環(huán)保行政約談制度的困境與出路探尋

皮里陽，陳 晶

(河南大學 法學院，河南 開封 475001)

環(huán)保行政約談制度是一項較為有效制約環(huán)境違法行為的制度，從過去的“監(jiān)督執(zhí)法，專管企業(yè)”轉變?yōu)楝F(xiàn)在的“企政同管，優(yōu)先督政”，同時實現(xiàn)了從區(qū)域限批、評估問責的對抗型模式轉向環(huán)保行政約談、落實整改的合作型模式[1]，建立起既監(jiān)管企業(yè)又監(jiān)督政府的新型環(huán)境監(jiān)管形式。環(huán)保行政約談制度不但有效應對了政府權力失衡、企業(yè)過分逐利的現(xiàn)象，同時也對公私企業(yè)惡意污染環(huán)境、違法行賄等現(xiàn)象進行了有效控制，有利于地方環(huán)境資源的保護，為政府實現(xiàn)目標責任制提供了動力。

一、制度現(xiàn)狀

我國首次將環(huán)保行政約談法律化是在《中華人民共和國大氣污染防治法》(以下簡稱《大氣污染防治法》)和《中華人民共和國水污染防治法》(以下簡稱《水污染防治法》)中，規(guī)定了污染物排放總量超過規(guī)定限值、環(huán)境質量未達標的地區(qū)，省級生態(tài)環(huán)境部門可以約談地方政府相關負責人[2]。但其并沒有規(guī)定明確具體的實施規(guī)則、形式和程序等。對環(huán)保行政約談制度規(guī)定比較明確詳細的是2014年5月由環(huán)境保護部發(fā)布的《環(huán)境保護部約談暫行辦法》，標志著我國環(huán)境保護工作從單一地監(jiān)督企業(yè)轉向對政府和企業(yè)的同步監(jiān)督。按照暫行辦法的規(guī)定，環(huán)境保護部(現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境部)約談未履行環(huán)境保護職責或履行職責不到位的地方政府及其相關部門有關負責人，依法進行告誡談話、指出相關問題、提出整改要求并督促整改到位。

環(huán)保行政約談制度通過上級政府或生態(tài)環(huán)境部門實現(xiàn)對下級地方政府及其相關部門和企業(yè)的環(huán)境保護工作的監(jiān)督。由上級政府或生態(tài)環(huán)境部門指出下級政府及其相關部門和企業(yè)在環(huán)境保護方面存在的問題，明確其應遵守的環(huán)境法律法規(guī)，強調其可能承擔的法律責任，并提出具體的整改意見。這種制度設計不僅可以降低環(huán)境規(guī)制的實施成本和社會成本，而且能夠更加快速地解決問題[3]。環(huán)境資源所具有的公共物品屬性、市場主體的趨利性以及環(huán)境法律制度不夠完善等因素，會使環(huán)境保護工作本身存在重重阻礙，無法避免生態(tài)環(huán)境的惡化。政府由于執(zhí)行的高成本、低效率及存在權力尋租等問題也決定了其對環(huán)境保護作用的局限性[4]。生態(tài)環(huán)境的保護和治理亟需探索新制度、新模式，而環(huán)保行政約談以其獨特的制度優(yōu)勢脫穎而出。

第一，環(huán)保行政約談制度能夠幫助生態(tài)環(huán)境部門擺脫其與地方政府之間存在的天然對抗不足。生態(tài)環(huán)境部門作為同級地方政府的組成機構之一，在某些監(jiān)管和決策領域，明顯呈現(xiàn)出弱勢姿態(tài)。為了實現(xiàn)對政府不當干預的治理和限制，環(huán)境行政約談制度采取交叉監(jiān)管的方式，讓上一級的生態(tài)環(huán)境部門監(jiān)督下一級的地方政府。政府與部門之間的隸屬關系決定了部門對政府的先天性對抗不足，環(huán)保行政約談制度打破了這種桎梏，以此保障環(huán)境保護工作順利進行。第二，環(huán)保行政約談制度與相關環(huán)境管理制度有機結合，對制度實施起到良好的促進作用。近年來,中央環(huán)保督察組面向全國各個地區(qū)進行深度調查，發(fā)揮其強力有效的督導作用，預防和解決了許多環(huán)保領域的突出問題。

但是，環(huán)保行政約談制度在實踐中也暴露了一些問題，一定程度上影響了制度實施的效果。如何協(xié)調解決約談效果的短暫性、突擊性與環(huán)境保護的長期性、持續(xù)性之間的關系，保障制度的長效運行，需要深入探索和研究。

