這一改革思路并不違背義務(wù)教育“以縣為主，省級(jí)統(tǒng)籌”的管理體制，教師編制總量由省級(jí)政府負(fù)責(zé)，實(shí)行總量控制，不僅可以確保中小學(xué)教職工編制不突破現(xiàn)有省域內(nèi)編制總量，也不違背財(cái)政供養(yǎng)人員總量不增加的要求。由省級(jí)政府進(jìn)行統(tǒng)籌，更有利于盤活現(xiàn)有教師存量，實(shí)現(xiàn)教師編制動(dòng)態(tài)平衡，克服教師編制的縣域性依賴和地方利益博弈。

2.改革民族地區(qū)編制標(biāo)準(zhǔn)

民族地區(qū)農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校將長(zhǎng)期存在，雙語教學(xué)師資緊缺，其教師編制完全按照師生比測(cè)算難以滿足實(shí)際需要。因此，要?jiǎng)?chuàng)新和完善民族地區(qū)學(xué)生規(guī)模較小的村小、教學(xué)點(diǎn)師資編制標(biāo)準(zhǔn)，由省級(jí)政府按照師生比、班師比和最低需求量等多種方式動(dòng)態(tài)核定各民族縣教職工編制，實(shí)現(xiàn)教師編制分配向民族縣傾斜，向邊境縣傾斜。例如，中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)針對(duì)少數(shù)民族的居住特點(diǎn),2015年頒布了《偏鄉(xiāng)學(xué)校教育安定計(jì)劃》，撤銷之前每班1.65名教師的定額配置，重新根據(jù)學(xué)校規(guī)模和大小予以調(diào)整，偏鄉(xiāng)學(xué)?？商岣咧撩堪?人。[9]同時(shí)，要大力解決有編不補(bǔ)的問題，部分縣級(jí)政府往往根據(jù)自身的財(cái)政能力而非教育教學(xué)的實(shí)際需求情況來使用縣域核定的教師編制，滿足于教師人員夠用而非充足，以犧牲教育質(zhì)量和教師高強(qiáng)度工作為代價(jià)來追求財(cái)政效率。省級(jí)政府應(yīng)綜合考慮義務(wù)教育學(xué)校教職工編制標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)生規(guī)模和教育教學(xué)需要，定期督查各地中小學(xué)編制管理政策落實(shí)情況。

3.建立教師編制的調(diào)配機(jī)制

建立省域內(nèi)“機(jī)動(dòng)編制” “預(yù)借編制” “專項(xiàng)編制”和跨縣域使用機(jī)制，盤活省域內(nèi)編制資源，解決教師編制供需的 “空間錯(cuò)位”問題，有針對(duì)性地對(duì)民族縣優(yōu)先扶持，實(shí)行教職工編制動(dòng)態(tài)管理，著力解決民族地區(qū)教師結(jié)構(gòu)性缺員和不足問題。完善公辦教師退出機(jī)制，可以在征得教師本人同意的基礎(chǔ)上，采取買斷、提前退休等方式騰出部分教師編制。[10]由于農(nóng)村寄宿制學(xué)校增多，后勤職工整體待遇低、流動(dòng)性大，專任教師身兼數(shù)職的現(xiàn)象較普遍，分散了教師專注教學(xué)的精力，影響了教學(xué)質(zhì)量的提升。應(yīng)采取購(gòu)買工勤服務(wù)的方式，大力優(yōu)化編制使用結(jié)構(gòu)，將一般性教學(xué)輔助和工勤崗位不再納入編制管理范圍，并相應(yīng)適當(dāng)降低教職工編制核定標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)一步壓縮非教學(xué)人員所占編制數(shù)量，嚴(yán)禁擠占、挪用和截留中小學(xué)教職工編制，將寶貴的編制資源更多地用于偏遠(yuǎn)地區(qū)教師隊(duì)伍建設(shè)。

(二)補(bǔ)充渠道以地方院校定向培養(yǎng)為主

1.發(fā)揮地方院校培養(yǎng)師資的地域優(yōu)勢(shì)

