1963 年美國對南非的自愿武器禁售政策探析

李瑞居

1948 年南非國民黨上臺之后，開始系統(tǒng)地實施種族隔離政策。聯(lián)合國自成立以來，就將南非種族隔離問題列為安理會的議題之一，多次出臺對南非的譴責(zé)議案，并呼吁各成員國對南非進行制裁。但是，以美國為首的西方國家對聯(lián)合國的呼吁置之不理，或者干脆否決聯(lián)合國針對南非的各種制裁議案，這使得聯(lián)合國對南非的制裁總是無法真正實施。

1963 年8 月7 日，根據(jù)32 個非洲成員國遞交的提議，聯(lián)合國安理會通過了對南非武器禁售的第181 號決議，強烈反對南非加強種族隔離政策的行為，認為其違反聯(lián)合國憲章的原則，與其作為聯(lián)合國成員國的義務(wù)不符。希望南非政府廢止種族隔離與歧視政策，釋放所有在押或者由于反對種族隔離政策而遭受人身限制的其他人員，“嚴(yán)肅呼吁所有國家立即終止向南非出售和運輸武器及所有形式的彈藥和軍事交通工具”。①UN Security Council Resolution Condemning South Africa's Racial Policies, August 7, 1963, UNSC S5386 (1963),Item Number SA00060, Digital National Security Archive (DNSA), U.S.這是聯(lián)合國首次通過的一份針對南非的實質(zhì)性制裁決議，屬于自愿武器禁售的范疇，該決議是聯(lián)合國對南非當(dāng)局種族隔離政策的回應(yīng)。1963 年12 月，聯(lián)合國安理會第182 號決議將自愿武器禁售的范圍擴大到南非用于制造和維持武器和彈藥的設(shè)備和物資。和以往對制裁南非問題的消極被動態(tài)度相反，這次美國不僅支持聯(lián)合國的181號決議，甚至還趕在聯(lián)合國行動之前宣布對南非實施自愿武器禁售政策，并表示美國愿意對種族隔離采取強硬措施。

國內(nèi)學(xué)術(shù)界對冷戰(zhàn)時期美國與南非關(guān)系的關(guān)注，主要集中在種族隔離制度及南部非洲的非殖民化問題上，對有關(guān)美國對南非的軍火禁售政策則很少關(guān)注。②目前只有馮志偉在其博士論文《美國外交的悲?。好绹鴮δ戏欠N族隔離制度的政策演變（1948—1991）》（南開大學(xué)歷史學(xué)院2009 年博士學(xué)位論文，第110—118 頁）中對這一問題有所闡述，作者主要論述了該政策的制定過程，但沒有提及該政策的實施情況。作者認為，肯尼迪政府對南非實行自愿武器禁運政策對南非軍事力量發(fā)展的影響很小，但具有一定的象征意義，它標(biāo)志著美國對南非種族隔離制度的政策發(fā)生了重要轉(zhuǎn)變。國外學(xué)者對冷戰(zhàn)時期美國與南非關(guān)系的研究比較深入，對軍火禁售問題關(guān)注較多，但研究的重心主要集中在1977 年卡特政府對南非的強制武器禁售政策上，對肯尼迪政府出臺的自愿武器禁售政策在很多著作及文章中只是有所提及，但很少進行深入探討。①國外學(xué)者的相關(guān)的研究成果如下：Kevin Danaher, The political Economy of U.S. Policy toward South Africa, Boulder:Westview Press, 1985; Signe Landgren, Embargo Disimplemented: South Africa’s Military Industry, New York: Oxford University Press, 1989, pp.201—207; Kenneth Mokoena, South Africa and the United States: The Declassified History, New York:The New Press, 1993; Sean Gervasi, “The Breakdown of the Arms Embargo against South Africa”, A Journal of Opinion,Vol. 7, No. 4 (Winter 1977), pp.27—34; Michael T. Klare and Eric Prokkosch, “Evading the Embargo, How United States arms South Africa and Rhodesia”, A paper was submitted on May 30, 1978 to the Seminar on South Africa’s Military Build-up and Nuclear Plans held by the United Nations Special Committee against Apartheid; Valentine J. Belfiglio,“United States Economic Relations with the Republic of South Africa”, Africa Today, Vol.25, No.2, (April-June 1978), pp.57—68;Michael T. Klare, “Evading the Embargo: Illicit U.S. Arms Transfers to South Africa”, Journal of International Affairs, Vol.35,No.1, (Spring/Summer 1981), pp.15—28; Larry W. Bowman, “The Strategic Importance of South Africa to the United States: An Appraisal and Policy Analysis”, African Affairs, Vol.81, No. 323 (April 1982), pp. 159—191; Michael Brzoska,“Arming South Africa in the Shadow of the UN Arms Embargo”, Defense Analysis, Vol.7. No.1, (1991), pp.21—38; Martha Susanna Van Wyk, The 1977 United States arms embargo against South Africa: institution and implementation to 1997, Ph. D.thesis, University of Pretoria (South Africa), ProQuest Dissertations Publishing, 2005; J. Paul Dunne,“The Making of Arms in South Africa”, The Economics of Peace and Security Journal, Vol.1, No.1 (2006), pp.40—48; Anna-Mart van Wyk and Jackie Grober, “The Carter Administration and the Institution of the 1977 Mandatory Arms Embargo against South Africa: Rhetoric or Active Action?”Historia, Vol.51. No.1, (May 2006), pp.163—199; Andre Wessels,“The United Nations Arms Embargo against South Africa, 1977—1994”, War & Society, Vol.29. No.2, (October 2010), pp.137—153.筆者經(jīng)過對肯尼迪政府時期美國國家安全檔案中相關(guān)資料的研究，發(fā)現(xiàn)肯尼迪政府對自愿武器禁售政策的出臺給予了極大的關(guān)注，本文試圖通過對相關(guān)檔案資料的解讀，從美國對南非自愿武器禁售政策出臺的背景、過程及影響等方面探討肯尼迪時期美國與南非的關(guān)系狀況，以期從一個側(cè)面了解冷戰(zhàn)時期美國對外政策的特點。

