江蘇省工程建設項目“多測合一”改革的對策與思考

李觀石，蔡 勇

（江蘇省測繪研究所，江蘇南京210013）

1 改革背景與現(xiàn)狀

在目前政府職能轉(zhuǎn)變、深化“放管服”改革和全面優(yōu)化營商環(huán)境的大背景下，工程建設項目“多測合一”改革是貫徹落實自然資源部、江蘇省委省政府推進建設項目審批改革當中的一個重要的改革事項，是推進工程建設項目“多審合一、多驗合一、多規(guī)合一”改革的重要組成部分。

2018 年5 月，國務院辦公廳在《國務院辦公廳關(guān)于開展工程建設項目審批制度改革試點的通知》中，明確提出了推行“聯(lián)合勘驗、聯(lián)合測繪、聯(lián)合審圖、聯(lián)合驗收”的要求；2019 年3 月，國務院辦公廳又在《國務院辦公廳關(guān)于全面開展工程建設項目審批制度改革的實施意見》中，將“聯(lián)合測繪”這個概念進一步具體化，分解為“一次委托、聯(lián)合測繪、成果共享”；2019年9 月，《自然資源部關(guān)于以“多規(guī)合一”為基礎推進規(guī)劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》中，明確提出要推進多測整合、多驗合一，要將建設用地審批、城鄉(xiāng)規(guī)劃許可、規(guī)劃核實、竣工驗收和不動產(chǎn)登記等多項測繪業(yè)務整合，歸口成果管理，推進“多測合并、聯(lián)合測繪、成果共享”，有關(guān)領導和專家一致認為應該把前面提到的“聯(lián)合測繪”或“多測整合”和“多審合一、多規(guī)合一、多驗合一”統(tǒng)一為“多測合一”。

江蘇省2019年6月印發(fā)的《省政府辦公廳關(guān)于印發(fā)江蘇省工程建設項目審批制度改革實施方案的通知》中也提到，要實行聯(lián)合審圖和聯(lián)合驗收，對于驗收涉及的測繪工作，實行一次委托、聯(lián)合測繪、成果共享，并對具體改革內(nèi)容按部門作明確分工；省政府推進政府職能轉(zhuǎn)變和“放管服”改革協(xié)調(diào)小組印發(fā)的《2020 年江蘇省深化“放管服”改革工作要點》中，要求要持續(xù)深化工程建設項目審批制度改革，以“多規(guī)合一”為基礎，深化規(guī)劃用地“多審合一、多證合一”改革，推進“多測合一、多驗合一”，對聯(lián)合審圖、聯(lián)合驗收提出了更高的要求。

2 改革目標

通過開展“多測合一”改革，建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的建設工程綜合測量技術(shù)標準，培育開放競爭、監(jiān)管有力的測繪市場，優(yōu)化測繪成果審核流程，建設測繪成果共享平臺，推動實現(xiàn)減環(huán)節(jié)、減材料、減時限、減費用、提質(zhì)量、提效率、提服務的工作目標。

3 改革進展情況

江蘇省自然資源廳在2019年1月份印發(fā)的《江蘇省自然資源廳關(guān)于加強中國（江蘇）自由貿(mào)易試驗區(qū)自然資源服務保障工作的通知》里，要求剛批準的中國（江蘇）自由貿(mào)易試驗區(qū)里涵蓋南京、蘇州、連云港片區(qū)的自然資源主管部門，在率先推進審批流程改革中，要推進“多測整合”，推進“多測合并、聯(lián)合測繪、成果共享”，提高測繪服務效率和成果質(zhì)量，減輕企業(yè)負擔。

徐州市是開展“多測合一”改革最早，也是進展最快的地區(qū)。徐州市工程建設項目“多測合一”改革工作采用“分步、分階段”實施的方式進行推進，并編制了《徐州市區(qū)建設工程項目“三測合一”技術(shù)指南（試行）》，研發(fā)了“三測合一”業(yè)務辦理系統(tǒng)，印制了業(yè)務辦理指南，開設了“三測合一”受理窗口。

南京市目前已著手開展工程建設項目“多測合一”改革工作。南京市規(guī)劃和自然資源局牽頭市住房保障和房產(chǎn)局、市綠化園林局、市人民防空辦公室等相關(guān)部門積極開展全市聯(lián)合測繪成果規(guī)范編寫工作，編制了《南京市工程建設（建筑類）綜合測繪成果規(guī)范》，從技術(shù)上統(tǒng)一標準，避免重復測繪，強化測繪成果共享。

連云港市在2019年9月由市政府印發(fā)了《連云港市工程建設項目審批制度改革實施方案》，對于竣工驗收涉及的測繪工作，實行“一次委托、聯(lián)合測繪、成果共享”。2020年1月初，連云港市局又發(fā)布了《關(guān)于建立連云港市“多測合一”中介服務機構(gòu)名錄庫的公告》，著手建立測繪中介服務機構(gòu)名錄庫。