二、環(huán)保行政約談制度面臨的困境

(一)環(huán)保行政約談制度的法律依據不足

環(huán)保行政約談制度雖然具有制度優(yōu)勢并發(fā)揮了積極的作用，但其主要缺陷是缺乏足夠的法律依據指引和規(guī)范行政約談行為，僅有《環(huán)境保護部約談暫行辦法》這樣的部門規(guī)章。作為生態(tài)環(huán)境領域的基本法律，《中華人民共和國環(huán)境保護法》(以下簡稱《環(huán)境保護法》)中對環(huán)保行政約談沒有進行具體規(guī)定?！洞髿馕廴痉乐畏ā泛汀端廴痉乐畏ā分须m有提及，但也沒有進一步的詳細規(guī)定，缺乏可操作性?？梢钥闯?，我國現(xiàn)行法律體系中對環(huán)保行政約談的基本定義尚未明確，更不用說對其具體程序的規(guī)定。這種情況容易導致出現(xiàn)約談適用范圍不當、約談過度泛化、選擇性約談、追責機制不完善等問題，產生因裁量權過大從而影響約談相對人合法權益的不利后果，進而也會增加道德風險和制度運行的風險，制約環(huán)保行政約談制度的整體效能。如何保障約談的合法性、正當性、規(guī)范化，特別是在“綠水青山”目標下，對環(huán)境的要求不斷提高，環(huán)保行政約談成為監(jiān)督地方環(huán)境違法行為和地方政府環(huán)境監(jiān)管不作為的重要手段，因而補足環(huán)保行政約談的法律依據至關重要。

(二)環(huán)保行政約談主體間的協(xié)商不充分

在實踐中，環(huán)保行政約談主體之間的協(xié)調和溝通有時未能收到理想效果。相較于對約談對象的整改監(jiān)督，約談過程中對主體之間的協(xié)商是否到位、被約談對象是否充分表達了意見看法、整改方案是否合理可行等問題沒有充分重視。梳理分析當前國家級、省級、市級和縣級環(huán)保行政約談的規(guī)范性文件可知，環(huán)保行政約談的作用機制主要表現(xiàn)為威懾型機制、監(jiān)督型機制和責任型機制[5]151。這些機制更多體現(xiàn)的是約談主體高于約談對象的形式，強調行政權力、高壓強制以及責任追究，展現(xiàn)的是強權執(zhí)法的形象，重追究而輕協(xié)商。協(xié)商不到位會導致實際問題難以解決，實際整改收不到理想效果、過程拖沓甚至產生逆反效果。另外，在環(huán)保行政約談的監(jiān)督環(huán)節(jié)，監(jiān)管主體之間也存在協(xié)商不到位的情況，存在責任推諉以及監(jiān)管不全面、不到位的問題。例如，2018年中央第四環(huán)保督察組就污染防治設施缺失導致的突出環(huán)境問題約談蕪湖方村工業(yè)園。但是，督察過程中發(fā)現(xiàn)，限期整改過后，方村工業(yè)園問題遠遠沒有解決[6]。

(三)環(huán)保行政約談的公眾參與不足

每一項制度的執(zhí)行與適用都是多元主體參與的復雜過程，環(huán)保行政約談制度同樣需要公眾參與[7]。但是，目前我國環(huán)保行政約談制度的參與性和有效性還存在一些不足之處。首先，環(huán)保行政約談參與主體較為單一。環(huán)保行政約談制度并沒有吸納環(huán)保社會組織、專家、學者等具有重要影響作用的主體。而這些主體的參與能夠更好地促進決策的專業(yè)性和有效性。他們能夠從專業(yè)的角度出發(fā)，發(fā)表有針對性的看法和建議，提供分析問題和解決問題的不同視角。缺乏環(huán)保專業(yè)機構和專業(yè)知識人才的參與，容易造成環(huán)境法實施主體之間信息的不對稱，進而產生決策錯誤[8]。其次，環(huán)保行政約談未能實現(xiàn)全過程參與。目前我國法律只籠統(tǒng)規(guī)定了相關主體可以參與，但對參與的前后階段并沒有完善的制度加以保障，哪些主體可以參與、參與的形式、信息獲取渠道、在參與過程中可以行使哪些權利等問題，法律都沒有明確規(guī)定。缺乏程序性規(guī)范，籠統(tǒng)的法律規(guī)定往往成為操作難、執(zhí)行難的僵尸條款，難以發(fā)揮其應有的作用。