一、自愿武器禁售政策出臺前的美南關(guān)系及武器銷售政策

二戰(zhàn)前，美國與南非之間的聯(lián)系并不多。二戰(zhàn)爆發(fā)后，南非選擇站在盟國一邊，與美國的關(guān)系逐漸密切起來，南非軍隊曾在北非和意大利與美軍并肩作戰(zhàn)。1945 年，南非與美國簽訂了一份租借協(xié)議，表示雙方可平等交換一些戰(zhàn)略物資和武器裝備，據(jù)此，美國在南非開始建立空軍基地。②沐濤：《南非對外關(guān)系研究》，華東師范大學(xué)出版社，2003 年，第74 頁，第75 頁。二戰(zhàn)結(jié)束后，南非成為美國在南部非洲地區(qū)的重要盟國。

政治上，南非站在美國的一邊，堅決反對蘇聯(lián)共產(chǎn)主義。1948 年南非國民黨上臺以來，南非當(dāng)局除了頑固地執(zhí)行種族隔離政策之外，還對納米比亞一直進行非法占領(lǐng)，并多次侵犯周邊鄰國，這與戰(zhàn)后亞非地區(qū)掀起的民族獨立運動形成鮮明的對照。南非政府害怕民族解放的浪潮會波及到南非，危及白人少數(shù)政府的統(tǒng)治，其將戰(zhàn)后非洲的民族解放運動歸結(jié)為共產(chǎn)主義的鼓動，因此堅決反對共產(chǎn)主義運動。在1948—1949 年的“柏林封鎖事件”中，南非派了60 名空軍人員參加了西方的空運行動。在朝鮮戰(zhàn)爭中，南非曾派遣第二空中隊加入美國一方作戰(zhàn)。1950年，南非頒布了《鎮(zhèn)壓共產(chǎn)主義條例》，配合其在國際社會對社會主義國家的仇視政策。③沐濤：《南非對外關(guān)系研究》，華東師范大學(xué)出版社，2003 年，第74 頁，第75 頁。1956 年南非斷絕了與蘇聯(lián)的外交關(guān)系。在反共這一點上，美國與南非有著共同的利益點，美國欲使南非成為其在非洲的反共堡壘，而南非也想通過發(fā)展與美國的外交關(guān)系，來緩解其由于種族隔離而造成的在國際上的孤立局面。

經(jīng)濟上，首先，南非礦產(chǎn)資源豐富，是世界已知鉻、錳、鉑、釩和黃金的最大儲藏國。此外,南非還有大量其它有價值的礦產(chǎn)，如石棉、煤、銅、金剛石、鐵、鎳、磷酸鹽、銀、鈾和鋅等。這些礦產(chǎn)在戰(zhàn)略、工業(yè)和經(jīng)濟方面具有重要意義, 對于世界第一大工業(yè)國美國的重要性自然不言而喻。④馮志偉：《美國外交的悲?。好绹鴮δ戏欠N族隔離制度的政策演變（1948—1991）》，南開大學(xué)歷史學(xué)院2009 年博士學(xué)位論文，第51 頁。其次，南非還是美國重要的商品出口市場和資本輸出地。1960 年，85 家在紐約證券交易所名單上的公司在南非有工廠或分公司。⑤“Partners in Apartheid: United States Policy on South Africa”, Africa Today, Vol.11, No. 3(March 1964), p.3.1962 年，美國公司在南非的投資為4400 萬美元，幾乎相當(dāng)于美國在過去20 年對南非投資的總和。美國在南非公司的利潤也在飛速增長：1959 年為4300 萬美元,1960 年為5000 萬美元,1961 年為6100 萬美元,1962 年達7200 萬美元。①參見“Partners in Apartheid: United States Policy on South Africa”, p.5.

軍事上，南非對美國有重要的戰(zhàn)略價值。南非地處大西洋和印度洋的交界處，經(jīng)過好望角的航道線是世界重要的資源運輸通道，美國進口石油的22%經(jīng)此運輸。美國在南非還設(shè)有衛(wèi)星追蹤站、空軍導(dǎo)彈追蹤站，擁有飛機、船只的起飛、停泊、修復(fù)設(shè)施等。②沐濤：《南非對外關(guān)系研究》，第77 頁。

由于上述原因，美國對南非的政策一直處于矛盾之中，一方面，由于南非的種族隔離政策日益不得人心，美國在公開場合一貫堅持對南非種族隔離政策進行口頭譴責(zé)；另一方面，由于兩國在政治、經(jīng)濟和軍事上的戰(zhàn)略一致性和互補性，美國反對對南非采取實質(zhì)性的制裁措施，如美國一直以來都反對在經(jīng)濟上制裁南非。