4 對策和思考

4.1 測繪事項整合與統(tǒng)一

原先工程建設項目共涉及7個審批環(huán)節(jié)，經(jīng)過本次“多審合一、多證合一”改革，在《自然資源部關(guān)于以“多規(guī)合一”為基礎推進規(guī)劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》中，明確將規(guī)劃選址和用地預審合并，將建設用地規(guī)劃許可和用地批準合并，合并后為4 個審批環(huán)節(jié)，分別是立項用地規(guī)劃許可、建設工程規(guī)劃許可、建設工程施工和竣工驗收。針對這4個審批環(huán)節(jié)按照涉及的測繪事項、生成的測繪成果、執(zhí)行的測繪標準和上報的主管部門等方面進行整合，壓縮整個工程建設項目審批的時間。整合的原則是一個審批階段只設置一個審批事項，4個階段的審批所涉及的所有測繪事項壓縮為4 個測繪事項，1 個測繪事項只由1家測繪單位承擔。

根據(jù)各地市調(diào)研情況來看，測繪事項的整合主要還是在竣工驗收階段，立項用地規(guī)劃許可、建設工程規(guī)劃許可、建設工程施工階段的多測合一尚在探索和試驗階段，改革推進的阻力主要包括各個環(huán)節(jié)技術(shù)標準不統(tǒng)一，跨部門工作協(xié)同機制不完善，因此很難一步到位，改革力度有待加大［1］。例如，無錫市工程建設項目測繪涉及多個橫向部門，按照《全省工程建設項目“多測合一”改革涉及事項清單（征求意見稿）》，工程建設項目測繪涉及自然資源規(guī)劃、行政審批、住建、人防、市政等多個政府部門，需要進一步完善政府牽頭的跨部門工作協(xié)同機制。于棟山等［2］也指出，測繪事項整合涉及多專業(yè)的測繪技術(shù)、工作人員和工作流程，需要通過更多的培訓學習才能熟練掌握，不同專業(yè)間的融合尚需時日。

4.2 技術(shù)標準梳理與制定

從政策來說，另一個重要的措施就是統(tǒng)一處理當前技術(shù)標準的雜亂、矛盾、交叉，制定各部門、各測繪單位在項目實施過程中形成的數(shù)據(jù)的統(tǒng)一標準。

首先是基準的統(tǒng)一。工程建設項目一定要采用國家規(guī)定的坐標系統(tǒng)、測量基準，依法建立相對獨立的平面坐標系。現(xiàn)在國家統(tǒng)一的坐標系是CGCS2000國家大地坐標系，這是現(xiàn)階段我國唯一的、法定的國家坐標系統(tǒng)。各地根據(jù)工程建設需要，可以設立相對獨立的平面坐標系，但必須要依法經(jīng)過審批，而且與國家大地坐標系建立聯(lián)系。目前江蘇省法定的經(jīng)過審批的地方獨立坐標系包括南京、南通、啟東、淮安和鎮(zhèn)江等地，其他的地區(qū)正在走審批程序。

其次是標準的整合，遵循著同一標的物的測繪使用同一技術(shù)標準或者使用統(tǒng)一的技術(shù)指標的原則，對江蘇省在整個工程建設項目測繪中使用的標準進行認真梳理和分析，最后進行整合和統(tǒng)一。

在改革推進過程中，涉及多個技術(shù)規(guī)范，銜接性有待加強。工程建設項目測繪涉及《城市測量規(guī)范》《工程測量規(guī)范》《地籍測繪規(guī)范》《建筑工程建筑面積計算規(guī)范》《城市地下管線探測技術(shù)規(guī)程》《房屋面積測算技術(shù)規(guī)程》等技術(shù)標準規(guī)范，這些標準規(guī)范基本由各部委制定頒布，相互之間存在一定差異，要推進“多測合一”改革工作，上述問題無法回避。李振仟［3］提出根據(jù)各地技術(shù)實力和經(jīng)濟發(fā)展情況制定相應的標準方案，以便更好指導“多測合一”改革的推進。

4.3 測繪成果互認與共享

通過這次改革，各地對于涉及的行政審批部門要建立互認共享機制，實行“一次性告知”，讓申請人“最多跑一次”。通過設立“多測合一”專窗，統(tǒng)一接件辦理，聯(lián)合審圖，做到“多審合一、多驗合一”。充分利用信息化手段，建立工程建設項目“多測合一”成果信息管理平臺，每個階段經(jīng)審批部門審核確認后的測繪成果要及時入庫，確保其他階段的審批部門可以通過平臺查閱調(diào)用，實現(xiàn)成果信息共享。對于涉密的測繪成果，要按照國家有關(guān)保密法律法規(guī)要求，采取必要的措施，確保成果安全。

