失獨老人照顧責任分擔制度的構建及立法完善

高留志,李 昇

(鄭州大學 法學院,河南 鄭州 450000)

進入21世紀以來，我國人口出生率下降，加速進入老齡化社會，失獨家庭數(shù)量呈增長趨勢。據(jù)相關學者分析預測，在2050年前后，我國失獨家庭將超過1 000萬戶[1]。老人因種種原因，失去子女陪伴，在無人看護、照顧之下獨自生活的現(xiàn)象將不再是個例。為解決失獨老人養(yǎng)老難題，各地相應出臺了一些保障措施。然而，養(yǎng)老事業(yè)只有有充足的制度供給，養(yǎng)老責任才能合理劃分，失獨老人養(yǎng)老難題才能真正得到解決。因此，如何建立和完善失獨老人養(yǎng)老責任分擔制度，是解決失獨老人養(yǎng)老問題的關鍵所在。

一、失獨老人養(yǎng)老保障現(xiàn)狀的實證研究

為獲取項目研究樣本，更好地了解失獨老人的養(yǎng)老現(xiàn)狀，筆者前往鄭州市各區(qū)及周邊城市進行調(diào)研，通過實地考察、問卷調(diào)查、電話訪談、資料檢索等方式，獲得了大量音像視頻資料和問卷數(shù)據(jù)。問卷調(diào)查對象以各轄區(qū)內(nèi)街道、社區(qū)的失獨老人為主，在當?shù)孛裾?、街道辦工作人員的幫助下，遵循隨機性原則共發(fā)放250份問卷，收回有效問卷237份。另通過“無訟”網(wǎng)、“裁判文書網(wǎng)”檢索以失獨老人為當事人的案例進行研究。

調(diào)查可知，受訪的失獨老人男女比例大致相當，年齡主要集中于60～70歲，文化程度以初中為主，失獨老人有無配偶的情況大約各占一半。經(jīng)過調(diào)查分析，筆者認為失獨老人養(yǎng)老現(xiàn)狀存在如下問題。

(一)養(yǎng)老需求與供給不平衡

調(diào)查結果顯示：失獨老人往往比普通的老年人更為孤獨、寂寞，社會融入度也較差，超過80%的失獨老人對養(yǎng)老的需求集中于經(jīng)濟幫助和精神陪伴層面；對于一些自理能力弱的老人，事務代辦和醫(yī)療服務也是其主要需求。對于失獨老人的這些需求，目前能提供的養(yǎng)老服務無法全部滿足。

從養(yǎng)老資金來源來看，失獨老人晚年由于缺少子女的供養(yǎng)，沒有固定的贍養(yǎng)費，總體來說只能維持正常的生活開銷；若遇大病就醫(yī)、災禍損財或者意外發(fā)生，僅靠養(yǎng)老金，抵御風險的能力十分薄弱。在受訪的失獨老人中，絕大多數(shù)生活收入來源于政府的補貼金和退休金，另有17%來源于社會保險，10%來源于親戚朋友，6%來源于社會慈善機構。雖然部分地區(qū)出臺了失獨老人補貼政策，將失獨老人納入特殊困難群體進行評級補貼，但因總體數(shù)額有限，難以從根本上解決老人的經(jīng)濟需求。只有37.8%的受訪老人認為自己經(jīng)濟狀況良好。

目前的養(yǎng)老模式主要有政府集中供養(yǎng)和居家分散供養(yǎng)兩種。政府集中供養(yǎng)主要依靠購買養(yǎng)老服務、建立失獨老人養(yǎng)老院等；居家分散供養(yǎng)則依托社區(qū)養(yǎng)老。調(diào)查發(fā)現(xiàn)：有一半以上的受訪老人生活可以自理，雖然遭受喪失子女的生活重創(chuàng)，平時也偶有生病，但仍然能夠獨立生活，此類群體人數(shù)眾多，他們在失能失智后將處于無人看護、無人監(jiān)護的狀態(tài)；另有26%和8%的老人屬于生活部分自理和完全不能自理的情況，由政府進行集中供養(yǎng)。由此看來，絕大多數(shù)生活能夠自理的老人是當前養(yǎng)老制度尚未較好覆蓋的群體，后續(xù)陪伴看護和精神照料較難提供。