二戰(zhàn)后，盡管南非努力建立了自己的軍事工業(yè)，但在20 世紀(jì)50 年代和60 年代早期南非依然嚴(yán)重依賴進口武器，進口主要來自英國。1961年南非從英聯(lián)邦脫離后，美國逐漸成為其武器進口的目標(biāo)國。③J. Paul Danne, “The Making of Arms in South Africa”, The Economics of Peace and Security Journal, Vol. 1, No.1(2006), p.40.1963 年以前，南非花費約70%的軍費用來購買軍備。④Jurgen Brauer and J. Paul Dunne, Arming the South: The Economics of Military Expenditure, Arms Production and Arms Trade in Developing Countries, New York and London: Palgrave Publishers, 2002, p.222.美國擁有世界上最廣泛和詳細的控制武器銷售的立法，二戰(zhàn)爆發(fā)前，為了避免卷入歐洲各國紛爭，美國國會于1935 年8 月通過《中立法》，成立武器管制局，專門負責(zé)監(jiān)督武器的出口。二戰(zhàn)爆發(fā)后，為了幫助英法等國，1939 年11 月3 日，美國通過《中立法》修正案，允許交戰(zhàn)國在美國購買軍火，但實行“現(xiàn)款自運”的原則。1941 年3 月11 日，美國國會通過的《租借法案》，授權(quán)總統(tǒng)可以通過出售、交換、轉(zhuǎn)讓和租借的形式向?qū)γ绹踩哂兄卮笠饬x的國家提供武器、軍用物資及糧食等軍需品。冷戰(zhàn)初期，對外軍事援助占主導(dǎo)地位，軍火銷售處于次要地位?！氨贝笪餮蠊s”組織成立后，美國國會于1949 年通過了涉及范圍廣泛的《共同防御援助法》，確立美國對“北大西洋公約”組織的軍事援助和軍火銷售政策。1954 年，美國國會通過《共同安全法》，規(guī)定了美國與它國在防御相關(guān)的技術(shù)信息和軍備硬件上的交易政策。1961 年，肯尼迪政府全面調(diào)整對外援助政策，在強調(diào)對外援助的同時，開始把對外軍售作為對外援助的主要補充，其標(biāo)志是國會1961 年通過的《外援法》。⑤參見張清敏：《美國常規(guī)武器轉(zhuǎn)讓政策的形成和演變（1947—1992）》，《美國研究》2009 年第3 期。從理論上來說，如果這些法律條文得到嚴(yán)格遵守，可以制止向南非出售各種形式的武器裝備，但是，武器依然被出售到了南非。⑥Signe Landgren, Embargo Disimplemented: South Africa’s Military Industry, New York: Oxford University Press, 1989,p.201.美國政府為了對抗蘇聯(lián)，總是答應(yīng)南非政府的有關(guān)軍事裝備的購買請求。

肯尼迪政府時期，美國對南非的武器銷售政策有所調(diào)整：“我們對南非的軍火政策有兩層：（1）我們反對武器被用于在南非或西南非洲實行種族隔離政策；（2）我們對合理的為反對外部侵略而提出的軍火購買要求會給予考慮?！雹逜rms Policy, Secret, Internal Paper, April 10, 1963, Item Number: SA00009, Origin: United States, Department of state, DNSA.肯尼迪時期美國對南非軍火銷售的具體情況如下：在常規(guī)武器方面，美國政府禁止向南非出售如裝甲車、機關(guān)槍等武器，與此同時允許出售海軍武器和雷達等電子服務(wù)設(shè)備；美國政府不允許出售大量的步槍和左輪手槍，但允許向私人購買者出售用于打獵或體育等其它用途的武器；美國禁止向南非出售戰(zhàn)斗機，如禁止出售噴氣式戰(zhàn)斗機和轟炸機，但允許向南非出售少量的運輸機來保障其安全。1962 年，美國曾批準(zhǔn)出售7 架C-130運輸機給南非；美國國務(wù)院還允許向南非出售一些導(dǎo)彈?！叭绻麌啦恐赋鑫淦骱蛷椝幨怯糜诜乐硅F幕的滲透而不是用于反人權(quán)，我們同意出售90mm 的穿甲彈和空對地導(dǎo)彈”。⑧Arms Policy, Secret, Internal Paper, April 10, 1963, Item Number: SA00009, Origin: United States, Department of state, DNSA.另外，美國還準(zhǔn)備向南非出售潛艇。

一直以來，美國總是不斷地為自己對南非的軍火銷售進行辯解，稱其行為主要出于以下幾種原因：“（1）促進盡可能多的地區(qū)合作，以增強美國對南非政府在西南非問題上的影響；（2）幫助南非增強其對抗共產(chǎn)主義侵略的能力；（3）確保處在重要航線位置上國家的安全；（4）與工業(yè)發(fā)達的國家保持友好關(guān)系；（5）以在南非布施空中跟蹤設(shè)施作為交換條件?！雹貯rms Policy, Secret, Internal Paper, April 10, 1963, Item Number: SA00009, Origin: United States, Department of state, DNSA.從美國對南非的武器出售情況可以看出，肯尼迪時期美國對南非的常規(guī)武器出售限制較多，但對尖端武器的出售則很少限制。由于南非自身能夠生產(chǎn)大部分的常規(guī)武器，而南非需要進口的正是尖端武器，因此, 美國對南非的軍火銷售政策其實是順應(yīng)了南非的需求。

二、自愿武器禁售政策的出臺

肯尼迪政府時期，美國對南非種族隔離政策的態(tài)度有所轉(zhuǎn)變，開始實施有限的制裁措施，1963 年對南非實施的自愿武器禁售政策是美國態(tài)度轉(zhuǎn)變的標(biāo)志之一，這與當(dāng)時國內(nèi)外形勢的發(fā)展變化直接相關(guān)。

