我國農(nóng)村金融組織改革及發(fā)展中法律問題研究

霍筑杰

(貴州師范大學 貴陽 550001)

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟社會的產(chǎn)物，我國作為農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口、農(nóng)業(yè)水平、農(nóng)村經(jīng)濟皆是影響我國現(xiàn)代化強國建設(shè)的重要因素，農(nóng)村金融的發(fā)展與我國金融體系建設(shè)息息相關(guān)。要健全農(nóng)村金融發(fā)展，務(wù)必進行農(nóng)村金融立法，農(nóng)村金融立法是貫徹落實黨中央對農(nóng)村金融政策的明確要求。推進農(nóng)村金融立法工作，是深化農(nóng)村金融組織改革與推進農(nóng)村金融現(xiàn)代化建設(shè)的重中之重，只有完善農(nóng)村金融相關(guān)法律制度，為農(nóng)村金融組織改革提供法律依據(jù)，指導農(nóng)村金融法建設(shè)實施，才能保證我國農(nóng)村金融改革工作順利進行。

黨中央和國務(wù)院于2004至2014年連續(xù)十一年以中央“一號文件”的形式關(guān)注并闡述了“三農(nóng)”問題，“農(nóng)村金融改革與創(chuàng)新”皆是十一年中“一號文件”的核心關(guān)注點之一。要進行農(nóng)村金融改革與創(chuàng)新，就得加強農(nóng)村合作金融建設(shè)。農(nóng)村合作金融作為農(nóng)村金融體系的基礎(chǔ)，是將農(nóng)村金融體系向更深層次推進的著重點。利用法律手段進行農(nóng)村合作金融改革與創(chuàng)新是促進農(nóng)村金融向健全、可持續(xù)發(fā)展前進的重要基礎(chǔ)，同時也能提升農(nóng)村金融在我國金融市場上的競爭力，發(fā)掘農(nóng)村金融的競爭優(yōu)勢，進而可從根本上解決“三農(nóng)”問題。

根據(jù)2000年《立法法》的相關(guān)細則，對農(nóng)村金融的規(guī)范屬于必須制定法律予以規(guī)制的范疇。并且由于法律具有現(xiàn)實指導的價值，要想發(fā)展農(nóng)村金融，務(wù)必對農(nóng)村金融法及農(nóng)村金融組織法律制度進行評析以及完善。在現(xiàn)今農(nóng)村金融法律空白的情況下，發(fā)展農(nóng)村金融具有極大的風險以及較高的成本，要想降低風險與成本，有關(guān)農(nóng)村金融法律的研究必須及時跟進，規(guī)范農(nóng)村金融組織發(fā)展迫在眉睫。農(nóng)村金融法草案已經(jīng)形成，對農(nóng)村金融改革及發(fā)展中法律問題的研究是出臺農(nóng)村金融法的前提，筆者根據(jù)對當前農(nóng)村金融法體系進行的分析總結(jié)，為未來我國農(nóng)村金融組織的發(fā)展提出針對性強、具有實踐性的建議。