(二)照顧責任不清晰

失獨老人失去了子女，配偶往往因為年事已高、身體狀況不佳也無法很好地勝任監(jiān)護人的職責。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有超過76%的受訪老人認為自己缺乏照顧和陪伴，69.8%的老人并不清楚地方政府或者社區(qū)的幫扶措施。我國傳統(tǒng)監(jiān)護制度規(guī)定由民政部門或所住地居民委員會、村民委員會擔任或指定失獨家庭監(jiān)護人。這種規(guī)定并不能很好地反映未失智失能的失獨老人的意志，不能體現(xiàn)其自決性。同時，上述部門、組織承擔監(jiān)護職責時法律并沒有規(guī)定具體的權限范圍，容易造成失獨老人的照顧責任缺位，使失獨老人實際上處于一種“無人管照”“無人看護”的狀態(tài)。

目前，我國“意定監(jiān)護”制度初步設立，為失獨老人養(yǎng)老提供了一條法律途徑，將保護被監(jiān)護人的意思自由上升為法律準則。然而，我國意定監(jiān)護制度只是確立了基本的規(guī)范性原則，既沒有相應的配套措施，也沒有具體實施的明確建議，導致實踐操作上存在困難。雖然“裁判文書網(wǎng)”顯示目前我國已經(jīng)有地方法院在判決中依據(jù)意定監(jiān)護協(xié)議認定案件事實，但在涉及監(jiān)護人選任的具體司法實踐中，仍主要適用傳統(tǒng)監(jiān)護制度。并且，現(xiàn)有意定監(jiān)護制度是一個附條件的制度，要求只有在權利人完全喪失或者部分喪失民事行為能力時，指定的監(jiān)護人才開始承擔監(jiān)護責任，這就無法很好地保護現(xiàn)實中正常生活的失獨老人的利益。因此，現(xiàn)有監(jiān)護制度體系下對正常生活的失獨老人的保護處于缺失狀態(tài)，需要通過相關立法和制度的完善來改變現(xiàn)狀。

(三)權益保障滯后

據(jù)調(diào)查，有的地區(qū)雖然實行了60周歲以上失獨老人戶口建檔的制度，但除集中供養(yǎng)的特困老人外，分散供養(yǎng)的失獨老人仍處于無人看護的狀況。例如，在個人看病就醫(yī)、繳納水電費等事務處理方面，37.8%的老人聯(lián)系遠房親屬，42.2%的老人依靠鄰里或者社區(qū)居委會幫助，其余老人則選擇暫緩辦理其事宜。另外，有83%的老人認為，在發(fā)生欺詐、人身損害事故等危害個人合法權益的事件時，自己缺乏維權能力，可能會“維權無道，投訴無門”。

權益保障滯后的背后是制度的缺位。整體來說，現(xiàn)有的失獨老人養(yǎng)老制度針對性不強，具有局限性。失獨老人養(yǎng)老保障立法仍主要依托《中華人民共和國老年人權益保障法》(以下簡稱《老年人權益保障法》)，兼采《中華人民共和國人口與計劃生育法》(以下簡稱《人口與計劃生育法》)中相關條文和其他有關法律法規(guī)等。從保障范圍上看，無法完全覆蓋失獨老人群體。雖然目前老年人年齡劃分標準不一，但是60歲左右的年齡段已經(jīng)是初老期，且根據(jù)調(diào)研，多數(shù)失獨老人還因承受經(jīng)濟困難和心理障礙而加速進入老齡期?，F(xiàn)有立法保障不能很好覆蓋失獨老人年齡分布現(xiàn)狀。從保障手段上看，形式過于單一，社會服務能力較弱，缺乏失獨老人群體照護服務體系。在現(xiàn)有制度框架下，失獨老人的養(yǎng)老僅依靠政府發(fā)給失獨老人的特別扶助金，沒有建立起多層次的養(yǎng)老保障體系，使失獨老人享受個性化的養(yǎng)老服務缺乏制度依據(jù)，不利于老人真正享受社會優(yōu)待。從保障力度上看，現(xiàn)有制度原則性和概括性規(guī)定過多，缺乏可操作性，責任主體的回應不足，扶助力度不大。當前，我國只有《人口與計劃生育法》第二十七條明確規(guī)定失獨家庭有權獲得社會扶助和優(yōu)待，但缺乏實施細則[2]。制度執(zhí)行缺乏強制力推進，失獨老人有權獲得的優(yōu)待內(nèi)容欠缺標準，照顧責任承擔的主體不明，多數(shù)社會機構組織和個人為了規(guī)避風險，不愿承擔責任而互相推諉，沒有真正產(chǎn)生養(yǎng)老責任社會分擔的效果。