國際方面，美蘇爭霸仍然是世界的主旋律，在對蘇聯(lián)的冷戰(zhàn)戰(zhàn)略上，肯尼迪態(tài)度強硬，尤其是在1961 年的第三次柏林危機和1962 年的古巴導(dǎo)彈危機中，都以蘇聯(lián)的讓步告終。在第三世界的爭奪中，除了對古巴的入侵外，還插手印度支那事務(wù)，肯尼迪全盤接受艾森豪威爾的“多米諾骨牌理論”，增加了對老撾的親美右派勢力的軍事援助，在越南積極支持吳庭艷政權(quán)，向其提供大量的經(jīng)濟和軍事援助，還派遣特種部隊進入越南，鎮(zhèn)壓南越人民爭取民族解放的斗爭。在非洲，美蘇介入剛果的內(nèi)部沖突。具體到南非問題上，蘇聯(lián)一直強烈反對與譴責(zé)南非的種族隔離制度，并支持南非國內(nèi)的反種族隔離運動。蘇聯(lián)認為，廢除種族隔離的關(guān)鍵是消除某些西方國家特別是美國對南非的經(jīng)濟、軍事和政治支持，所以一直在聯(lián)合國建議立即對南非實施嚴(yán)厲的經(jīng)濟制裁。②馮志偉：《美國外交的悲劇：美國對南非種族隔離制度的政策演變（1948—1991）》，第93 頁，第88 頁。20 世紀(jì)60 年代初，蘇聯(lián)與非洲人國民大會、南非共產(chǎn)黨都建立了直接的聯(lián)系，并承諾向它們提供支持。美國擔(dān)心非洲的種族沖突和民族主義運動會為蘇聯(lián)擴大影響提供機會，開始重視非洲新獨立國家在對蘇冷戰(zhàn)和國際事務(wù)中的作用，因此，美國不得不對南非種族隔離制度采取較為積極的立場，以改變其不利形象。

戰(zhàn)后非洲民族解放運動的發(fā)展，也是肯尼迪政府轉(zhuǎn)變對南非種族隔離的態(tài)度，實施自愿武器禁售政策的原因之一。受戰(zhàn)后世界范圍內(nèi)民族解放浪潮的影響，20 世紀(jì)60 年代初，非洲的獨立運動發(fā)展到高潮，1960 年有17 個國家獲得獨立，被稱為“非洲獨立年”。新獨立的國家積極加入聯(lián)合國并在各項活動中發(fā)揮積極作用。1962 年聯(lián)合國成員國增加到110 個，其中非洲國家就有32 個。1963 年非洲統(tǒng)一組織成立后，成為非洲國家在國際上爭取自身利益，反對種族隔離的重要平臺。非洲國家已經(jīng)認識到，美蘇冷戰(zhàn)已深入到聯(lián)合國關(guān)注的經(jīng)濟、社會、人權(quán)和殖民地獨立等廣泛的領(lǐng)域，美蘇雙方都希望獲得非洲新成員的支持，這就為非洲國家利用美蘇的角逐迫使美國改變對南非種族隔離制度的政策提供了新的歷史契機。③馮志偉：《美國外交的悲?。好绹鴮δ戏欠N族隔離制度的政策演變（1948—1991）》，第93 頁，第88 頁。

另外，南非國內(nèi)種族隔離的加劇及國際社會的譴責(zé)，是促使肯尼迪政府實施自愿武器禁售政策的直接原因。20 世紀(jì)50 年代末60 年代初，南非當(dāng)局對國內(nèi)的鎮(zhèn)壓措施越來越嚴(yán)酷，尤其是1960 年3 月南非白人種族主義政權(quán)大規(guī)模屠殺非白種人的“沙佩維爾慘案”，④1960 年3 月21 日，南非德蘭士瓦省沙佩維爾鎮(zhèn)的非洲人舉行大規(guī)模的示威游行，反對南非白人當(dāng)局推行的“通行證法”，該法是南非當(dāng)局頒布的幾百項有關(guān)種族歧視的法令之一，規(guī)定年滿16 歲以上的非白人必須隨身攜帶通行證，否則隨時會遭到逮捕。南非當(dāng)局出動大批軍警，使用了噴氣式飛機、裝甲車、機關(guān)槍和催淚彈等鎮(zhèn)壓示威群眾，致使72 名非洲人被槍殺，240多名被打傷，造成了震驚世界的“沙佩維爾慘案”。引起了國際社會對南非政府的新一輪譴責(zé)。1960 年4 月1 日，聯(lián)合國安理會通過了關(guān)于南非問題的第134 號決議，譴責(zé)南非違反聯(lián)合國憲章，踐踏人權(quán)，要求南非取消種族隔離政策。1962年11 月6 日，第17 屆聯(lián)合國大會通過了一項要求各會員國對南非采取制裁措施的決議。同年，聯(lián)合國大會還成立了反對種族隔離委員會，以便在聯(lián)大休會期間處理有關(guān)南非種族隔離問題。1963 年，針對南非當(dāng)局大肆逮捕和監(jiān)禁黑人解放運動骨干，如曼德拉（Nelson Rolihlahla Mandela）、西蘇魯（Walter Sisulu）等非洲人國民大會領(lǐng)導(dǎo)人，國際社會掀起了對南非的制裁高潮。在1963 年5 月非洲統(tǒng)一組織成立大會上，與會代表一致通過了關(guān)于種族隔離和種族歧視的決議，明確反對包括南非在內(nèi)的白人種族主義政權(quán)。①沐濤：《南非對外關(guān)系研究》，第55 頁。