一、農(nóng)村金融改革及發(fā)展歷程

我國現(xiàn)代農(nóng)村金融法律改革與發(fā)展的歷程與農(nóng)村金融息息相關(guān)，農(nóng)村金融是我國農(nóng)村經(jīng)濟體制的重要組成部分，尤其是在改革開放之后，農(nóng)村金融體制改革一直處于探索前進的階段，我國的農(nóng)村金融改革與發(fā)展道路，為我國農(nóng)村金融立法積累了豐富的經(jīng)驗?，F(xiàn)代農(nóng)村金融改革的序幕以1979年國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于恢復(fù)中國農(nóng)業(yè)銀行的通知》為始，此文件的實施規(guī)定了農(nóng)業(yè)銀行的主要職能，是現(xiàn)代農(nóng)村金融改革的第一槍。1984年，農(nóng)信社逐步開展管理體制改革，承擔了國家賦予的支農(nóng)職能。1994年，中國成立了專門負責糧棉收購貸款等政策性業(yè)務(wù)的政策性銀行——中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。1996年，農(nóng)信社與中國農(nóng)業(yè)銀行分家，農(nóng)信社開始獨立發(fā)展。1998年政府嚴厲打擊民間融資，4萬多家農(nóng)村基金會被取締，民間金融組織的信貸業(yè)務(wù)發(fā)展受到嚴格的抑制。2003年“三農(nóng)”問題被全國農(nóng)村工作會議作為重點討論議題，“三農(nóng)”問題得到重視，同年國務(wù)院下發(fā)《深化農(nóng)村信用社試點實施方案》，農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)制度和管理體制的改革試點工作進入實質(zhì)性發(fā)展階段。2005年，中央提出“社會主義新農(nóng)村建設(shè)”，農(nóng)村金融改革與發(fā)展邁入了嶄新的臺階，并且，中國人民銀行開始實行“只貸不存”商業(yè)性小額貸款公司模式，開啟民間資本規(guī)范和市場準入的新時代。2008年，中共十七屆三中全會提出“建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度”，2008—2012年，我國新型農(nóng)村金融機構(gòu)有了充分的發(fā)展空間，體制的改革以及各政策的出臺使農(nóng)村金融發(fā)展穩(wěn)健推進，推動了農(nóng)村金融市場的完善發(fā)展，凈化了農(nóng)村金融市場的競爭環(huán)境，使我國“三農(nóng)”問題得到了妥善處理及變革。全國人大農(nóng)委多年來高度重視農(nóng)村金融改革和發(fā)展問題，多次組織開展農(nóng)村金融調(diào)研，推動農(nóng)村金融改革發(fā)展和農(nóng)村金融服務(wù)水平提升，并于2015年著手開展農(nóng)村金融立法起草工作。2017年，中央“一號文件”明確提出，要積極推動農(nóng)村金融立法，加快農(nóng)村立法節(jié)奏，農(nóng)村金融法的出臺指日可待。

二、農(nóng)村金融改革與發(fā)展中出現(xiàn)的法律問題

(一)農(nóng)村金融市場混亂，農(nóng)村金融組織指導思想模糊

農(nóng)村金融法制整體上屬于立法空白的狀態(tài)。由于長期農(nóng)村金融組織法律制度的指導思想不明確，導致農(nóng)村金融法律制度不能明確徹底的反映農(nóng)村金融組織改革與發(fā)展中各金融主體之間關(guān)系的本質(zhì)和規(guī)律，農(nóng)村金融法律制度的效力不足以規(guī)范農(nóng)村金融市場，農(nóng)村金融市場紊亂，隨之造成農(nóng)村金融組織的作用沒有得到充分發(fā)揮。大多情況下，農(nóng)村金融發(fā)展依賴于農(nóng)村金融指導性文件和相關(guān)金融政策，但是由于立法的缺失，指導性文件及金融政策的實施效果也難以達到預(yù)期。以現(xiàn)有的法律來看，僅有《商業(yè)銀行法》《金融法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等，至今為止尚未出臺一部針對農(nóng)村金融發(fā)展的法律，尚未對農(nóng)村金融組織的性質(zhì)、職能、治理機構(gòu)的完善以及農(nóng)村金融模式的發(fā)展進行明確界定。

(二)農(nóng)村金融組織相關(guān)稅收與財政政策缺乏法律制度支持

農(nóng)村金融的良性發(fā)展需要多方力量的支持推進，尤其需要相關(guān)稅收以及財政政策的扶持發(fā)展。只有與政府的稅收財政相互促進，農(nóng)村金融才能保持高速發(fā)展、穩(wěn)健推進的態(tài)勢。但是，我國農(nóng)村金融在改革與發(fā)展的過程當中，一直缺乏法律制度對相關(guān)農(nóng)村金融稅收與財政政策的支持，導致農(nóng)村金融發(fā)展障礙多，農(nóng)村金融組織業(yè)務(wù)開展消極，農(nóng)村金融改革與發(fā)展的節(jié)奏緩慢。農(nóng)村金融的發(fā)展可以妥善地解決“三農(nóng)”問題，農(nóng)村金融組織的存在更是服務(wù)于解決“三農(nóng)”問題。由于農(nóng)村金融改革與發(fā)展的特殊性，農(nóng)村金融組織以及農(nóng)村金融發(fā)展帶來的效益在市場交換的過程當中大打折扣，所以，必要的稅收與財政政策的配套格外重要，保障稅收與財政政策的實施更是重中之重。缺乏法律制度來保障農(nóng)村金融財稅政策實施，是我國農(nóng)村金融改革過程中長期存在的典型問題。

