老齡化時代英國福利制度的困境、對策與啟示
——以基本養(yǎng)老金的延遲政策為視角

唐 軍

養(yǎng)老金制度是英國福利制度的基礎(chǔ)配置，其中由政府兜底的基本養(yǎng)老金，在英國養(yǎng)老金體系中居于核心地位，它是保障全體老人基本生活的安全網(wǎng)。隨著當(dāng)代社會老齡化的加劇，養(yǎng)老金制度的壓力與日俱增，政策調(diào)整成為政府的必要選擇。從歷史的演進(jìn)看，自“二戰(zhàn)”后建成福利國家以來，英國基本養(yǎng)老金制度具有持續(xù)延遲的走勢，這成為各屆政府的共識政策。從保守黨到新工黨，再及卡梅倫和特蕾莎·梅政府，均在基本養(yǎng)老金制度上采取延遲策略，即以國家立法推遲領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡標(biāo)準(zhǔn)線。這是英國應(yīng)對人口老齡化的務(wù)實舉措，也是為維護整個福利制度持續(xù)發(fā)展采取的主動作為。英國的養(yǎng)老金制度較早受國內(nèi)學(xué)界關(guān)注，學(xué)者們對英國養(yǎng)老金制度的歷史演進(jìn)、改革和啟示進(jìn)行了多維度研究。①參閱冉隆勃：《談?wù)動B(yǎng)老金問題》（《世界知識》1986 年第8 期）；丁建定：《20 世紀(jì)英國養(yǎng)老金制度的歷史演進(jìn)》（《南都學(xué)壇》2002 年第2 期）和《英國國家養(yǎng)老金制度及其啟示》（《華中科技大學(xué)學(xué)報》人文社會科學(xué)版，2002 年第3 期）；汪建強：《當(dāng)代英國養(yǎng)老金改革制度闡述》（《學(xué)?！?005 年第2 期）；鄭秉文：《英國養(yǎng)老制度市場化改革對勞動力市場的影響》（《中國人口科學(xué)》2004 年第2 期）和《英國養(yǎng)老金改革立法過程及其對中國的啟示》（《社會保障研究》2011 年第3 期）；唐軍：《20 世紀(jì)英國養(yǎng)老金制度的變遷》（《經(jīng)濟—社會史評論》第7 輯，2013 年）；劉儒婷：《英國養(yǎng)老金制度中政府責(zé)任發(fā)展演變研究》（《社會福利》2015 年第11 期）；郭靜：《英國公共養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)性改革中的參數(shù)因素》（《歐洲研究》2017 年第5 期）；孫守紀(jì)：《認(rèn)知、協(xié)商與共識：英國養(yǎng)老金制度改革的經(jīng)驗借鑒》（《探索》2018 年第5 期）等。本文立足人口深度老齡化的現(xiàn)實，從基本養(yǎng)老金的延遲政策切入，探析當(dāng)代英國福利制度所遇困境和可持續(xù)發(fā)展的對策，以就教于方家。

一、英國人口深度老齡化的困境

按照國際標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)一個國家或地區(qū)60 歲以上人口占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到10%，或65 歲以上人口比例達(dá)7%，則表明該國或地區(qū)進(jìn)入了老齡化社會。②國家應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略研究養(yǎng)老保險制度改革與發(fā)展研究課題組：《養(yǎng)老保險制度改革與發(fā)展研究》，華齡出版社，2014 年，第170 頁。若65 歲以上人口比例達(dá)14%即進(jìn)入深度老齡化，占比達(dá)20%則表明進(jìn)入超老齡化社會。在英國，人口老齡化不僅發(fā)生時間早，而且發(fā)展程度深。當(dāng)前，人口結(jié)構(gòu)已呈現(xiàn)從深度老齡化向超老齡化階段演進(jìn)的格局。更嚴(yán)重的是，在可預(yù)期的將來，此格局幾無扭轉(zhuǎn)的趨勢。

英國社會的老齡化到底有多深，為何人口老化的結(jié)構(gòu)難有改善？首先，自“二戰(zhàn)”后至今，英國老年人口不斷擴大。早在1948 年，英國65 歲以上老年人比例已達(dá)10.6%，2017 年更升至18.2%，人數(shù)超1200 萬。①英國國家統(tǒng)計局：《2017 年英國人口估計報告》，https://www.ons.gov.uk/peoplepopulationandcommunity/populationandmigration/populationestimates/bulletins/annualmidyearpopulationestimates/mid2017-07-09.顯然，無論以比例或數(shù)量論，英國的老齡化都長期遠(yuǎn)高于國際標(biāo)準(zhǔn)。若以“老年人口依賴率”指標(biāo)看，②老年人口依賴率（Aged dependency ratio），指65 歲以上人口與15 至64 歲人口之比。它在20 世紀(jì)70 年代初即突破20%的高位，之后未曾回落（見表1）。該項指標(biāo)所體現(xiàn)的，不只是英國社會老齡化的深度，更是工作人口養(yǎng)老責(zé)任的重負(fù)，頗能說明養(yǎng)老問題的嚴(yán)重性。

表1 20 世紀(jì)英國老年人口依賴率③A. H. Halsey, J. Webb (eds.), Twentieth-Century British Social Trends, London: Macmillan Press LTD, 2000, p.75.