國內(nèi)方面，美國民權(quán)運動的發(fā)展和各種反對南非種族隔離制度的呼聲，是促使美國政府調(diào)整其南非政策的又一個重要因素。20 世紀(jì)60 年代，美國黑人爭取平等公民權(quán)與機會的運動進入一個新階段，美國國內(nèi)種族隔離的逐漸廢除，使黑人在美國政治中的地位上升了。他們開始把美國的非洲政策和他們在美國的民權(quán)斗爭聯(lián)系起來，從而使非洲成為美國國內(nèi)政治議程上的一個重要問題。美國對南非種族隔離制度的政策更是他們關(guān)注的焦點?！叭藗冮_始相信，美國解決南非問題的能力，不僅是美國對待其自身種族問題態(tài)度的晴雨表，也是決定美國和其它地區(qū)種族關(guān)系是否和諧的決定性因素之一?！雹隈T志偉：《美國外交的悲?。好绹鴮δ戏欠N族隔離制度的政策演變（1948—1991）》，第97 頁。1963 年，馬丁·路德·金（Martin Luther King）和非洲人國民大會主席阿爾伯特·約翰·盧圖利（Albert John Lutuli）共同發(fā)起了一場向肯尼迪政府施壓的國際運動，要求美國對南非實行經(jīng)濟制裁。與此同時，美國的勞工組織、教會、媒體和民主黨中的自由人士等都加強了對南非種族隔離制度的譴責(zé)。

面對南非當(dāng)局對非白種人日益嚴(yán)重的鎮(zhèn)壓措施和以聯(lián)合國為首的世界各界對南非種族隔離政策的譴責(zé)，美國政府認識到“給南非提供武器，盡管與南非對內(nèi)部的鎮(zhèn)壓沒有直接聯(lián)系，但這使美國有支持種族隔離政策之嫌”。③Arms Policy, April 10, 1963, Item Number: SA00009, Origin: Department of state, United States, DNSA.1963 年3 月16 日，一份來自美國國務(wù)院的備忘錄指出：“南非的種族沖突及國際上對南非政府譴責(zé)的日益嚴(yán)重，將會使我們對南非的武器轉(zhuǎn)讓付出越來越多的政治代價。”④South African Interest in Purchase of U.S. Submarines, March 16, 1963, Item Number: SA00007, Origin: Department of State, United States, DNSA.因此，美國開始考慮控制其對南非的進一步武器出售。但是，在最終決定對南非進行自愿武器禁售之前，美國各界對此進行了比較激烈的討論。

1963 年6 月14 日，美國國務(wù)院政治事務(wù)代理副國務(wù)卿U. 亞歷克西斯·約翰遜（U. Alexis Johnson）在給國務(wù)卿迪恩·臘斯克（Dean Rusk）的主題為“美國對南非的政策”的備忘錄中，⑤U.S. Policy towards South Africa, June 14, 1963, Item Number: SA00016, Origin: Department of State, United States, DNSA.提出了美國在對南非進行全面武器禁售之前，需要考慮的問題：首先，是在防御問題上與南非合作的好處，如在著陸權(quán)、跟蹤站、港口和碼頭設(shè)施等方面，這些對美國的導(dǎo)彈發(fā)射和在南大西洋、印度洋的?？哲姷匚恢陵P(guān)重要；其次，是對當(dāng)時美國對南非軍售政策的辯解，“當(dāng)前的政策，是想盡力在能夠用來鎮(zhèn)壓內(nèi)部起義的武器與用來抵御外部侵略的武器之間劃清界限，盡管總是不令人滿意，但至少給我們很大的靈活性，并使我們能夠根據(jù)情形的變化調(diào)整政策。全面的武器禁售將促使南非接近蘇聯(lián)中國集團”；⑥U.S. Policy towards South Africa, June 14, 1963, Item Number: SA00016, Origin: Department of State, United States, DNSA.再次，完全的武器禁運將會影響到美國對南非傳統(tǒng)性攻擊潛艇的出售（因為此種潛艇至少需要三年時間才能交付）；最后，U.亞歷克西斯·約翰遜指出：“除非所有的西方武器供應(yīng)國（包括瑞典和瑞士）都同意不再向南非出售武器，我們單方面的武器禁售的作用是非常有限的，這會使我們失去當(dāng)前靈活性政策的好處和影響力?！雹遀.S. Policy towards South Africa, June 14, 1963, Item Number: SA00016, Origin: Department of State, United States, DNSA.綜上所述，代理副國務(wù)卿U.亞歷克西斯·約翰遜本人實質(zhì)上反對實施全面武器禁售政策。