從測繪成果的用途上來分，可以分為兩類。第一類是政府審批機關(guān)內(nèi)部測繪成果的“多測合一”。這部分是政府審批部門內(nèi)部需要使用的測繪數(shù)據(jù)，大多是基于現(xiàn)有測繪成果（有一定的保密管理權(quán)限）調(diào)取使用，例如“建設用地預審和選址”和“建設用地規(guī)劃許可”，其測繪成果是作為行政機關(guān)審批文件或者附件的形式提供給申請人，是一種審批結(jié)果，屬于行政機關(guān)內(nèi)部管理權(quán)限數(shù)據(jù)的共享使用，不應該由申請人提供。第二類是申請人以第三方有償服務的形式委托測繪中介服務機構(gòu)進行的測繪事項。例如“建設工程規(guī)劃許可”階段的“房產(chǎn)面積預測”，“竣工驗收”階段的“土地核驗（地籍測量）”“規(guī)劃核實測量”“房產(chǎn)面積實測”等，這類測繪事項才是真正意義上需要整合和共享的“多測合一”測繪事項。楊震澎［4］探討了更大范圍的成果共享，他提出“多測合一”與基礎測繪銜接，實現(xiàn)最大限度的成果共享，“多測合一”成果和基礎測繪成果相互補充。

4.4 營商環(huán)境開放與優(yōu)化

由于部分測繪事項的整合，要求想從事“多測合一”業(yè)務的測繪單位需要具備多個專業(yè)大類的測繪資質(zhì)。對于符合條件的測繪單位，各級主管部門要打破行業(yè)壟斷、地域保護，建立“多測合一”的測繪服務機構(gòu)名錄庫，實行備案管理制度，制定“多測合一”名錄庫管理辦法，明確備案條件、項目管理、名錄移出等要求，對名錄庫實行動態(tài)更新、公開發(fā)布。同時，要讓業(yè)主方有自主選擇的權(quán)利，根據(jù)自身需要，結(jié)合公開的各單位相關(guān)業(yè)績，自由選擇，優(yōu)化“多測合一”營商環(huán)境，真正做到公平、開放。

測繪單位如何有效合作管理，提高市場競爭力，進入“多測合一”項目市場，還待進一步探索。在實施聯(lián)合測繪的過程中，政府部門需要規(guī)范聯(lián)合測繪市場，應用“非禁即入”的市場準入原則［5］。在實際調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)改革涉及部門利益的調(diào)整，例如，常州市由于機構(gòu)改革過程中的遺留原因，不動產(chǎn)測繪工作的管理始終游離于自然資源和規(guī)劃管理部門之外，管理機制不通暢，單靠自然資源和規(guī)劃管理部門很難協(xié)調(diào)解決，不利于“多測合一”工作進一步深入，不利于營商環(huán)境的開放與優(yōu)化。

此外，實施“多測合一”對準入的測繪單位資質(zhì)和業(yè)務能力水平要求較高,目前的“聯(lián)合測繪”仍不夠規(guī)范［6］。目前的實際操作方式主要有兩類，一類是一家測繪機構(gòu)獨立提供服務，另一類是多家測繪機構(gòu)聯(lián)合提供服務。如泰興市當?shù)販y繪單位以丙、丁級為主，相對而言測繪資質(zhì)低，技術(shù)水平略弱，很多測繪單位無能力獨立承攬“多測合一”項目，上級管理部門還需要加強對測繪中介服務機構(gòu)的整合和指導。

4.5 成果質(zhì)量檢查與保障

“質(zhì)量重于泰山”，工程建設項目領域涉及廣大民眾切身利益，更是重中之重。對于“多測合一”改革中有關(guān)質(zhì)量的問題，測繪單位要對自己高標準、嚴要求。同時，根據(jù)自然資源部的改革思路，要在“多測合一”項目的實施和成果提供環(huán)節(jié)中，落實項目技術(shù)文件和測繪成果的注冊測繪師執(zhí)業(yè)制度。這也是在整個測繪資質(zhì)、資格制度改革當中，全鏈條形成閉合的一個重要舉措。

現(xiàn)行測繪成果質(zhì)量保障制度仍有很大不足，現(xiàn)有制度設計僅僅明確基礎測繪項目和使用財政資金超過50萬元的其他測繪項目成果必須由省級測繪地理信息質(zhì)量監(jiān)督檢驗機構(gòu)質(zhì)檢（實際也是抽檢），其他測繪成果行政主管部門通過“雙隨機、一公開”抽檢和企業(yè)信用機制來保障。在現(xiàn)階段企業(yè)信用機制未充分發(fā)揮作用的情況下，上述方式顯然無法保證“多測合一”測繪成果質(zhì)量。在技術(shù)層面，邱加波［7］提出建立數(shù)據(jù)查詢與分類檢索機制，實現(xiàn)各類數(shù)據(jù)的實時調(diào)用，為測繪市場監(jiān)管提供科學依據(jù)。

5 結(jié)語

下一步工作要在前期調(diào)研和征求意見的基礎上，從減輕企業(yè)負擔、加強行業(yè)管理等角度，出臺江蘇省“多測合一”改革指導意見；是重新統(tǒng)一制定標準還是出臺技術(shù)標準清單還需要進一步調(diào)研和探討；還需要根據(jù)各市具體情況，制定包括測繪服務機構(gòu)名錄庫、成果共享機制和成果質(zhì)量監(jiān)管等一系列配套制度；最后，“多測合一”相關(guān)政策要壓實到各個部門，能合就合、能改就改，尤其是南京、蘇州、連云港3 個自貿(mào)試驗區(qū)，更要勇于打破壟斷、打破限制，全力推行好“多測合一”改革。