我國(guó)西藏、新疆、青海、寧夏、四川、云南等地區(qū)，少數(shù)民族集中居住密度高，語言文化與中東部地區(qū)差異明顯，而且在省域內(nèi)部不同民族之間的風(fēng)俗語言也各不相同。民族地區(qū)的師資需了解多民族禁忌習(xí)俗，尊重少數(shù)民族傳統(tǒng)文化，這樣既有利于教師與學(xué)生和家長(zhǎng)的溝通，也有利于拉近師生間的關(guān)系。構(gòu)建良好的師生關(guān)系，對(duì)于教學(xué)的開展有著積極的作用。地方師范院校的優(yōu)勢(shì)在于，能夠較好地將地方教育資源與少數(shù)民族文化相結(jié)合，創(chuàng)建特色學(xué)校和特色專業(yè)。如此既有利于民族地區(qū)文化的傳承，也有利于提高地方院校培養(yǎng)應(yīng)用型人才、地域型人才服務(wù)民族地區(qū)基礎(chǔ)教育的能力，為民族地區(qū)提供“下得去、留得住”的穩(wěn)定師資隊(duì)伍。

2.提升地方院校教師供給意愿和能力

當(dāng)前地方師范學(xué)院在“師范型”與“研究型”的發(fā)展方向之間搖擺不定，不斷向綜合化方向發(fā)展。這種發(fā)展動(dòng)機(jī)來源于高等院校的評(píng)價(jià)導(dǎo)向——理工科容易在短期內(nèi)產(chǎn)出顯性程度較高的成果，能夠幫助學(xué)校、學(xué)科排名上升；而師范類專業(yè)不僅需要耗費(fèi)大量師資和硬件資源，而且在科研成果的產(chǎn)出方面非常滯后。一個(gè)普遍存在的現(xiàn)象就是，學(xué)科教學(xué)型的高校教師在職稱評(píng)定方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于科研型教師，他們的工作產(chǎn)出難以完全按照科研評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量。長(zhǎng)此以往，師范專業(yè)的地位在高校內(nèi)受到忽視，以致影響各院校提升師范生培養(yǎng)質(zhì)量的意愿。因此，不僅要提高地方院校服務(wù)民族教育的意愿，也要提升其服務(wù)能力。

3.建立“區(qū)域”定向培養(yǎng)為主、外來補(bǔ)充為輔的補(bǔ)充機(jī)制

由于民族地區(qū)文化、語言、風(fēng)俗的特殊性，在師資供給渠道保障方面，民族地區(qū)應(yīng)建立“區(qū)域化”定向培養(yǎng)為主、外來支援為輔的補(bǔ)充機(jī)制，明確地方師范院校在保障師資供給方面的主體性地位。由省級(jí)政府統(tǒng)籌各地師資所需，與師范院校細(xì)化定向培養(yǎng)的師資總量、學(xué)科結(jié)構(gòu)和素養(yǎng)要求，達(dá)到精準(zhǔn)培養(yǎng)的目標(biāo)。支持民族地區(qū)師范院校培養(yǎng)公費(fèi)雙語教師，加大緊缺學(xué)科教師的培養(yǎng)力度，探索建立高中起點(diǎn)、零基礎(chǔ)音體美等緊缺學(xué)科師范專業(yè)三年制?？乒M(fèi)師范生培養(yǎng)機(jī)制。在民族地區(qū)擴(kuò)大定向招生、定向培養(yǎng)、定向就業(yè)和定期服務(wù)的師范生培養(yǎng)比例，加大對(duì)地方師范院校教師教育方面的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)投入，積極推進(jìn)師范院校專業(yè)調(diào)整和教學(xué)改革。加強(qiáng)師范生的教育實(shí)踐能力培養(yǎng)，把師范專業(yè)做精做優(yōu)，保持其優(yōu)勢(shì)。在鞏固師資供給主渠道的前提下，繼續(xù)堅(jiān)持農(nóng)村教師特崗計(jì)劃和邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)、邊疆民族地區(qū)人才支持計(jì)劃向民族地區(qū)傾斜，擴(kuò)大“銀齡講學(xué)計(jì)劃”在民族地區(qū)的招募比例。

(三)促進(jìn)全科教師職前職后一體化發(fā)展

不同類型的學(xué)校師資短缺程度不一，一般而言，小學(xué)的短缺程度更大，鄉(xiāng)村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)的短缺程度最大，這是以師生比為教師編制供給標(biāo)準(zhǔn)的必然結(jié)果。既然無法完全克服編制標(biāo)準(zhǔn)的制約，那么小學(xué)全科教師自然成了解決師資短缺最為現(xiàn)實(shí)的一條路徑。