美國副國務(wù)卿喬治·W.巴爾（George W. Ball）的觀點與美國的自愿武器禁售政策基本相同，代表了國務(wù)院的主流觀點，這反映在以下兩份國務(wù)院文件中。第一份文件是1963 年7 月2 日巴爾給美國駐南非大使館、阿爾及利亞大使館和美國駐聯(lián)合國代表處的電報。⑧State Department's Stance on Sanctions against South Africa, July 2, 1963, Cable 000012, Item Number: SA00019, Origin: Department of State, United States, DNSA.電報詳細闡述了美國在種族隔離、對南非制裁及軍火銷售上美國的立場。在對南非的軍火銷售上，美國繼續(xù)強調(diào)武器出售對反蘇反共的重要作用，但拒絕出售有利于南非實施種族隔離的武器。第二份文件是1963 年7 月16 日巴爾給肯尼迪總統(tǒng)的備忘錄，⑨Next Steps with South Africa，Re: Security Council Meeting, Steps to be Taken to Carry Out the Policy Recommendations concerning South Africa, July 16, 1963, Item Number: SA00037, Origin: Department of State, United States,DNSA. 該文件被同時發(fā)給美國駐英國、法國及南非大使。該文件提出了美國對南非的下一步政策建議。在軍火銷售方面，美國聲稱其對南非的武器政策在聯(lián)合國安理會規(guī)定的范疇內(nèi)，并提到美國將單方面停止進一步的對南非武器出售，還呼吁成員國抑制對南非的武器供應(yīng)。美國還決定向南非的其它武器供應(yīng)國告知美國最新的軍火禁售政策。

1963 年8 月1 日，美國國務(wù)卿臘斯克連續(xù)發(fā)了兩份電報給美國駐聯(lián)合國代表艾德萊·E. 史蒂文森（Adlai E. Stevenson），詳細介紹了美國政府的立場。第一份電報授權(quán)史蒂文森在聯(lián)合國安理會上有關(guān)種族隔離政策的辯論中，①Apartheid Debate in Security Council, Draft Insert for Adlai E. Stevenson's Speech on Apartheid, August 1, 1963, Cable 000287, Item Number: SA00046, Origin: Department of State, United States, DNSA.公開闡述經(jīng)肯尼迪總統(tǒng)批準(zhǔn)的美國對南非的武器禁運政策。美國政府申明，美國將嚴(yán)格限制向南非提供武器和軍備的種類。并預(yù)計在1963 年底結(jié)束對南非的軍售。但是，美國將根據(jù)已存條約為南非提供有限數(shù)量的用于抵御外部侵略的裝備，如空對空導(dǎo)彈和魚雷等。另外，電報還強調(diào)美國要保留將來根據(jù)保衛(wèi)世界和平的需要來解釋這個政策的權(quán)利。第二份電報再一次就相關(guān)細節(jié)做了叮囑，②Arms South Africa, August 1, 1963, Cable 000288, Item Number: SA00047, Origin: Department of State, United States, DNSA.希望史蒂文森在聯(lián)合國安理會上能準(zhǔn)確地傳達美國的相關(guān)政策。在電報中主要強調(diào)的內(nèi)容是如何向安理會解釋美國依然進行的對南非武器出售，如何確保為美國留下回旋的余地，包括為了國家利益和共同安全，將來給南非提供戰(zhàn)略武器的可能性（包括潛艇或反潛武器等）。臘斯克要求史蒂文森立即通知英國和法國有關(guān)美國的決定，并將美國準(zhǔn)備的有關(guān)武器禁售的聲明草案交給英法代表，希望他們能加入美國的行列。

1963 年8 月2 日，美國駐聯(lián)合國代表史蒂文森在聯(lián)合國安理會發(fā)表演講，涉及到美國民權(quán)運動、南非種族隔離的現(xiàn)狀、美國對種族隔離的態(tài)度、美國采取的行動及其對實施經(jīng)濟制裁的態(tài)度等內(nèi)容。其中最主要內(nèi)容就是宣布了美國對南非的自愿武器禁售政策。史蒂文森的措辭完全遵照國務(wù)卿臘斯克的指示，具體表述如下：

我們希望在今年年底停止向南非政府出售任何軍事設(shè)備，以促進和平解決爭端，避免在這一點上助長地區(qū)沖突。現(xiàn)存合同中規(guī)定為南非提供有限數(shù)量的為抵抗外部侵略的戰(zhàn)略設(shè)備，如空對空導(dǎo)彈和潛艇魚雷。我們必須遵守這些合同。

安理會必須清醒，在宣布這個政策時，美國作為一個在世界眾多地區(qū)有許多責(zé)任的國家，自然保留將來在需要維持世界和平與安全時解釋這個政策的權(quán)利。如果國際社會需要提供用于共同防御目標(biāo)的武器時，我們自然覺得應(yīng)該這樣做，而不會違反此決定的精神。③Statement by US Representative to the UN Adlai E. Stevenson concerning Proposed Security Council Sanctions against South Africa, August 2, 1963, Item Number: SA00050, Origin: Department of State, United States, DNSA.

概括起來，美國對南非的自愿武器禁售政策的主要內(nèi)容由以下三條組成：一、希望在年底之前停止對南非政府的任何軍事設(shè)備的出售；二、繼續(xù)履行已經(jīng)與南非訂立的銷售合同；三、保留為保衛(wèi)世界和平與安全而向南非出售武器的權(quán)利。