(四)環(huán)保行政約談的救濟手段存在缺失

部分學者主張，環(huán)保行政約談不存在行政司法救濟上的缺失問題[9]。但在實踐中，行政主體以約談的名義濫用職權、超越職權約談、違反法律規(guī)定程序的約談等現(xiàn)象確實存在，威脅甚至損害到約談對象的合法權益。雖然環(huán)保行政約談以“非強制性”的特征示人，但是忽視了在多數情況下，約談對象因政府治理的客觀原因無法拒絕行政約談的現(xiàn)實。例如，少數執(zhí)法機關沒有法律法規(guī)依據，對當事人不配合或者拒絕參加約談的行為采取計入誠信檔案、列入“黑名單”、限制資質等懲罰措施。更為重要的是，非強制性的定位在一定程度上遏制了行政約談司法救濟手段的衍生[9]。當行政主體在環(huán)保行政約談過程中侵害相對人權益時，法律無法提供有效的救濟途徑，環(huán)保行政約談并不在行政救濟的范圍內。救濟手段的缺失導致行政相對人喪失自我保護的權利，訴求無處表達，不利于環(huán)保行政約談制度的良性發(fā)展。所以，環(huán)保行政約談制度亟需完善救濟手段，保護約談對象在環(huán)保行政約談爭議中的合法權益。

三、環(huán)保行政約談制度的前進方向

(一)細化完善環(huán)保行政約談的法律依據

如前所述，目前我國環(huán)保行政約談制度在法律層面的規(guī)定過于抽象，在法規(guī)、規(guī)章等下位法層面也不夠具體、明確。地方性法規(guī)、部門規(guī)章等在約談的性質、約談的對象、約談的程序以及約談監(jiān)督管理體制等方面并沒有統(tǒng)一標準可供遵循。首先，在相關法律中增加環(huán)保行政約談的專門規(guī)定或者出臺專項法規(guī)。根據《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國立法法》《環(huán)境保護法》以及《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)規(guī)定的相關內容，結合環(huán)保行政約談制度中存在的問題，予以專門規(guī)定。明確環(huán)保行政約談的屬性，明晰環(huán)保行政約談的對象范圍，加強對環(huán)保行政約談監(jiān)督的相關規(guī)定，提升環(huán)保行政約談制度的科學性和可操作性。通過國家法律的專門規(guī)定，有效解決地方法律規(guī)范之間無統(tǒng)一標準甚至相互沖突的窘境，增強實踐操作性。其次，完善地方性法規(guī)、規(guī)章中有關環(huán)保行政約談的具體規(guī)定?？梢酝ㄟ^地方政府規(guī)章、部門規(guī)章、其他規(guī)范性文件等對該制度規(guī)范進行統(tǒng)一規(guī)定，結合地區(qū)特色創(chuàng)造上位法中未規(guī)定的、符合地方現(xiàn)實條件的、具有針對性的規(guī)章制度，以解決實踐中的具體問題。并在立法條件具備時，提高立法位階，以法律的形式予以全面完善[10]。最后，采用試點立法的形式，保證法律與實踐的協(xié)調性。根據社會經濟的發(fā)展速度和方向，制定科學合理的試點規(guī)則，不斷探索環(huán)保行政約談制度的最佳模式。在一些實踐經驗比較豐富的地區(qū)進行試點，結合地方性法規(guī)總結分析試點成效，不斷豐富和完善環(huán)保行政約談制度，避免法律與實踐發(fā)展不適應的情況。

(二)構建良好的溝通協(xié)商機制

加強環(huán)保行政約談主體之間的協(xié)調和溝通，更有利于保障約談的順利進行。為了使環(huán)保行政約談制度發(fā)揮其應有的作用，就要改變目前實施主體單一化的不平衡局面，建立良好的溝通協(xié)商機制。首先，保障約談對象對約談事由、整改方案的意見表達權，給予其充分的權利對所涉事項進行解釋說明和溝通。避免出現(xiàn)環(huán)保行政約談雙方主體話語權不平等的現(xiàn)象。當然，在明確協(xié)商的重要性之余，如何保障協(xié)調性也非常重要。其次，對協(xié)商的整個環(huán)節(jié)即適用的規(guī)則、協(xié)商的形式、流程等進行具體規(guī)定，保障環(huán)保行政約談程序的規(guī)范性。良好制度的構建離不開程序的加持，實現(xiàn)主體間協(xié)商合作要通過協(xié)商程序來加以保障。通過程序的規(guī)定對協(xié)商過程加以引導，提高協(xié)商效率。最后，強化后期整改過程中協(xié)調溝通的重要作用，在整改的執(zhí)行主體與監(jiān)督主體之間構建良好的溝通渠道。例如，通過信息網絡平臺隨時對整改進度以及整改中遇到的困難進行信息更新與交流。環(huán)境問題本身具有涉及范圍廣、影響程度深、周期長等特點，應當在充分發(fā)揮預防機制的同時加強溝通，促進環(huán)境監(jiān)管主體之間的相互協(xié)調與合作，努力構建良好的溝通協(xié)商機制。