1.積極改革全科教師培養(yǎng)模式

全科教師培養(yǎng)不能簡(jiǎn)單移植普通師范院校教師教育的固定模式，師范院校應(yīng)參照2017年《普通高等學(xué)校師范類專業(yè)認(rèn)證實(shí)施辦法(暫行)》中的最新改革要求，完善全科教師培養(yǎng)計(jì)劃，將理論課程與實(shí)踐課程、學(xué)科專業(yè)課程與教師教育課程有機(jī)結(jié)合。全科教師培養(yǎng)目標(biāo)是以語文、數(shù)學(xué)、英語教學(xué)能力為核心能力，以美術(shù)、體育、音樂等藝體類課程為拓展，培養(yǎng)“一專多能”型的小學(xué)全科教師?！耙粚！笔侵附處熌軌蛞阅骋粚W(xué)科教學(xué)作為自己專長(zhǎng)，能夠在該專業(yè)的教學(xué)中進(jìn)行深入的探索和研究；“多能”是指教師在有一門專長(zhǎng)的課程教學(xué)外，還能夠承擔(dān)多門不同類型的課程教學(xué)。

2.提升全科教師綜合教學(xué)技能

在教學(xué)方法培訓(xùn)方面，應(yīng)直面當(dāng)前民族地區(qū)教師實(shí)際困難，注重加強(qiáng)小班化教學(xué)、復(fù)式教學(xué)、全科教學(xué)和雙教師協(xié)同教學(xué)的指導(dǎo)。民族地區(qū)教師不僅承擔(dān)著知識(shí)傳授的主要職能，還需要充分發(fā)揮民族文化教育與傳承功能，不斷發(fā)掘地方的民俗文化、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，把民族地區(qū)的歷史文化、自然景觀、傳說故事等資源轉(zhuǎn)化為校本特色課程資源，把新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想教育融入學(xué)校教育全過程，不僅使學(xué)生知道家鄉(xiāng)的民族特色、風(fēng)俗文化，尊重各民族的風(fēng)俗習(xí)慣，還要培養(yǎng)學(xué)生的愛國(guó)情懷。這些多樣性的工作任務(wù)對(duì)教師的雙語教學(xué)能力和課程開發(fā)能力提出了較高要求。

3.完善全科教師職后發(fā)展服務(wù)體系

在職后發(fā)展階段，首先需要改革小學(xué)全科教師的評(píng)價(jià)體系。部分教育管理部門缺乏對(duì)全科教師工作的深入了解，評(píng)價(jià)缺乏針對(duì)性，很難全面檢驗(yàn)出全科教師在教學(xué)工作中的真實(shí)水平，劃一式的評(píng)價(jià)結(jié)果也不能為全科教師的未來發(fā)展提供足夠的改進(jìn)參考。長(zhǎng)期泛化的工作量核定，導(dǎo)致全科教師的心理失衡，從而產(chǎn)生與其“全科”不如“?？啤钡南敕?，在未來發(fā)展之路中放棄“全科”式發(fā)展。其次，改革中小學(xué)教師職稱評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)。職稱評(píng)定的導(dǎo)向以具體學(xué)科設(shè)置為主，使得全科教師崗位待遇兌現(xiàn)處境尷尬，職稱系列沒有對(duì)應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)審時(shí)難以量定。最后，建立起全科教師培養(yǎng)質(zhì)量信息反饋系統(tǒng)和教學(xué)質(zhì)量監(jiān)控體系，使全科教師培養(yǎng)體系適應(yīng)內(nèi)外部環(huán)境的變化，在持續(xù)更新中實(shí)現(xiàn)應(yīng)變。[9]

總之，要加快民族地區(qū)教育發(fā)展，必須加大師資供給側(cè)改革力度。只要我們堅(jiān)持民族因素和區(qū)域因素相結(jié)合的改革原則，堅(jiān)持絕不讓一個(gè)少數(shù)民族、一個(gè)地區(qū)掉隊(duì)的改革信念，落實(shí)提高農(nóng)村中小學(xué)教師待遇的政策措施，一定能夠建設(shè)好一支“下得去、留得住、教得好”的民族地區(qū)教師隊(duì)伍。