其次，在大規(guī)模的老年群體中，90 歲以上超高齡人群的增長態(tài)勢值得關(guān)注。縱觀1988—2016 年間的老年人口曲線圖（見圖1），英國社會深度老齡化的樣貌清晰可辨：一是規(guī)模擴大。人數(shù)由22 萬增至58 萬，增長2.6 倍；二是各年齡段全面增長。若把超高齡人群分為如下三個年齡組考察：90—94 歲、95—99 歲和100 歲以上者，將發(fā)現(xiàn)各組人數(shù)都呈增長趨勢；三是不論男女，百歲老人的平均年齡都在提升。④英國國家統(tǒng)計局：《老齡人口估計報告：2002—2017 年》，https://www.ons.gov.uk/peoplepopulationandcommunity/birthsdeathsandmarriages/ageing/bulletins/estimatesoftheveryoldincludingcentenarians/2002to2017-10-21.關(guān)于這一點，可從死亡人口的年齡特點中得到印證。近年來，英國老人的死亡年齡線在升高。根據(jù)衡量各年齡段死亡率指標(biāo)的“年齡標(biāo)化死亡率”數(shù)據(jù)顯示：2015—2017 年，65 至74 歲年齡段的英國老人，死亡率不足1.2%，75 至79 歲的老年人口死亡率也僅3.3%左右。只有在更高齡的老年人群中，死亡率才相對突出。⑤英國國家統(tǒng)計局：《英格蘭與威爾士65 歲及以上老人年齡標(biāo)化死亡率：2015—2017 年》，https://www.ons.gov.uk/peoplepopulationandcommunity/birthsdeathsandmarriages/deaths/bulletins/deathsregistrationsummarytables/2017.照此趨勢，在當(dāng)前及未來相當(dāng)長時段內(nèi)，英國高齡老人的規(guī)模將持續(xù)增大，老化程度進(jìn)一步加深。這將對福利制度造成直接沖擊，尤其是政府養(yǎng)老金和公共醫(yī)療開支，勢必需要高位投入，才能滿足日益增長的老年福利需求。

圖1 英國90 歲以上老年人口

最后，在老齡人口增多和老化程度加深的同時，生育率卻長期低迷，這是人口老齡化結(jié)構(gòu)難以扭轉(zhuǎn)的深層原因。“二戰(zhàn)”后，歐美國家普遍經(jīng)歷了人口集中增長的“嬰兒潮”；然而，至20 世紀(jì)70 年代中期，英國的生育率便迎來拐點，總和生育率跌入2.0 以下，此后長期無反彈。幸而外裔族群的生育表現(xiàn)相對積極，一度使英國人口老化的問題有所緩解。但近十余年來，這個問題又再度突顯。原因是不論英國出生的婦女，還是非英國出生的婦女群體，生育率都呈下降趨勢。進(jìn)入21 世紀(jì)，英國本土女性的生育率始終徘徊在2.0 以下，這本不足為奇；令人詫異的是，英國女性移民的生育率也下降明顯，2016 至2017 年，該群體的總和生育率首度跌破2.0，由2.06 降為1.95，這與本土女性1.71 的低生育率相差無多。⑥英國國家統(tǒng)計局：《英格蘭與威爾士的總和生育率：2005—2017 年》，https://www.ons.gov.uk/peoplepopulationandcommunity/birthsdeathsandmarriages/livebirths/bulletins/parentscountryofbirthenglandandwales/2017.

更嚴(yán)重的是，當(dāng)代英國的年輕父母不僅傾向于少生，還選擇晚育——男女雙方的初育年齡都在延后。其中，英國本土女性的晚育現(xiàn)象尤為顯著。數(shù)據(jù)顯示，1974 年以來，英國父母的初育年齡呈現(xiàn)持續(xù)上升趨勢，女性晚育漸為常態(tài)。自2013 年起，女性平均初育年齡已逾30 歲，40 年間整體提高了4 歲。⑦英國國家統(tǒng)計局：《英格蘭與威爾士父母平均生育年齡：1974—2016 年》，https://www.ons.gov.uk/peoplepopulationandcommunity/birthsdeathsandmarriages/livebirths/bulletins/birthsbyparentscharacteristicsinenglandandwales/2016.令人堪憂的是，目前女性晚育現(xiàn)象仍無改觀，晚育人群的比重還在加大。2017 年，英國女性生育的最大年齡組為30—34 歲，而本土女性中，選擇在30 歲后生育的比例竟達(dá)51.5%，晚育率之高前所未有。

綜上可知，英國社會不僅率先跨入老齡時代，老齡化程度更是持續(xù)加深。從長遠(yuǎn)看，人口結(jié)構(gòu)進(jìn)一步老化的走勢在短期內(nèi)尚無轉(zhuǎn)變的端倪。這對英國現(xiàn)行的福利制度構(gòu)成了挑戰(zhàn)，它勢必導(dǎo)致養(yǎng)老金、醫(yī)療保健等公共開支的擴大，加重政府的財政負(fù)擔(dān)及工作人口的養(yǎng)老負(fù)荷。