二、失獨老人照顧責任分擔制度的必要性和正當性證成

(一)歷史文化的傳承

孝老愛親、尊老養(yǎng)老是我國自古以來的傳統(tǒng)美德。我國很早就有對失獨老人群體給予社會性扶助的措施。漢朝的“王杖”制度就體現(xiàn)了對鰥寡孤獨、殘疾老人的特殊撫恤。例如，受王杖者和60歲以上無兒子的鰥寡老人，種田不交租，經(jīng)商不納稅；對于無子女的鰥寡老人結成的夫妻，不受漢朝限制市上賣酒的規(guī)定。北魏時期的“存留養(yǎng)親”制度，通過明確立法防止“空巢化”現(xiàn)象，保障罪犯家中的老人老有所依。南朝梁武帝時期，設立“孤獨園”，主要由郡縣官府出資，專門收養(yǎng)無家可歸的孤兒和無人贍養(yǎng)的老人。唐肅宗建立了“普救病坊”，照顧無人贍養(yǎng)的老人[3]。這些舉措為我們構建當代失獨老人照顧責任分擔制度提供了有益的歷史借鑒。

(二)現(xiàn)實社會發(fā)展的需要

1.體現(xiàn)對弱勢群體的精神關照

如何讓失獨老人走出喪親陰影并獲得有效權益保障和社會融入感，是現(xiàn)實中應該關注的問題。當前，多數(shù)地區(qū)對失獨老人的保障僅停留在物質層面，將失獨老人群體納入重點保障的“特困老人”范圍，而沒有意識到失獨老人最需要的是精神方面的關愛。按照《中華人民共和國精神衛(wèi)生法》(以下簡稱《精神衛(wèi)生法》)，政府應當承擔建設和完善精神障礙的預防、治療和康復服務體系的責任。對于失獨老人這樣的社會弱勢群體，政府應當調(diào)動社會各主體力量共同照護其精神健康，預防其發(fā)生精神問題，讓失獨老人不被社會“遺忘”。

2.回應社會關注

失獨老人養(yǎng)老制度缺位加深養(yǎng)老困境的現(xiàn)狀，已經(jīng)引起社會和學界的關注。盡管各地方政府、社會組織機構出臺了一些措施應對失獨養(yǎng)老問題，但碎片化和缺乏操作性的措施，使得其實施的效果有限，不能很好滿足新時代我國建設老年友好型社會的需要。失獨老人照顧責任分擔制度不同于以往傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式，它將社會各主體納入體系規(guī)制范圍，統(tǒng)一于法律制度的供給，共同保障失獨老人群體權益，回應了失獨老人的現(xiàn)實需要和社會關注。

3.完善成年監(jiān)護制度

隨著我國人口結構和家庭結構的變化，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式不再適應以失獨老人為代表群體的養(yǎng)老需求。我國現(xiàn)有的成年監(jiān)護制度，無法較好地保護失獨老人的權益。一是監(jiān)護人與被監(jiān)護人權利不對等，并且沒有較為完善的措施監(jiān)督監(jiān)護人行使權利，致使老人利益容易遭受損失。二是多數(shù)行為能力健全的失獨老人不屬于監(jiān)護制度的直接受益人，無法滿足其養(yǎng)老的現(xiàn)實需求[4]。失獨老人照顧責任分擔制度特別提出“輔助人”概念，更加詳細闡釋意定監(jiān)護的內(nèi)涵，再通過其他制度支撐，有望達到照顧責任合理分擔、確權確責、保障履責的目的。

