城市化進(jìn)程中的反貧困：制度創(chuàng)新與法律保障

張一鳴

貧困問題是一個一直困擾人類社會的歷史難題，治理與解決貧困問題是世界各國面臨的共同任務(wù)。隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，城市貧困問題也日益引起人們的重視。黨中央和國務(wù)院提出2020年要堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，在有效解決農(nóng)村貧困問題的同時，如何有效應(yīng)對和化解城市貧困問題，是一個值得深思的問題。

一、貧困與反貧困：城市發(fā)展的贅瘤

（一）貧困：物質(zhì)匱乏與權(quán)利剝奪

貧困是一個內(nèi)涵十分廣泛的動態(tài)的社會歷史范疇，隨著經(jīng)濟發(fā)展、社會進(jìn)步、文明水平的提高以及社會平等的深化和人權(quán)發(fā)展等不斷豐富和改變。傳統(tǒng)的貧困一般是指 “物質(zhì)生活困難，即一個人或一個家庭的生活水平達(dá)不到社會可接受的最低標(biāo)準(zhǔn)。由于缺乏必要的生活資料和服務(wù)，其生活處于困難境地”［1］。世界銀行認(rèn)為，“貧困不僅指物質(zhì)的匱乏，還包括受教育水平低、身體健康狀況差、不能表達(dá)自身需求、權(quán)利被剝奪、缺乏影響力以及面臨外部沖擊時所體現(xiàn)的脆弱性”。［2］諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者阿瑪?shù)賮啞どJ(rèn)為，“貧困不僅是相對地比別人窮，而且還基于得不到某些基本物質(zhì)福利的機會，即不擁有某些最低限度的能力。貧困最終并不是收入問題，而是一個無法獲得某些最低限度需要的能力問題”。［3］可見，貧困是一種個人或者家庭由于物質(zhì)不足、能力不足或者權(quán)利不足導(dǎo)致維持基本生活所需物質(zhì)和精神需求匱乏的一種生存狀態(tài)。

（二）反貧困：城市化進(jìn)程的必由之路

“反貧困”最早由岡納·謬爾達(dá)爾提出，他在《世界貧困的挑戰(zhàn)》一書中從政策層面提出了反貧困這一概念。［4］可以說，反貧困體現(xiàn)了理論與歷史性、時代與實踐性等多重內(nèi)涵：一是基于制度化和規(guī)范化視角，保障貧困人口的基本生活（消除絕對貧困）；二是基于體制和政策視角，縮小貧富差距，促進(jìn)收入分配公平，從而減少對貧困人口能力與機會的社會性剝奪；三是基于發(fā)展的視角提高貧困人口的生存和發(fā)展能力，保障貧困人口的權(quán)利，降低和消除社會排斥。［5］城市，作為與鄉(xiāng)村相對應(yīng)的范疇，是人口、經(jīng)濟、科技、文化、信息以及財富高度集中的區(qū)域，在現(xiàn)代國家中具有無與倫比的重要地位。正如西奧多·帕克所言：“城市向來就是文明的壁爐，光和熱從那里向寒冷、黑暗的世界輻射?！保?］城市貧困，是城市發(fā)展的贅瘤，也是城市化進(jìn)程中的重大矛盾。城市反貧困，是城市化實現(xiàn)的必由之路。本文所研究的城市反貧困，是指在一定時期或階段，通過制度和政策手段，消除貧困人口權(quán)利的剝奪，提高其可行能力，幫助其擺脫貧困狀態(tài)，從而緩解城市貧困現(xiàn)象及其問題。［7］

二、城市貧困：主體貧困、制度貧困與法律貧困

面對日益嚴(yán)峻的城市貧困問題，在前期“兩個確?！薄八蜏嘏こ獭薄霸倬蜆I(yè)工程”等項目的基礎(chǔ)上，國家初步建立了涵括基本養(yǎng)老保險制度、下崗職工基本生活保障和失業(yè)保險制度、城市居民最低生活保障制度、基本醫(yī)療、住房保障和教育救助制度等在內(nèi)的城市反貧困制度法律體系，但是這一制度法律體系還不夠系統(tǒng)完善，還存在城市反貧困主體單一、社會參與有限的問題，尚未建立全國統(tǒng)一的社會保障制度，還存在就業(yè)扶持和失業(yè)保險制度成效不明顯、城鎮(zhèn)住房保障制度覆蓋面不廣、基本養(yǎng)老和醫(yī)療保障制度作用發(fā)揮有限等方面的問題，現(xiàn)有的城市反貧困制度多以法規(guī)規(guī)章為主、立法位階偏低，還沒有針對貧困問題的全國性立法。