三、自愿武器禁售政策的影響

美國對南非的自愿武器禁售政策出臺后，南非的媒體對此做了大量的集中報道。1963 年8 月3日，南非《德蘭士瓦人報》（Die Transvaler）的大標(biāo)題是：“美國想停止對南非的武器銷售”，小標(biāo)題是：“但是有所保留”，該報紙的評論認為，史蒂文森在安理會上宣布美國欲在年底前停止向南非供應(yīng)武器，看起來情形沒有那么嚴(yán)重，美國一方面想取悅非洲國家, 另一方面又想確保與南非的正常貿(mào)易，美國實際上扮演了國家間一個仲裁者的角色，南非公眾沒有必要為此感到不安。④參見South African Press and Radio Coverage of Adlai E. Stevenson's U.N. Security Council Speech on the U.S. Suspension of Arms Sales to South Africa, August 3, 1963, Cable 00151, Item Number: SA00053, Origin: United States’Embassy in South Africa, DNSA.1963 年8 月5 日的《德蘭士瓦人報》發(fā)表評論強調(diào)，美國對南非的軍火禁售表明，南非必須發(fā)展自己的軍火工業(yè)，南非的安全不能依靠其它國家的武器轉(zhuǎn)讓。⑤Further Press Reaction to Adlai E. Stevenson's U.N. Security Council Speech on U.S. Suspension of Arms Sales to South Africa, August 5, 1963, Cable 00155, Item Number: SA00054, Origin: United States Embassy in South Africa, DNSA.1963 年8 月3 日，南非《祖國報》（Die Vaderland）的報道稱，美國對南非的軍火禁售政策不會嚴(yán)重影響南非的軍事地位，南非將仍然能從美國那里得到武器，因為南非是美國的戰(zhàn)略區(qū)域，美國意識到南非的戰(zhàn)略價值是無可替代的。①Further Press Reaction to Adlai E. Stevenson's U.N. Security Council Speech on U.S. Suspension of Arms Sales to South Africa, August 5, 1963, Cable 00155, Item Number: SA00054, Origin: United States Embassy in South Africa, DNSA.總體來看，美國對南非的自愿武器禁運政策的出臺，并沒有對南非產(chǎn)生預(yù)期的威懾作用，南非除了可以利用禁運政策的保留條款繼續(xù)從美國購得武器之外，還可以從其它西方國家購買。另外，美國的這一舉措還加強了南非發(fā)展自制武器的決心。

史蒂文森在聯(lián)合國安理會有關(guān)對南非武器禁運上的謹慎措辭，使各國對美國政策的有效性及可操作性充滿了疑慮。一些西方國家想知道美國將在何時通過什么方式切斷來自美國的武器資源。一些非洲國家就史蒂文森發(fā)言中有關(guān)美國將在年末停止對南非軍售的條款提出質(zhì)疑：“為什么不馬上停止呢？”②Arms to South Africa, August 9, 1963, Cable 00404, Item Number: SA00064, Origin: Mission to the United Nations,United States, DNSA.

從政策公布初期美國國務(wù)院的態(tài)度及各政府要員的反應(yīng)來看，美國確實做出了要嚴(yán)格執(zhí)行對南非武器禁運政策的姿態(tài)。一直以來，南非政府能夠不經(jīng)過美國國務(wù)院同意直接通過國防部得到武器?，F(xiàn)在國務(wù)院要求以后來自南非的類似購買請求在國防部采取行動之前要經(jīng)過國務(wù)院的同意，還要求在完成與軍事援助有關(guān)的銷售之前，要與國務(wù)院商量。③參見Letters to Paul Nitze concerning Arms Sales to Portugal and South Africa, August 9, 1963, Item Number:SA00067, Origin: Department of State, United States, DNSA.另外，國務(wù)院還要求商務(wù)部拒絕授權(quán)對南非的任何武器出售，包括軍用交通設(shè)施、軍用運輸機、22 口徑及以下步槍和手槍（配件及彈藥）、獵槍和彈藥等。④參見Denial of Certain Items to the Republic of South Africa, August 30, 1963, Item Number: SA00080, Origin: Department of Commerce, United States, DNSA.以史蒂文森為首的美國駐聯(lián)合國代表強烈建議國務(wù)院應(yīng)立即結(jié)束對南非的軍火銷售并在年底結(jié)束對南非的軍火運輸，以避免給人留下美國對南非的政策是虛偽的印象。1963 年8 月13 日，美國駐聯(lián)合國代表處給國務(wù)院的電報中強調(diào)，1963 年后對南非的包括潛艇在內(nèi)的武器運輸將會給美國帶來國際關(guān)系方面的問題，“如果接下來的情況表明在史蒂文森演講后還存在額外的武器出售的話，將會產(chǎn)生不好的影響……我們相信繼續(xù)維持對南非的軍火禁售并在1963 年后停止武器轉(zhuǎn)讓至關(guān)重要?！雹軺.S. Arms Policy Re South Africa, Proposal for U.S. to Maintain Ban on Further Sales to South Africa and to Stop Deliveries after End of 1963, August 13, Cable 00440, Item Number: SA00072, Origin: Mission to the United Nations, United States, DNSA.國務(wù)卿特別助理及執(zhí)行秘書威廉·H. 布魯貝克（William H.Brubeck）在給總統(tǒng)國家安全顧問麥克喬治·邦迪（McGeorge Bundy）的備忘錄中提出嚴(yán)格執(zhí)行對南非的武器禁運，包括停止對南非銷售潛艇的建議：“這里有一份來自國務(wù)卿臘斯克的有關(guān)如何解釋和實施我們對南非武器禁運政策的建議。我認為需要采取強硬立場，這種混淆事實的辯解所得甚少。除了不可避免的義務(wù)之外，我們應(yīng)該切斷對南非的任何武器供應(yīng)（包括潛艇出售）?！雹轒emorandum for Mr. Bundy, Outstanding African Items: Secondary Boycott Move against South Africa, Classification Unknown, August 16, 1963, Item Number: SA00073, Origin: National Security Council, United States, DNSA.