(三)人權保障制度的落實

《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第三十三條規(guī)定：“國家尊重和保障人權?！苯⑹И毨先苏疹欂熑畏謸贫?，充分體現(xiàn)國家對弱勢群體的關懷，有力說明了法律對特殊困難群體的照顧和關愛。該制度充分尊重權利主體的自決性，從失獨老人養(yǎng)老需求和意愿出發(fā)選定“輔助人”，從物質和精神兩個方面保障失獨老人權益得到滿足，彰顯我國人權事業(yè)的進步。

三、失獨老人照顧責任分擔制度的構建

(一)國家責任：政府主導制度供給是第一要義

失獨老人作為一個特殊的社會弱勢群體，政府對其關懷是社會治理的應有之義?！稇椃ā返谒氖鍡l規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發(fā)展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。”人們年老時獲得來自國家和社會的幫扶是公民的基本權利，這也為失獨老人獲得國家給予的長期照護提供正當性基礎。

具體來說，政府主要負責對現(xiàn)有養(yǎng)老制度完善和創(chuàng)設符合失獨老人養(yǎng)老特征的制度。在整個照顧責任分擔制度體系中，政府還應負責出臺制度配套措施，在遵從失獨老人意愿的基礎上，將社會各部門和成員調(diào)動起來，共同完成照顧責任，同時發(fā)揮監(jiān)督作用。一是在制度層面上，落實《老年人權益保障法》第五條的規(guī)定，出臺保障措施推動建立和完善以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐的社會養(yǎng)老服務體系，制定完善的社區(qū)養(yǎng)老評估標準，打造失獨老人宜居環(huán)境和普及公共基礎設施無障礙建設。二是在管理層面上，組織開展完備的失獨老人登記和情況評估，與各街道社區(qū)合作，收集有關老人家庭背景、身體健康、精神狀況、收入來源、養(yǎng)老需求等信息，進行精細化、網(wǎng)格化管理。三是在服務層面上，根據(jù)評估結果，將失獨失能、生活不能自理又無經(jīng)濟來源的特困老人列為“政府集中供養(yǎng)老人”，完成失獨養(yǎng)老的“兜底責任”，加大財政補貼力度，充分發(fā)揮政府的社會服務作用。此外，政府還要出臺制度規(guī)范，規(guī)制承擔失獨老人照顧責任的其他社會主體，從而加強事中和事后監(jiān)督。

(二)主體自決：引入“輔助人”制度

日本作為與我國文化背景相似的發(fā)達國家，比我國更早面臨著人口老齡化的威脅，這也促使日本更早一步進行養(yǎng)老法律制度、社會保障制度的探索，目前已經(jīng)成為養(yǎng)老模式十分成熟和發(fā)達的國家。因此，在傳統(tǒng)文化背景相似、地域臨近、習俗相近的情況下，我們借鑒日本對于失獨群體的法律保護和社會保障政策是可行的。

日本以事理辨識能力的衰退程度為標準，分別確立“監(jiān)護、保佐和輔助”制度，在法律層面上擴大養(yǎng)老范圍，對傳統(tǒng)監(jiān)護制度進行了完善，增大了養(yǎng)老力度。而對失獨老人來說，在能力欠缺處于常態(tài)時適用監(jiān)護，在能力顯著不足的情況下適用保佐，在僅是能力不足的情況下適用輔助。與我國現(xiàn)有的監(jiān)護制度體系相比，養(yǎng)老制度規(guī)定更加全面，更有利于滿足失獨老人的養(yǎng)老需求。