(三)缺乏對農(nóng)村金融組織市場準入與退出的法律規(guī)定

市場準入制度是對市場主體的規(guī)范、審查和確立的門檻，是市場主體取得主體資格以及主體權(quán)力的前提。我國農(nóng)村金融改革與發(fā)展過程當中對農(nóng)村金融組織的準入與退出一直缺乏規(guī)定，導致農(nóng)村金融市場的準入門檻過低，相關(guān)農(nóng)村金融組織的抗風險能力差，從成立之初就已經(jīng)對未來的發(fā)展埋下隱患，先天不足必然導致后期發(fā)展的畸形。我國早期對農(nóng)村金融行業(yè)的準入與退出尚未進行專門的法律限制，導致農(nóng)村金融市場上存在劣質(zhì)、低效的金融主體，這些金融主體的經(jīng)營風險大，抗打擊能力弱，最后的結(jié)果大多是倒閉、退市，影響農(nóng)村金融市場的發(fā)展，造成農(nóng)村金融市場的不穩(wěn)定。

(四)缺乏對農(nóng)村金融組織監(jiān)管的相關(guān)法律制度

農(nóng)村金融是我國金融體系當中最薄弱的部分，其發(fā)展情況復(fù)雜，體系龐雜，各類不同性質(zhì)的金融組織相互影響，不論是商業(yè)性金融、政策性金融、合作金融或者民間金融都存在于農(nóng)村金融市場當中。由于農(nóng)村金融組織監(jiān)管法律制度的缺失，缺少風險控制主體，監(jiān)管目標錯位，外部監(jiān)管途徑低效，監(jiān)管機構(gòu)之間信息障礙，缺乏協(xié)調(diào)制度，導致農(nóng)村金融組織數(shù)量種類繁雜，性質(zhì)差異巨大，資產(chǎn)規(guī)模質(zhì)量差，信用資質(zhì)高低不一，這些情況長期以來充斥農(nóng)村金融市場，進一步加大了農(nóng)村金融監(jiān)管的難度，提高了農(nóng)村金融市場發(fā)展的潛在風險。農(nóng)村金融組織監(jiān)管缺失會加速農(nóng)村金融信用體系的崩塌，導致農(nóng)村金融市場風險上升，中間業(yè)務(wù)風險凸顯等。一旦上述風險發(fā)生，將會對農(nóng)村金融領(lǐng)域造成不可估量的嚴重后果，甚至造成整個社會金融市場的動蕩。

三、對農(nóng)村金融改革與發(fā)展中法律問題的思考

(一)制定農(nóng)村金融法，確立我國農(nóng)村金融組織法律制度的指導思想

2015年我國著手開展農(nóng)村金融立法起草工作。農(nóng)村金融法的制定實施，是解決我國農(nóng)村金融供給體系的前提，是進行農(nóng)村金融改革的重要舉措之一，是形成農(nóng)村金融產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的重要手段。對于農(nóng)村金融組織法律制度的指導思想，我們需要堅持以服務(wù)“三農(nóng)”問題為導向，加強政府、金融機構(gòu)在農(nóng)村金融領(lǐng)域的引領(lǐng)作用，將經(jīng)濟法當中適合農(nóng)村金融發(fā)展的理念與原則，即可持續(xù)發(fā)展原則、適當調(diào)整原則、平衡協(xié)調(diào)發(fā)展原則確立為農(nóng)村金融組織法律制度的基本原則。只有制定實施農(nóng)村金融法，確立農(nóng)村金融法的核心地位，保障農(nóng)村金融改革與發(fā)展的有序進行，同時完善農(nóng)村金融組織法律制度的指導思想，制定相關(guān)農(nóng)村金融組織法律法規(guī)，從宏觀到微觀，從大方向到小細節(jié)共同規(guī)范，才能保障我國農(nóng)村金融改革與發(fā)展的平穩(wěn)推進。