二、老齡化對英國福利制度的沖擊

養(yǎng)老金是英國社會保障開支的大項。隨著人口老齡化的加劇，國家基本養(yǎng)老金的用度始終居高不下。在創(chuàng)制初期，英國福利國家建設(shè)的綱領(lǐng)性文件《貝弗里奇報告》就強調(diào)指出：養(yǎng)老金是一項高昂的支出。養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)每增加1 先令，都要付出昂貴的代價。在其他重要的福利需求得到充分保障前，對老年人任何形式的慷慨行為，都非常危險。①貝弗里奇：《貝弗里奇報告——社會保險和相關(guān)服務(wù)》，勞動和社會保障部社會保險研究所譯，中國勞動社會保障出版社，2008 年，第85 頁。事實上，自英國建成福利國家以來，政府對基本養(yǎng)老金的投入一直在增加。1960 年，該項公共開支為37.42 億英鎊，1980 年增至107.73 億英鎊，而該年度社會保障的總開支是221.65 億英鎊，養(yǎng)老金占比近50%。②Ken Judge, “The British Welfare State in Transition”, Nicholas Deakin, Catherine Jones-Finer & Bob Matthews (eds.),Welfare and the State: Critical Concepts in Political Science, Vol. III (Crisis of the Welfare State), London & New York：Routledge, 2004, pp.160—161.至2013 年，社會老齡化更為嚴(yán)重，英國公共部門的養(yǎng)老金支出金額，占全年GDP 比重的2%。③觀察者網(wǎng)：《英國將退休年齡延遲至69 歲，成全球退休年齡最高國家》，https://www.guancha.cn/europe/2013_12_09_191338.shtml.納稅人的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，日漸加重。

老齡化是國家醫(yī)保開支擴大的重要成因。由于英國人口結(jié)構(gòu)趨于深度老齡化，老年人的醫(yī)療保健需求不斷增加，致使政府的醫(yī)保開支有增無減；醫(yī)療保健供給的加大，又對提升國民健康水平產(chǎn)生積極影響，進(jìn)而助長了社會老齡化的勢頭，使國家醫(yī)療支出的負(fù)擔(dān)更重。根據(jù)英國國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，近30年來，英國人的預(yù)期健康年齡在穩(wěn)步提高。1981 年，英國男性64 歲、女性66 歲時，有望保持健康；到2006 年，男女預(yù)期健康年齡分別升至68 歲和70歲。越來越多的老年人，能在65 歲后繼續(xù)享受健康的生活。上述變化的背后，離不開公共醫(yī)保開支的支撐。從1960—2010 年，此項開支占英國GDP 的比重，從4%提高到10%，增幅顯著。④經(jīng)合組織數(shù)據(jù)統(tǒng)計網(wǎng)，http://stats.oecd.org/index.aspx?DataSetCode=SHA.而且，在經(jīng)合組織國家中，英國政府對公共醫(yī)療費用的投入位居前列。以2010 年為例，英國醫(yī)療費用的83.2%來源于政府公共開支，這一數(shù)字僅略低于荷蘭（85.7%）、挪威（85.5%）等五國，遠(yuǎn)超他國。⑤Roderick Floud, Jane Humphries & Paul Johnson (eds.), The Cambridge Economic History of Modern Britain (Vol.2:1870 to the Present), Cambridge: Cambridge University Press, 2014, p.146, p.141.在布萊爾執(zhí)掌新工黨政府的十年間，英國醫(yī)療保健公共支出的數(shù)額，幾乎實現(xiàn)倍增，從1997 年的644 億增至2007 年的1169 億英鎊。⑥Ruth Lupton, Tania Burchardt, John Hills, Kitty Stewart & Polly Vizard（eds.）, Social Policy in a Cold Climate: Policies and their consequences since the crisis, Bristol: Policy Press, 2016, p.147.總之，社會老齡化加劇擴大了國家醫(yī)保投入，財政壓力增大。

除養(yǎng)老金和醫(yī)療服務(wù)投入增加外，老齡化還推高了老年人長期護理的社會需求與開支。在需要被長期護理的人群中，大多患有難治愈的慢性病，老年人是其中的主要一群。在日常生活中，他們漸失完全自理的能力，飲食起居有賴于陪護人員照料。為保障長期護理事業(yè)的發(fā)展，英國上下需預(yù)備充裕經(jīng)費。2016 年，英國投入該項的經(jīng)費為464 億英鎊，比前一年增長5%。⑦英國國家統(tǒng)計局：《2016 年英國健康賬目》，https://www.ons.gov.uk/peoplepopulationandcommunity/healthandsocialcare/healthcaresystem/bulletins/ukhealthaccounts/2016#long-term-care-expenditure.2017 年，又在上年額度的基礎(chǔ)上，繼續(xù)增長3.6%，達(dá)到482 億英鎊。說到底，老年福利建設(shè)是一項由政府托底的民生工程，最大的責(zé)任主體是政府。從長期護理開支的資金來源看，目前主要由三部分構(gòu)成：政府渠道占三分之二（66%），現(xiàn)收現(xiàn)付資金為31%，其余為慈善捐助。①英國國家統(tǒng)計局：《2017 年英國醫(yī)療保健支出與健康賬目》，https://www.ons.gov.uk/peoplepopulationandcommunity/healthandsocialcare/healthcaresystem/bulletins/ukhealthaccounts/2017#long-term-care-expenditure.可見，英國政府是經(jīng)費來源的最大承擔(dān)者。