筆者認為，只有提升我國現(xiàn)行的老年人監(jiān)護制度的層次，才能真正體現(xiàn)監(jiān)護制度的精神，借鑒日本介護制度和監(jiān)護制度體系①，有利于充分發(fā)揮失獨老人的養(yǎng)老自決性。失獨老人相比較其他老人更為孤獨，更容易陷入“失智失能”的境地，需要專業(yè)人員對其提供身體、心理健康的看護照料。同時，失獨老人因缺乏能力，需要借助他人滿足就醫(yī)等事項的辦理需求。在此背景下，宜建立針對家庭養(yǎng)老的“輔助人”制度。該制度是現(xiàn)行“意定監(jiān)護”制度的延伸，是結合中國國情和養(yǎng)老現(xiàn)狀并借鑒日本“介護制度”模式形成的相關養(yǎng)老制度。輔助人是通過國家統(tǒng)一認證和資格考核并經(jīng)過實習期轉正的專業(yè)護理人才，其服務的對象為失獨老人。輔助人將按照知識技能、業(yè)務經(jīng)驗等標準進行分級。社區(qū)主管人員和醫(yī)護人員根據(jù)失獨老人情況和申請，有針對性地為其選擇輔助人，為失獨老人提供日常起居、精神陪護、事務辦理等服務，充分尊重失獨老人的意志，真正實現(xiàn)失獨老人的養(yǎng)老自決。

(三)社會責任：打造社會化養(yǎng)老體系

失獨老人養(yǎng)老不應局限于傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老，而應發(fā)揮社會的力量，這與西方福利多元理論內(nèi)涵相符，也與我國目前養(yǎng)老政策倡導的社區(qū)養(yǎng)老模式和政府購買養(yǎng)老服務的趨勢相符。對失獨老人的照顧不能完全依賴國家，而應當由社會部門、營利組織、非營利組織、家庭和社區(qū)共同負擔。

應用于日本等國家養(yǎng)老事業(yè)的“照顧四邊形”理論，將弱勢群體的照顧提供者具體分為國家、市場、家庭和非營利機構或者社區(qū)[5]，為構建失獨老人照顧責任分擔制度提供框架和理論借鑒。但考慮到各國國情不同，“照顧四邊形”中每個主體的責任分擔比例、責任分配的標準、責任承擔的要求、責任監(jiān)督的規(guī)范等，在具體個案適用和借鑒中也應有所不同。就我國而言，必須考慮到“家庭”一邊的缺失、“市場”一邊的低消費需求、低活力的特點，最大限度結合失獨老人自決自主性的要求，合理地設計制度中各主體比例。

根據(jù)“照顧四邊形”理論和失獨老人直系血親照顧缺位的特點，結合“養(yǎng)老社會化”“社區(qū)養(yǎng)老”的趨勢，筆者認為，失獨老人的養(yǎng)老必須有社會力量的介入。社會化養(yǎng)老體系的具體流程如圖1所示。

圖1 社會化養(yǎng)老體系的運作流程

在政府提供政策支持的基礎上，失獨老人的養(yǎng)老責任承擔主要有社區(qū)、輔助人和社會組織及其他相關個人。在子女供養(yǎng)缺位的情況下，選擇社區(qū)養(yǎng)老模式是失獨老人實現(xiàn)養(yǎng)老需求的最佳途徑。在政府的用地、資金的支持下，社區(qū)可以根據(jù)老人數(shù)量和社區(qū)自身建設規(guī)劃，借鑒養(yǎng)老模式成熟地區(qū)經(jīng)驗，形成“大型頤養(yǎng)安居中心、中型日間照料中心、小型社區(qū)托老驛站”的多級社區(qū)養(yǎng)老模式。在這些中心、驛站等平臺配置管理人員，負責對老人的情況進行登記并了解其個性化養(yǎng)老需求等日常事務管理，在尊重老人意愿的情況下充當輔助人或協(xié)助政府監(jiān)督老人指定的輔助人的履責情況。失獨老人人數(shù)少的社區(qū)，可以在遵從本人及其主要親屬意愿的情況下將空巢家庭、獨居、部分失能、重病等類型的老人同時納入失獨老人社區(qū)供養(yǎng)平臺。總的來說，社區(qū)要依托失獨老人供養(yǎng)平臺，從生活照料、醫(yī)療保健、康復輔助、精神慰藉、文教體娛、法律維權、緊急援助等多方面為失獨老人提供社會化服務。