(三)拓展環(huán)保行政約談的參與范圍

環(huán)境問題本身的科學性和專業(yè)技術性決定了環(huán)保行政約談制度的良性運行離不開專業(yè)人員的參與。首先，擴大參與主體的范圍，考慮納入專業(yè)人員。環(huán)保行政約談參與主體的構成要保持多樣性，增加環(huán)境專業(yè)領域的專家和學者、環(huán)保社會組織、新聞媒體等主體參與到環(huán)保行政約談中來，發(fā)揮其作為不同領域、不同背景的主體對環(huán)保行政約談事項的具體看法和意見，表達自身訴求，對環(huán)境破壞行為和違法行為作出不同視角的評議。這樣既有利于提高政府機關的公信力，激發(fā)社會主體參與的積極性，也有利于實現(xiàn)科學民主決策，增加環(huán)保行政約談制度的科學性和有效性。其次，拓寬參與的途徑，加強信息公開。例如，以開辟網上直播約談現(xiàn)場的形式，讓社會公眾更便利地了解環(huán)保行政約談的開展情況。開展“陽光行動”，提高約談工作的透明度，增加監(jiān)督群體，避免約談過程中出現(xiàn)約談過度化、約談強制化等問題。過度集中的權力和不當削弱的民主是導致環(huán)境危機的罪魁禍首，基層參與式民主是解決問題的根本途徑[11]62，尤其在環(huán)境問題上更要注重民主參與。最后，為保證約談后的實際整改效果，應讓公眾和媒體更多地參與到后續(xù)監(jiān)督之中[12]。開設公開郵箱接受社會公眾的舉報、揭發(fā)，引導后期整改過程中的執(zhí)行規(guī)范化，及時有效地制止環(huán)境污染和資源破壞行為的發(fā)生和擴大。

(四)明確環(huán)保行政約談中的行政救濟手段

雖然環(huán)保行政約談是一種非強制性的行政行為，但在約談過程中也可能會出現(xiàn)爭議，會產生利益失衡、權益遭受侵犯的情況。當前的《行政訴訟法》和《中華人民共和國行政復議法》中缺乏對環(huán)保行政約談制度救濟手段的明確規(guī)定，導致被約談者尋求救濟時存在障礙。當務之急是要明確環(huán)保行政約談的救濟手段，豐富救濟手段的寬度和廣度，讓相對人充分了解自己的救濟權利,更有利于權利人采取救濟手段。從內在部分來看，通過行政處分制度來實現(xiàn)內部糾錯，解決約談主體內部存在的問題。實現(xiàn)內部糾錯不僅能高效、快捷地解決問題，而且能節(jié)省司法資源。從外在部分來看，擴大行政法的容量，將環(huán)保行政約談制度納入行政法的救濟范圍，通過行政訴訟、行政復議等多種途徑解決環(huán)保行政約談過程中存在的問題，實現(xiàn)對行政相對人的權利救濟。環(huán)保行政約談行政救濟手段的確立，能夠通過事后審查和責任倒逼規(guī)范環(huán)保行政約談過程，促使環(huán)保行政約談依法有序進行。另外，在法律條文中具體明確環(huán)保行政約談過程中不同情況對應何種救濟方式，以便更好地追究責任。內外救濟雙管齊下，不僅契合當前社會的發(fā)展形勢，而且對于環(huán)保行政約談制度的實踐發(fā)展也會起到推動作用。

四、結 語

隨著行政執(zhí)法模式的不斷創(chuàng)新，柔性執(zhí)法模式越來越重要，環(huán)保行政約談制度的作用也在日益增大。目前，我國環(huán)保行政約談制度處于起步階段，學界對其性質還有所爭議，在實踐中也面臨著一些困境，對其進行研究和逐步完善是使其走向法治化和成熟的必然途徑。其一，環(huán)保行政約談制度應注重多方協(xié)調，而非自上而下的強制處罰，約談對象要能夠充分表達意見和看法。通過和平協(xié)商，在保持生態(tài)環(huán)境保護要求不變的前提下，兼顧多方利益需求，從而提高約談各主體對于約談結果的信任度和執(zhí)行度。其二，環(huán)保行政約談制度應注重拓寬公眾參與度，打破約談主體的刻板印象，吸納公眾的不同意見。環(huán)保行政約談最理想的效果就是實現(xiàn)各主體間充分、有效的溝通交流，從而更好地解決環(huán)境問題。其三，完善的法律規(guī)定能為環(huán)保行政約談制度提供更全面的救濟途徑和制度保障。