人口老齡化的成本如此之巨，對英國財政的承受力而言，確是重大考驗。事實上，在“二戰(zhàn)”后英國社會老齡化不斷加深的進(jìn)程中，福利制度的經(jīng)濟代價變得越發(fā)高昂。在20 世紀(jì)50 年代初，英國宣布建成福利國家之時，各類社會服務(wù)花費占GDP 的比重為14.1%。此后20 年間，福利開支穩(wěn)步增長。至1970 年，上述比重已達(dá)20%，且再無回落的態(tài)勢。2010 年，政府投入社會服務(wù)領(lǐng)域的金額，突破GDP的30%。更棘手的是，當(dāng)代英國人口自身的生產(chǎn)能力令人堪憂，它正同時經(jīng)歷著深度老齡化和持續(xù)晚育及少子化的不利形勢。在這種背景下，英國政府對老、幼兩端的福利責(zé)任都變得更大；而生育率走低，將使“下一代”工作人口的規(guī)模縮小，進(jìn)而使整個福利制度的稅費來源面臨縮減乃至斷檔的危機。能否盡快找到應(yīng)對策略是英國政府迫在眉睫的問題。在人口生產(chǎn)乏力的現(xiàn)狀下，適度延長當(dāng)代勞動力資源的工作與繳費年限，推遲他們加入被國家養(yǎng)老的序列，不僅必要，而且緊迫。為此，歷屆英國政府競相出臺延遲退休的政策，力求紓解老齡化給福利制度帶來的沖擊。

三、延遲退休政策的應(yīng)對

在整個20 世紀(jì)，沒有一個大國，用于社會政策的國家資源有實質(zhì)性地減少。②霍華德·格倫內(nèi)斯特：《英國社會政策論文集》，苗正民譯，商務(wù)印書館，2003 年，第140 頁。英國社會老齡化對福利制度的沖擊，就是典型的寫照。為化解危機，政府必須發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，通過主導(dǎo)政策變革，以應(yīng)對現(xiàn)實挑戰(zhàn)，謀劃長遠(yuǎn)發(fā)展，這是由福利國家性質(zhì)和政府所處地位決定的。

英國歷史學(xué)家阿瑟·馬威克指出，福利國家的實質(zhì)是中央政府和地方當(dāng)局共同承擔(dān)主要職責(zé)，通過總的綱要和服務(wù)措施，解決使公民苦惱的各類社會問題。③阿瑟·馬威克：《一九四五年以來的英國社會》，馬傳禧等譯，商務(wù)印書館，1992 年，第43 頁。特別是制度設(shè)計之初，政府作為社會監(jiān)管者的地位和作用無可替代。對此，伯明翰大學(xué)教授馬丁·鮑威爾深表認(rèn)同，他認(rèn)為自“二戰(zhàn)”后至80 年代前，英國主要政黨在福利政策方面擁有的“共識”，即體現(xiàn)在為國民提供普遍性的福利，而責(zé)任主體則是國家。④Martin Powell, Martin Hewitt, “The End of the Welfare State”, Nicholas Deakin, Catherine Jones-Finer & Bob Matthews (eds.), Welfare and the State: Critical Concepts in Political Science, Vol. III(Crisis of the Welfare State), London &New York：Routledge, 2004, p.426.以基本養(yǎng)老金制度為例，政府一直擔(dān)當(dāng)著責(zé)任主體的角色，財政開支在養(yǎng)老金的資金來源中始終占最大份額。面對不斷加深的老齡化危機，英國政府又通過調(diào)整養(yǎng)老金政策，努力維護制度的持續(xù)發(fā)展。政策應(yīng)對的集中體現(xiàn)，就是退休年齡的持續(xù)延遲，即不斷延后領(lǐng)取基本養(yǎng)老金的年齡標(biāo)準(zhǔn)線，以緩解深度老齡化對養(yǎng)老金制的現(xiàn)實壓力。

20 世紀(jì)40 至60 年代，是英國福利國家的建成期和完善期，國家在社會保障建設(shè)過程中的職責(zé)發(fā)揮得最充分。其間，英國政府重新明確了男女公民的退休年齡：1940 年，女性退休年齡規(guī)定為60 歲；從1965 年開始，男性退休年齡為65 歲。⑤鄭春榮：《英國社會保障制度》，上海人民出版社，2012 年，第95 頁。上述年齡標(biāo)準(zhǔn)，成為后續(xù)政府制定延遲退休政策的起始線。自70 年代中期起，不論哪個政黨上臺，都把延遲退休、提高領(lǐng)取基本養(yǎng)老金年齡標(biāo)準(zhǔn)線，作為紓解老齡化壓力的對策，這成為各屆政府的共識。

1975 年，工黨政府頒布《社會保障養(yǎng)老金法》，首次正式上調(diào)養(yǎng)老金的“年齡標(biāo)準(zhǔn)”。法案提升了女性領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡線，把它作為21 世紀(jì)第一個十年之后的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)：即從2010 年起，女性領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡開始逐步提高，到2020 年，男女領(lǐng)取養(yǎng)老金的資格年齡統(tǒng)一為65 歲。⑥汪建強：《20 世紀(jì)英國養(yǎng)老金制度研究》，齊魯書社，2011 年，第257 頁。選擇在此時調(diào)整政策，乃因政府已看到生育率的拐點，以及年輕父母初育年齡的上升趨勢，從而預(yù)見了養(yǎng)老金制的隱患。作為關(guān)乎國計民生的重大制度，政府唯有盡早應(yīng)變，才能為政策落地創(chuàng)造充分的時間和空間，以盡量消減負(fù)面輿情和施政壓力。況且，英國女性的預(yù)期壽命總體高于男性，因此，以率先提高女性年齡標(biāo)準(zhǔn)為發(fā)端，不失為精準(zhǔn)而穩(wěn)健的施策。后繼的決策者與時俱進(jìn)，將年齡標(biāo)準(zhǔn)與人口變化動態(tài)結(jié)合，靈活應(yīng)對老齡化對福利制度的挑戰(zhàn)。