社會組織和其他個人同時承擔失獨老人的照顧責任。社會組織主要指養(yǎng)老機構、公益組織、慈善組織等，主要配合政府落實福利保障措施和與社區(qū)合作形成良好的養(yǎng)老社會化氛圍。政府對社會組織養(yǎng)老給予支持、鼓勵及監(jiān)督。首先，要鼓勵養(yǎng)老機構利用其專業(yè)特色優(yōu)勢，選擇就近與社區(qū)合作，通過政府購買服務的方式，為失獨老人提供社區(qū)居家養(yǎng)老服務或對管理人員進行培訓。其次，政府應主導設立突出失獨老人特色的養(yǎng)老服務機構，以解決部分想要入住養(yǎng)老機構、但因無法履行規(guī)定的手續(xù)而不能入住的失獨老人的需求。最后，養(yǎng)老機構應嚴格遵守行業(yè)規(guī)范，政府也要加大對其監(jiān)管力度，保護失獨老人合法權益不受侵害。同時，慈善組織也應該積極配合進行關愛失獨老人的宣傳，增加社會對失獨老人群體的關注了解，并且可以通過募集設立專項基金等形式，豐富失獨老人養(yǎng)老福利渠道。

綜上，通過政府、社區(qū)、社會組織和輔助人的共同努力，最終形成“照顧四邊形”框架下的失獨養(yǎng)老照顧責任分擔體系，使得失獨老人老有所依，實現(xiàn)老年人、家庭、社會、政府共同參與建設老年友好型社會的目標。

四、失獨老人照顧責任分擔制度的立法完善

(一)對《老年人權益保障法》的完善

《老年人權益保障法》是我國保護老年人權益的主要法律，也是失獨老人照顧責任分擔制度的法律基石。完善《老年人權益保障法》，減少碎片化立法的情況，將失獨老人養(yǎng)老的責任落實到位，為其他有關法律的制定和實施提供指導意見。筆者建議，本法吸收地方法規(guī)中有關保護失獨老人權益的條款，明確失獨老人處于特殊困難群體的法律地位，為失獨老人獲得社會幫扶提供依據(jù)。進一步完善建立社會養(yǎng)老服務體系的規(guī)定，并且強調(diào)社區(qū)養(yǎng)老在該體系中的作用，倡導推廣社區(qū)養(yǎng)老模式，解決失獨老人居家養(yǎng)老中出現(xiàn)的問題。另外，應當加強對養(yǎng)老機構事中事后的監(jiān)督②立法，提高養(yǎng)老機構的服務水平，加大力度懲處失職或損害老人權益的機構，督促其切實履行照顧失獨老人的責任。

(二)對《人口與計劃生育法》的完善

修改和完善《人口與計劃生育法》對構建失獨老人照顧責任分擔制度起到促進作用。目前該法有關保障失獨群體的規(guī)定過于概括化，責任主體也不清晰。筆者建議：首先，明確政府和社會對失獨老人提供幫扶的內(nèi)容；其次，集中政府財政資金和社會資金設立扶持失獨家庭的專項基金，用于發(fā)放給符合條件的失獨老人；最后，應將失獨家庭保險納入社會保險范圍，與普通養(yǎng)老保險、人身意外保險相互配合補充，形成多層次的養(yǎng)老保險體系，全方位服務于失獨老人。

(三)對其他法律法規(guī)的完善

關于失獨老人面臨的精神健康風險，筆者建議對《精神衛(wèi)生法》修改完善。明確規(guī)定失獨家庭有獲得精神撫慰的權利，政府和社會采取相應有力措施組織社區(qū)對失獨老人進行集中的心理疏導，派出專門心理輔導人員關照失獨老人的心理健康。

目前正處于《中華人民共和國民法典(草案)》(以下簡稱《民法典》)編纂的關鍵階段，民法學者圍繞其修改和完善進行諸多研討。有關解決失獨老人養(yǎng)老的問題應當在我國《民法典》中受到重視。另外，有關失獨老人的贍養(yǎng)、遺產(chǎn)繼承以及其他人身財產(chǎn)權益保障問題同樣應受到立法關注。其一，應擴大法定繼承人的范圍，將養(yǎng)老責任進行家庭內(nèi)部的分擔，化解失獨老人養(yǎng)老無依的風險；其二，有必要針對司法實踐中失獨老人主張的“隔代探望權”③進行落實，將其納入探望權的權利主體，充分考慮其探視孫子女的需求和對享受天倫之樂、回歸親情的期待。