(二)健全農(nóng)村金融組織的財政與稅收支持制度

針對農(nóng)村金融組織相關(guān)稅收與財政政策缺乏法律制度支持這一問題，可以從幾個方面予以解決。首先，健全農(nóng)村金融組織財政支持制度。財政是利用國家公權(quán)力進行資源配置，保障國家經(jīng)濟良好運行的基礎(chǔ)，是國家、社會、公民和諧發(fā)展的前提。當農(nóng)村金融市場發(fā)生“失靈”狀況時，相關(guān)財政制度應(yīng)該對農(nóng)村金融組織予以財政支持，推動農(nóng)村金融市場的快速成熟，引導各類高質(zhì)量資本流入農(nóng)村金融市場，從而發(fā)揮財政的宏觀調(diào)控職能，調(diào)整農(nóng)村金融市場“失靈”的狀況。第二，實施農(nóng)村金融組織稅收支持制度。稅收減免優(yōu)惠是一種將社會財富進行分配的政策。國家通過完善財政法制可以提高財政支農(nóng)的適用效率和運營效果，而通過稅收法制的完善和稅收政策的引導能夠推動新型農(nóng)村金融組織及更多的社會力量支持“三農(nóng)”發(fā)展[1]。對于農(nóng)村金融組織稅收的相關(guān)法律制度，我們應(yīng)出臺專門的農(nóng)村金融組織稅收法律或者在現(xiàn)今的稅收法律中設(shè)置針對農(nóng)村金融組織的細則，對農(nóng)村金融組織加大力度進行稅收扶持，并且對農(nóng)村金融組織的稅收優(yōu)惠建立長效機制，根據(jù)農(nóng)村金融的發(fā)展實際配置稅收優(yōu)惠政策，提高農(nóng)村金融組織的市場資本力量及活力，加大對“三農(nóng)”問題的解決力度。

(三)完善農(nóng)村金融組織市場準入制度

市場準入制度禁止不合格主體進入，以維護金融業(yè)健康發(fā)展，同時允許一切合格的主體踏進門檻。[2]2006年銀監(jiān)會發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)準入政策更好支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》及2007年出臺的《村鎮(zhèn)銀行管理暫行條例》《貸款公司管理暫行規(guī)定》等一系列文件，大大降低了農(nóng)村金融組織的市場準入門檻，是我國農(nóng)村金融建設(shè)向前邁進的一大步[3]。當前，我國法律法規(guī)對于農(nóng)村金融組織的市場準入還缺乏具體、詳細的細則，我國農(nóng)村金融組織的市場準入制度的制定實施應(yīng)盡快進行，相關(guān)法律法規(guī)規(guī)制內(nèi)容應(yīng)包含整合民間資本，將優(yōu)質(zhì)資本引入到農(nóng)村金融市場當中，保持農(nóng)村金融的市場競爭力，并且完善當前的農(nóng)村金融組織市場準入核準制度，放寬準入條件，降低準入門檻，將建立公開、健全、自由的市場準入機制列入農(nóng)村金融組織相關(guān)法律法規(guī)核心目標當中。

(四)完善農(nóng)村金融組織的監(jiān)管法律制度

監(jiān)管是市場經(jīng)濟的產(chǎn)物，在將國家干預(yù)所產(chǎn)生的特定經(jīng)濟關(guān)系作為經(jīng)濟法存在基礎(chǔ)的前提下，監(jiān)管作為國家干預(yù)的一種具體方式，對經(jīng)濟法存在和發(fā)展具有重要意義。[4]金融監(jiān)管在世界各國都普遍存在，健康發(fā)達的金融行業(yè)離不開完善的金融監(jiān)管法律制度。一般來說，金融監(jiān)管法律制度是指調(diào)整國家在監(jiān)管金融市場主體及其活動過程中的經(jīng)濟法律關(guān)系的總稱。農(nóng)村金融組織的監(jiān)管法律制度是農(nóng)村金融發(fā)展與改革的核心點之一，農(nóng)村金融法應(yīng)該包含對農(nóng)村金融組織監(jiān)管、規(guī)范、指導，要為農(nóng)村金融活動提供指導準則，確立相關(guān)行為的標準及程序，加強對農(nóng)村金融市場的引領(lǐng)指導，將農(nóng)村金融向穩(wěn)健發(fā)展的方向指引[5]。

四、結(jié)語

我國農(nóng)村金融要想快速發(fā)展，務(wù)必注重農(nóng)村金融組織在改革與發(fā)展中出現(xiàn)的法律問題，利用法律強制力的指導規(guī)范功能來引導農(nóng)村金融組織發(fā)揮應(yīng)有的作用，提升農(nóng)村金融組織在農(nóng)村金融市場管理的效率，明確農(nóng)村金融組織對農(nóng)村金融的管理職能，明確農(nóng)村金融業(yè)務(wù)的標準，確定農(nóng)村金融組織開展活動的指導思想，健全農(nóng)村金融組織的財政與稅收支持制度，完善農(nóng)村金融組織市場準入制度，完善農(nóng)村金融組織的監(jiān)管法律制度，以法定標準來規(guī)范農(nóng)村金融業(yè)務(wù)活動。