20 世紀(jì)80 年代起，保守黨上臺執(zhí)政，推行福利制度的私有化改革。1986 年，撒切爾政府以《社會保障法》引入“私人養(yǎng)老金計劃”，開啟了政府向私人部門轉(zhuǎn)移養(yǎng)老責(zé)任的閘門。同時，延遲退休政策得以秉持。1995 年，約翰·梅杰首相領(lǐng)導(dǎo)的保守黨政府通過《養(yǎng)老保險法》，重申政府將在新世紀(jì)的第二個十年間，逐步將女性退休年齡從60 歲提高到65 歲。至此，女性延遲退休的議案已提出20 年，距生效時間越來越近。不論收效能否達(dá)到預(yù)期，在不斷加深的老齡化趨勢前，延遲退休政策已勢在必行。

進(jìn)入21 世紀(jì)，英國福利制度持續(xù)承受著開支增大和人口老化的壓力。這一時期，政府對延遲退休政策的使用，也相應(yīng)地表現(xiàn)出如下新特點：一是覆蓋范圍擴大，二是年齡標(biāo)準(zhǔn)提高，三是實施速度加快。

首先是“新工黨”政府。按照規(guī)劃，在2020—2050 年，英國將大幅提高所有人群的退休年齡。工黨政府在2007 年的《養(yǎng)老金法案》中提出：至2050年，男女公民的退休年齡都將提至68歲。法案明確列出時間表，定下三個階段性目標(biāo)：（一）2024年4月—2026年4月：66歲；（二）2034年4月—2036年4月：67歲；（三）2044年4月—2046年4月：68歲。①Pete Alcock, Tina Haux, Margaret May & Sharon Wright (eds.), The Student’s Companion to Social Policy, Chichester：John Wiley & Sons Ltd., 2012, p.435.該方案不僅為男女雙方制定了同等標(biāo)準(zhǔn)，還使退休年齡突破了長期以來的65周歲。新退休年齡線的選定，在客觀上與英國老人預(yù)期壽命普遍延長的特點相符。

2010 年，保守黨領(lǐng)袖戴維·卡梅倫成為新任首相。他領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)合政府，以創(chuàng)建大社會、小政府的理念，鼓勵私人力量積極加入福利制度建設(shè)，以分擔(dān)政府壓力。在養(yǎng)老金制度方面，卡梅倫政府加快改革步伐，將原定的女性65 歲退休標(biāo)準(zhǔn)提前實施。按2011年1 月公布的《養(yǎng)老金法案》規(guī)定：英國女性65 歲退休標(biāo)準(zhǔn)，將提前至2018 年11 月前實行，而原計劃是2020 年；同時，在2018 年12 月至2020 年4 月間，男女退休年齡將統(tǒng)一提高到66 歲，這比新工黨政府的時間表整整提前6 年。②鄭春榮：《英國社會保障制度》，第95—96 頁?？梢?，英國政府對提升“年齡標(biāo)準(zhǔn)”已越來越迫切，其背后是人口深度老齡化對福利制度的重壓。接著，2014 年的《養(yǎng)老金法案》，再次將新年齡標(biāo)準(zhǔn)線的實施年份前移，計劃在2026—2028 年間，把退休年齡延遲至67 歲。與新工黨的方案相比，實施時間竟提前了10 年，力度之大，與英國人一貫漸進(jìn)保守的做派頗不相稱，這反映出英國政府對“延遲退休”政策效用的期待。

面對難以扭轉(zhuǎn)的老齡化困局，特蕾莎·梅政府在養(yǎng)老金制度上蕭規(guī)曹隨，繼續(xù)加快上調(diào)退休年齡的政策。與卡梅倫政府大幅提前67 歲的進(jìn)度不同，特蕾莎·梅政府直接把68 歲作為計劃前移的退休年齡標(biāo)準(zhǔn)線。據(jù)媒體報道，2017 年7 月，英國就業(yè)及退休保障大臣高克宣布：鑒于最新的財政估算，政府決定上調(diào)68 歲退休的實施日期，由新工黨政府制定的2044 年，提前至2037 年。③中新網(wǎng)：《英政府宣布將提前上調(diào)退休年齡，700 萬的中年人將受影響》，http://news.sina.com.cn/o/2017-07-21/doc-ifyihmmm7940598.shtml.此舉將影響700 萬中年人口，可為英國政府節(jié)省數(shù)十億英鎊?？梢姡瑸榱司徑饫淆g化對養(yǎng)老金制度的財政壓力，直接采用延遲退休和提高領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡標(biāo)準(zhǔn)的政策，越發(fā)成為英國政府的優(yōu)先選項。

從政策演進(jìn)的趨勢看，英國基本養(yǎng)老金的年齡標(biāo)準(zhǔn)線一直在動態(tài)調(diào)整。隨著社會老齡化的加深，領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡線不斷提高，這成為各屆政府的共識。特別是綜觀新世紀(jì)以來的政策走勢，可以清晰地發(fā)現(xiàn)：英國政府對延遲退休政策的實施，大有加速推行之勢，且退休年齡的上限只增不減，這充分折射出老齡化對當(dāng)政者及福利制度本身產(chǎn)生的巨大壓力，也反映了“延遲退休”政策的空間正變得日漸狹小。