雖然美國政府在口頭上強調(diào)嚴(yán)格遵守對南非的軍火禁售政策的重要性，但在具體銷售環(huán)節(jié)，卻仍然答應(yīng)南非的軍售請求，比如潛艇出售。1963 年3 月16 日，國務(wù)卿臘斯克給肯尼迪總統(tǒng)的主題為“南非有興趣購買美國潛艇”的備忘錄中，⑦South African Interest in Purchase of U.S. Submarines, March 16, 1963, Item Number: SA00007, Origin: Department of State, United States, DNSA.提議同意向南非出售傳統(tǒng)型攻擊潛艇以維持與南非的良好軍事關(guān)系，特別是維持美國在南非的大西洋導(dǎo)彈試射行動跟蹤站、航空轉(zhuǎn)運權(quán)及進入南非海港和使用碼頭的權(quán)利，這種類型的潛艇大約每艘價值4000 萬美元，從接受訂單到交貨需要三年時間，備忘錄指出：“我們的現(xiàn)行政策允許為了外部防御目的的軍事裝備出售，在潛艇可供應(yīng)的情況下，我們需要積極地考慮這個請求。”⑧South African Interest in Purchase of U.S. Submarines, March 16, 1963, Item Number: SA00007, Origin: Department of State, United States, DNSA.

1963 年8 月28 日，肯尼迪總統(tǒng)要求國務(wù)院和國防部特別考慮一下對南非的潛艇銷售問題。1963年9 月16 日臘斯克和國防部長羅伯特·S.麥克納馬拉（Robert S. McNamara ）給總統(tǒng)的備忘錄中主要評估了美國是否有必要繼續(xù)向南非銷售潛艇的問題，備忘錄提出以下三點建議：

（a）至少，我們應(yīng)該詢問在華盛頓的南非大使和南非政府，如果他們依然希望購買潛艇，我們不承諾在年底之前進行締約談判。

（b）在最大程度上，除了上述問題，我們建議悄悄派兩名資深官員去南非討論這一問題。這兩名美國官員沒有締結(jié)條約權(quán)，只是去了解南非政府繼續(xù)購買潛艇的興趣，并從南非官員那里獲取他們具體情況（工作特性、融資條件和生產(chǎn)計劃）。

（c）如果美國官員在南非的調(diào)查結(jié)論表明，美國對南非的潛艇銷售是可行的，我們會考慮是否進行額外的技術(shù)層面的協(xié)商，以推動美國與南非達成購買協(xié)議。①Sale of Submarines to South Africa, September 16, 1963, Item Number: SA00084, Origin: Department of State, United States, DNSA.

1963 年9 月23 日，肯尼迪總統(tǒng)同意執(zhí)行以上三點建議，并強調(diào)有關(guān)談判和行動事宜都要嚴(yán)格保密。②參見C-130s Spare Parts Sale to South Africa, September 23, 1963, Item Number: SA00088, Origin: Executive Office of the President, United States, DNSA.

實際上美國政府并沒有嚴(yán)格地執(zhí)行其對南非的自愿武器禁售政策，而是試圖通過所謂的“保留為保衛(wèi)自由世界向南非出售武器的權(quán)利”的條款，繼續(xù)向南非出售攻擊型武器。美國所謂的自愿武器禁售實質(zhì)上是選擇性的武器銷售，非但沒有制止南非的尖端武器進口的勢頭，相反刺激了南非自身武器的生產(chǎn)能力。20 世紀(jì)60 年代初，南非開始發(fā)展自己的武器工業(yè)，70—80 年代日益發(fā)展壯大，到80 年代后期已經(jīng)成為非洲最大的武器生產(chǎn)及出口國。雖然1977年美國贊成聯(lián)合國對南非實施強制性武器禁售決議，但始終沒能阻止南非軍購的步伐，也沒能遏制南非軍事實力的增長。

結(jié) 語

隨著美蘇在南部非洲地區(qū)滲透的日益深入以及南非種族隔離的日益加劇，迫于國內(nèi)外形勢的變化及壓力，為了改變美國的不利形象，肯尼迪政府開始轉(zhuǎn)變對南非的政策，實施有限的制裁措施。1963 年8月2 日宣布的自愿武器禁售政策是美國對南非態(tài)度轉(zhuǎn)變的標(biāo)志。從自愿武器禁售政策的內(nèi)容來看，美國為自己接下來對南非的武器出售留下了很多解釋的空間。首先，肯尼迪政府希望在年底之前停止對南非政府出售軍事設(shè)備，并沒有宣布立即停止對南非的軍火銷售，這給南非很大的緩沖空間。其次，美國繼續(xù)履行已經(jīng)與南非訂立的銷售合同，這使得美國對南非的軍火銷售有很大的連續(xù)性，美國利用這一條款繼續(xù)向南非出售C-130 飛機、空對空導(dǎo)彈、潛艇及魚雷等武器。最后，美國保留為保衛(wèi)世界和平與安全而向南非出售武器的權(quán)利，這為以后美國對南非的武器出售提供了依據(jù)。由此可見，1963 年美國對南非的自愿武器禁售政策本身就有很大的漏洞，由于該政策是美國自愿執(zhí)行，沒有制定切實可行的執(zhí)行方式，這一政策對制止南非的種族隔離效果不大?？偠灾?，南非對美國來說有很大的戰(zhàn)略利益，美國不想以犧牲自己的國家利益為代價來有效執(zhí)行軍火禁售政策，這是問題的根源所在，也是美國制定和執(zhí)行對南非政策時的主要依據(jù)。