(四)建立“輔助人”制度

借鑒日本的《社會福祉士及介護福祉士法》，我國也應通過立法形式建立輔助失獨老人的從業(yè)人員資格培訓體系，對輔助人的入行門檻進行規(guī)定[6]，對其進行參與照護前的登記和考核。關于輔助人的權利義務通過其與失獨老人之間形成《輔助協(xié)議》進行規(guī)定。通過《輔助協(xié)議》約定失獨老人賦予輔助人的職責和權限，并且要求公證機關進行公證；輔助人要按照協(xié)議提供服務事項，并且接受失獨老人和當?shù)卣谋O(jiān)督，若有違約違法行為，失獨老人有權對其進行更換[7]。對適當履責者，按約定領取政府補貼和社區(qū)發(fā)放的獎勵和報酬。該制度理念既能突出體現(xiàn)對老年人自決性權利和尊嚴的保護，又為養(yǎng)老事業(yè)提出了更高的標準，有利于建設失獨老人長期照護服務體系。

但目前來說，“輔助人”制度與現(xiàn)有的“監(jiān)護制度”“代理制度”有所重合，專門立法可能造成司法資源浪費、立法重疊等問題，并且對于同樣面臨養(yǎng)老難問題的“三無”老人④、空巢老人、獨居老人等群體，專門立法不利于福利保障措施擴大適用，可能無法獲得較大的社會福利效益。因此，目前最好的方式是通過在《中華人民共和國民法總則》《老年人權益保障法》中設立對無人贍養(yǎng)老人的“輔助人”制度，完善現(xiàn)有的監(jiān)護制度。

五、結 語

2019年11月，中共中央、國務院印發(fā)的《國家積極應對人口老齡化中長期規(guī)劃》[8]將應對人口老齡化上升為一項國家戰(zhàn)略，并明確提出要建設老年友好型社會，解決失獨老人養(yǎng)老問題無疑是其題中應有之義。建立失獨老人養(yǎng)老照顧責任分擔制度，以養(yǎng)老責任分擔社會化為視角，以立法保障和完善為主要手段，設定政府、社區(qū)、社會組織和個人分擔照顧責任的方式，是解決上述問題的有益探索。這樣能更好應對失獨老人需求和保障老年人合法權益，最終實現(xiàn)失獨老人養(yǎng)老制度充足供給，逐步健全老年人社會扶助制度體系和構建養(yǎng)老、孝老、敬老的社會環(huán)境，推動養(yǎng)老友好型社會建設。

注 釋：

① 日本以事理辨識能力的衰退程度為標準,分別確立“監(jiān)護、保佐和輔助”制度,在法律層面上擴大養(yǎng)老范圍,對傳統(tǒng)監(jiān)護制度進行了完善,增加了養(yǎng)老力度.在能力欠缺處于常態(tài)的情況下適用監(jiān)護,在能力顯著不足的情況下適用保佐,在僅是能力不足的情況下適用輔助.

② 2018年《老年人權益保障法》修改,取消了養(yǎng)老機構設立行政許可,而改為備案登記.一方面,激發(fā)機構養(yǎng)老的活力,降低進入市場的門檻;但另一方面,使得國家層面對養(yǎng)老機構的監(jiān)管更加薄弱,不利于養(yǎng)老保障制度執(zhí)行.

③ 一般意義上“隔代探望權”是指在“探望權”基礎上延伸的權利.“隔代探望權”則是基于祖父母、外祖父母對孫子女、外孫子女的情感,這種情感不因父母離婚而割裂.

④ 三無老人是指城鎮(zhèn)居民中無勞動能力、無生活來源、無贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人,或者其贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人確無贍養(yǎng)或扶養(yǎng)能力的60周歲及以上老年人.