四、福利制度的可持續(xù)危機與化解

實際上，在英國，延遲退休政策并非主政者的一家之言，在學(xué)者和智庫中也多有呼應(yīng)。英國倫敦卡斯商學(xué)院養(yǎng)老金研究所所長大衛(wèi)·布萊克就認(rèn)為，“新工黨”政府計劃在2010 至2020 年間，將男女領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡統(tǒng)一為65 歲是不夠的。為了保持體系的平衡，需要將年齡門檻持續(xù)提高：2015 年提至65歲，2021 年設(shè)為67.5 歲，至2024 年提高到70 歲。④David Blake, Les Mayhew, “On the Sustainability of the UK State Pension System in the Light of Population Ageing and Declining Fertility”, The Economic Journal, Vol. 116, No. 512, Features (Jun., 2006), p.F286, p.F297.英國著名的養(yǎng)老金政策研究所則建議政府：2030 年前，將領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡標(biāo)準(zhǔn)提高到72 歲！這都說明，伴隨著社會老齡化的加深，以及低生育率的延續(xù)，現(xiàn)收現(xiàn)付制的養(yǎng)老金模式可否持續(xù)，已成為牽涉英國政府和整個社會的大事。

在現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老金制度中，老齡化意味著每個繳費人必須支持更多的退休者。若人口老齡化持續(xù)滑向深入，包括養(yǎng)老金在內(nèi)的福利制度如何為繼，將成為政府和公民都苦于面對的難題。1990 年，英國的勞動者與養(yǎng)老金領(lǐng)取者的人數(shù)比是4： 1；到2030年，預(yù)計每5 名勞動者將負(fù)擔(dān)2 位退休人員的養(yǎng)老金。老齡化的影響遠(yuǎn)不止于養(yǎng)老金，它還直接導(dǎo)致醫(yī)療保健與長期照顧等福利開支的擴大。在英國，85 歲以上老人所需的醫(yī)療和長期照顧費用，相當(dāng)于中年人的20 倍。①霍華德·格倫內(nèi)斯特：《英國社會政策論文集》，第124 頁，第217 頁。毫不夸張地說，對整個福利制度構(gòu)成最大風(fēng)險的正是人口老齡化。因為整個社會保障制度的成本都將隨老齡化而上升，達(dá)到無法維持的程度。②周弘：《國外社會福利制度》，中國社會出版社，2002 年，第35 頁。果真那樣，未來的政府有可能難以兌現(xiàn)以往的養(yǎng)老承諾。難怪英國政府在約半個世紀(jì)前，就啟動了延遲退休的立法程序。據(jù)歐盟委員會估算，法定退休年齡每延遲一年，預(yù)期的公共養(yǎng)老金支出增長可減少相當(dāng)于0.6 到1 個百分點的GDP。③菲利普·泰勒：《趨向老齡化的勞動力：期待與愿景》，于戈、秦龍等譯，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011 年，第191 頁。這就不難理解，自撒切爾夫人到特蕾莎·梅政府，都在延遲退休政策上擁有共識。在新工黨執(zhí)政期間，有媒體聲稱：工黨自覺而系統(tǒng)地偷了托利黨的“外衣”，我們正生活在“布萊杰主義”（Blairjorism，布萊爾與梅杰首相的合稱）的時代。④Martin Powell, Martin Hewitt, “The End of the Welfare State?”Nicholas Deakin, Catherine Jones-Finer and Bob Matthews (eds.), Welfare and the State: Critical Concepts in Political Science, Vol. III(Crisis of the Welfare State), London &New York：Routledge, 2004, p.426.無論在哪個時代，也不管福利制度發(fā)展到何種程度，執(zhí)政黨都有共同的愿望：希望建設(shè)一個負(fù)擔(dān)得起的福利國家。

存在是進(jìn)步的前提。只有福利大廈屹立不倒，才能繼續(xù)向國民提供和改善福利產(chǎn)品。那么，如何在老齡化進(jìn)程中實現(xiàn)英國福利制度的可持續(xù)發(fā)展呢？實踐證明，延遲退休政策切實可行。重新激發(fā)老年人的潛能，讓有能力、有意愿的老人延遲退休，或鼓勵退休的健康老人繼續(xù)在福利制度中發(fā)揮作用，有利于減輕制度運行的經(jīng)濟成本，彌補在養(yǎng)老照顧服務(wù)中的人員短缺等問題。實際上，當(dāng)代的英國老人早已是養(yǎng)老事業(yè)的直接參與者和責(zé)任人。20 世紀(jì)80年代，在英國達(dá)到正常退休年齡并小于70 歲的老人中，有5%的人繼續(xù)從事全職工作，大約10%的老人選擇從事兼職工作，而參與各類志愿服務(wù)的比例則更高。1981 年，在65 歲以上的老人中，為其他老年人提供經(jīng)常性幫助的比例達(dá)43%。特別是健康的“年輕老人”已經(jīng)成為照顧高齡老人和失能老人的重要力量。⑤Pat Thane,“The Growing Burden of an Ageing Population?”Journal of Public Policy, Vol.7, No. 4(Oct.—Dec., 1987),pp.383-385.有人甚而提出，75 歲才是老年的真正開端。因此，面對老齡化帶來的養(yǎng)老困境，不論是延遲退休，還是鼓勵釋放退休老人的勞動潛力，在當(dāng)前都不失為有效的對策。

必須指出，應(yīng)對老齡化時代的養(yǎng)老金和社會保障問題，不能只靠延遲退休這一單一舉措，必須綜合施策，包括適當(dāng)提高養(yǎng)老金繳費，降低養(yǎng)老金支付標(biāo)準(zhǔn)，或適度地吸收移民等。不過，這些政策都自有局限。例如，在降低養(yǎng)老金支付標(biāo)準(zhǔn)或增加繳費前，政府無法忽視選民的意愿。無論在英國或其他民主國家，降低教育和醫(yī)療水平，絕不是贏得選民之道。⑥霍華德·格倫內(nèi)斯特：《英國社會政策論文集》，第124 頁，第217 頁。政府能做的就是盡量用選民所愿意繳納的稅收多做事。

理論上，增加移民可作為英國政府的另一選項，然而移民所附帶的問題也需審慎看待：首先，一國能否有效地吸納移民，社會凝聚力和包容性十分關(guān)鍵；其次，在勞動力市場引入大量低技術(shù)水平的移民，可能對在職人員構(gòu)成競爭威脅，也可能對國內(nèi)現(xiàn)有的工資水平造成沖擊；再者，假如本國生育率沒有提高，單純的移民對老齡化社會的潛在支持率很低。更何況，在不少英國人眼中，持續(xù)提升移民數(shù)量，會對本地人口的主導(dǎo)地位及社會安全構(gòu)成威脅。畢竟，排外情緒與偏見仍是人所共知的“英國特色”。⑦阿瑟·馬威克：《一九四五年以來的英國社會》，第276 頁。需指出的是，在英國，外裔族群的生育表現(xiàn)長期強于本土女性。其中，東歐、印度和巴基斯坦等國移民的高生育率，彌補了英國女性的生育不足。可是，新近的數(shù)據(jù)顯示，女性移民的生育率在下降。2016 至2017年，該群體的總和生育率首度跌破2.0，與英國本土女性1.71 的低生育率趨近。①英國國家統(tǒng)計局：《英格蘭與威爾士的總和生育率：2005—2017 年》，https://www.ons.gov.uk/peoplepopulationandcommunity/birthsdeathsandmarriages/livebirths/bulletins/parentscountryofbirthenglandandwales/2017.長此以往，寄望移民充當(dāng)解決老齡化問題的長效手段，恐難奏效。

綜上，沒有哪一選項能徹底解決老齡化造成的福利危機。不過，在當(dāng)前和今后一段時期，緩解危機卻離不開它們。其中，延遲退休政策的作用尤需強調(diào)，因為若不將養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡逐步從65 歲延至70 歲，養(yǎng)老金制將提前遭遇困境。早在2005 年，英國養(yǎng)老金委員會就指出，盡管任何試圖延遲養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡的提議都將面臨政治性的挑戰(zhàn)，但隨著人們壽命的延長，相應(yīng)地延長工作年限似乎已是必然選擇。②David Blake, Les Mayhew, “On the Sustainability of the UK State Pension System in the Light of Population Ageing and Declining Fertility”, The Economic Journal, Vol. 116, No. 512, Features (Jun., 2006), pp.F286-303.

在應(yīng)對由老齡化不斷加深的福利困境面前，實行延遲退休政策，的確有助于延緩危機的發(fā)生。但是，倘若英國無法扭轉(zhuǎn)低生育率的頹勢，以致“下一代”持續(xù)小于當(dāng)代人口規(guī)模，那么，福利制度不可持續(xù)的危機，遲早會變?yōu)楝F(xiàn)實。因為國家需要的福利成本，與勞動人口所能繳納的資金份額之間，存在不斷拉大的缺口。況且，不論延遲退休，抑或轉(zhuǎn)移支付，都不能代替人口本身的紅利。根據(jù)對2017 年英國各年齡段人口的統(tǒng)計，20 至39 歲和40 至59 歲兩年齡段的人口，均占總?cè)丝诘?6.5%；而20 歲以下人口規(guī)模僅有23.7%。③英國國家統(tǒng)計局：《農(nóng)村人口與流動》，https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/782163/Rural_population_and_migration_February_2019.pdf.據(jù)此不難預(yù)測：由于中青年和年輕老人的規(guī)模尚可，憑借延遲退休政策的施行，今后20 年內(nèi)，勞動力供給能勉力維持，英國福利制度的危機或不至于全面爆發(fā)。但是，工作人口的養(yǎng)老壓力始終處在高位，年輕老人超期“服役”的福利成本同樣不容忽視。更難的是后來者：若新生人口的規(guī)模持續(xù)萎縮，未來的福利制度靠誰來供養(yǎng)？后繼乏人，是福利制度難以存續(xù)的真正危機。

歸根到底，因人口老齡化而加劇的福利危機，最終還得靠人自身來解決。只有提高生育率，改善深度老化的人口結(jié)構(gòu)，才能從根本上支撐福利制度的持續(xù)發(fā)展，這是每一代人的職責(zé)所在。就英國而言，從國家政策層面長期鼓勵老齡人口超期工作，本質(zhì)上是老人在為年輕一代的低生育率埋單，也是政府無力提高生育率轉(zhuǎn)而采取的權(quán)宜之計。單從福利制度的角度論，年輕一代推卸養(yǎng)育后代的責(zé)任，看似得了便宜，實則加重了自身負(fù)擔(dān)，更把自己和社會共同推向未來老無所依的險境。在福利國家的持續(xù)建設(shè)中，每代人都至關(guān)重要，沒有一個人是可有可無的。就像一條鏈子環(huán)環(huán)相扣，每一環(huán)看似微小，但缺一不可。不論中西，人類自身的延續(xù)，是個人完善和社會發(fā)展的總前提，化解福利危機的治本之策也正在于此。

五、英國的經(jīng)驗與啟示

人口老齡化是當(dāng)代福利國家面臨的普遍難題，也是貫穿21 世紀(jì)我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)全過程的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。養(yǎng)老金制度不是一成不變的，它應(yīng)根據(jù)人口結(jié)構(gòu)、社會需要和思想觀念的變遷而調(diào)整。為應(yīng)對人口老齡化帶來的福利危機，英國政府擔(dān)起主體責(zé)任，自20 世紀(jì)70 年代中期起，就制定實施延遲退休政策，試圖保持福利制度的健康發(fā)展。雖獲成效，但總體而言，國家福利開支逐年增加的趨勢沒有改變。特別是在生育率連年走低的情勢下，包括養(yǎng)老在內(nèi)的社會保障制度，面臨著如何持續(xù)發(fā)展的壓力。無疑，延遲退休政策應(yīng)繼續(xù)實施，否則國家養(yǎng)老金制度將有崩潰之虞。然而，這不足以解決根本問題。只有提高國內(nèi)人口的生產(chǎn)能力，才能彌合福利制度長期穩(wěn)定發(fā)展所亟需的人力資源缺口。

不論英國向何處去，她應(yīng)對老齡化危機的福利舉措和經(jīng)驗得失，值得我國借鑒。中國人口基數(shù)大，老年人的絕對數(shù)量居世界首位，這是老齡問題嚴(yán)峻性的根本所在。④孫鵑娟、杜鵬：《中國人口老齡化和老齡事業(yè)發(fā)展報告（2016）》，中國人民大學(xué)出版社，2017 年，第2 頁。據(jù)聯(lián)合國預(yù)測，21 世紀(jì)上半葉，中國將一直是世界上老年人口最多的國家，占世界老年人口總量的1/5；21 世紀(jì)下半葉，中國也將是僅次于印度的第二大老年人口大國。⑤國家應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略研究養(yǎng)老保險制度改革與發(fā)展研究課題組：《人口老齡化與養(yǎng)老保障制度可持續(xù)發(fā)展研究》，華齡出版社，2014 年，第186 頁。再加上快速高齡化、城鄉(xiāng)二元制、計劃生育政策等疊加影響，我國的養(yǎng)老保障建設(shè)較英國更難。近年來，我國開始探索實施漸進(jìn)的延遲退休政策。從社會反響看，褒貶不一。在我國，提前退休向來是制度性的，而就業(yè)又是政府著力解決的最大民生，這都與延遲退休政策的傾向相左，難度不言而喻。從英國的經(jīng)驗看，實施延遲退休政策是必要而有效的。而且，隨著人口結(jié)構(gòu)、國民健康水平和政策需求的變化，一國退休年齡標(biāo)準(zhǔn)線的設(shè)定，可以也應(yīng)當(dāng)動態(tài)地調(diào)整，以達(dá)到最優(yōu)效果。

不過，延遲退休政策終究無法代替人口生產(chǎn)，它只是緩解養(yǎng)老問題的權(quán)宜之計，并非解決福利制度可持續(xù)發(fā)展的治本之策。養(yǎng)老問題和福利危機的化解，最終得依靠生育率的提高及人口結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。世界各國的生育政策，往往是通過稅收或財政補貼等激勵手段實現(xiàn)。鮮有像我國從1980 年以來，以行政手段直接限制生育數(shù)量的政策。然而，政府的權(quán)威和效率，恰是我國人口政策調(diào)整的優(yōu)勢。30 多年來，隨著計劃生育政策的實行，我國家庭規(guī)模逐漸縮小，越來越多的“4—2—1”家庭面臨沉重的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。①國家應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略研究養(yǎng)老保險制度改革與發(fā)展研究課題組：《人口老齡化與養(yǎng)老保障制度可持續(xù)發(fā)展研究》，第186 頁。為應(yīng)對老齡化，我國于近年先后啟動實施“單獨兩孩”和“全面二孩”政策，試圖提高生育率。結(jié)果雖未達(dá)預(yù)期，政策導(dǎo)向卻是正確的。在此基礎(chǔ)上，政府須進(jìn)一步建好“全面二孩”政策的配套工程。只有以政府為主導(dǎo)，實施政策創(chuàng)新，變“鼓勵”為“獎勵”，對生育二孩（乃至三孩）的家庭，以更大的力度在子女教育、住房改善、薪酬獎勵、職級晉升等關(guān)鍵指標(biāo)上重投入、出實招，解決年輕父母想生卻不敢生、生得起但養(yǎng)不起的困境，才能使新政落地開花。否則，單靠年輕（特別是雙獨）家庭一力承擔(dān)“養(yǎng)老”和“養(yǎng)小”的雙重責(zé)任，收效必微。

總之，在“銀發(fā)浪潮”的沖擊下，如何實現(xiàn)福利制度的可持續(xù)發(fā)展，是中英兩國都亟需破解的難題。英國在延遲退休政策上久久為功，既為世人提供了示范性經(jīng)驗，也表現(xiàn)出效用的有限性。由此，對它進(jìn)行客觀理性地分析，仍有可資借鑒的現(xiàn)實意義。