（一）主體貧困：城市反貧困主體單一、社會參與有限

首先，目前的城市反貧困制度設(shè)計中，存在政府占絕對主導(dǎo)地位、治理主體單一的問題。治理理論倡導(dǎo)多中心主義指導(dǎo)下的治理主體多元化，認(rèn)為公共事務(wù)治理的主體應(yīng)當(dāng)由包括政府在內(nèi)的眾多社會結(jié)構(gòu)乃至個人組成。［8］政府是城市反貧困制度的設(shè)計者、主導(dǎo)者和資源控制者，是占絕對地位的單一主體，也是主導(dǎo)著反貧困制度的制定、實施、組織、管理和監(jiān)督的全過程，城市貧困人口是反貧困政策被動的接受者、被救助者和消極等待者。這種城市反貧困制度設(shè)計的理念強調(diào)政府對貧困人口的外部支持、援助和扶持，是單向度的“輸血式”反貧困，貧困群體自身的主體意識、權(quán)利意識、參與意識則常常處于忽略的邊緣，其結(jié)果常常導(dǎo)致對貧困者主觀能動性發(fā)揮的忽視，也漠視了貧困者對反貧困制度設(shè)計的參與權(quán)。

其次，在管理體制上政府也尚未形成統(tǒng)一的城市反貧困工作機構(gòu)。反貧困工作的推進(jìn)需要高度協(xié)同的工作機構(gòu)組織落實。中國農(nóng)村扶貧工作能夠取得巨大進(jìn)展的一個重要原因就是專門化的農(nóng)村扶貧開發(fā)工作機構(gòu)的設(shè)置，通過專項脫貧攻堅計劃的實施，通過組織化、專門化的機構(gòu)來自上而下推進(jìn)扶貧開發(fā)工作獲得了很大的成就。①2001年國務(wù)院《中國的農(nóng)村扶貧開發(fā)》白皮書指出，各社會組織、民間團體積極參與扶貧活動，是國家“八七扶貧攻堅計劃”成功實施的重要措施之一。反觀目前的城市反貧困工作，在具體實施上，由于城市反貧困的具體措施是由各個部門在原有工作基礎(chǔ)上分別管理實施，人力資源和社會保障部門、衛(wèi)生醫(yī)療部門、財政部門、住房與建設(shè)部門等各負(fù)其責(zé)、各自為政，并不是先有統(tǒng)一的反貧困制度體系和政策設(shè)計，部門之間缺乏合理分工協(xié)調(diào)一致，很難建立統(tǒng)一完善、系統(tǒng)全面的城市反貧困制度體系。如以往城市居民最低生活保障制度長期存在的“應(yīng)保未保”現(xiàn)象就是例證，由于“合法的籌資機制、穩(wěn)定的救助機制、嚴(yán)格的管理機制、有效的運行機制、有力的監(jiān)督機制都不夠健全，社會救助工作的規(guī)范性和有效性有待進(jìn)一步提升”［9］。

最后，城市反貧困制度設(shè)計存在社會主體特別是貧困群體參與有限的問題。按照世界銀行《2000—2001年度報告》的定義，貧困不僅指經(jīng)濟、機會和能力的缺乏，還意味著權(quán)利的缺乏，是在一些關(guān)系到自己命運的重要決策上沒有發(fā)言權(quán)。［10］如不合理的下崗政策、拆遷規(guī)定、養(yǎng)老規(guī)定、醫(yī)療保險規(guī)定、就業(yè)規(guī)定、隨遷子女入學(xué)規(guī)定等，貧困群體缺少知情權(quán)和參與權(quán)，他們在一些不合理的制度規(guī)定面前束手無策。城市反貧困主體單一不僅使“有限政府”陷于“全能政府”的治理陷阱，弱化了貧困群體本身應(yīng)發(fā)揮的積極主動作用，剝奪了貧困群體的參與權(quán)，將市場和社會治理主體摒棄在外，使城市反貧困治理趨于低效。更有甚者，助長了貧困群體“自甘墮落”的貧困文化的形成，“貧困文化一旦形成，就必然傾向于永恒；棚戶區(qū)的孩子，到6-7歲時，通常已經(jīng)吸收貧困亞文化的基本態(tài)度和價值觀念，因此，他們在心理上，不準(zhǔn)備接受那些可能改變他們生活的種種變遷的條件或改善的機會”［11］。而一旦“群體中的人們已經(jīng)被他們認(rèn)可的文化模式化了”［12］，城市貧困群體“安于貧困”，則付出再多努力，也很難實現(xiàn)貧困人口的自我開發(fā)和貧困的消除。

（二）制度貧困：尚未建立覆蓋全面的社會保障制度

首先，養(yǎng)老保險制度功能發(fā)揮不完全?？梢哉f，我國的社會保障制度不少方面還不完善、不健全，社會保障制度滯后于市場經(jīng)濟的步伐是城市貧困問題的重要原因。一方面，職工養(yǎng)老保險覆蓋面不足，尚有部分企業(yè)未加入社會養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌，職工參保率未實現(xiàn)全覆蓋。②據(jù)統(tǒng)計，1996年，我國城鎮(zhèn)享受社會保障的人數(shù)為1.85億人，未享受社會保障的人（包括個體私營從業(yè)人員、失業(yè)人員及未參加保險的企業(yè)職工）共計1000多萬人，占城鎮(zhèn)勞動者的20%以上。參見：朱慶芳.我國社會保障覆蓋面、總支出和地區(qū)差距［J］.中國社會保險，1998，（5）：12-13.另一方面，基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌支付標(biāo)準(zhǔn)低，早期參加養(yǎng)老保險統(tǒng)籌的退休職工由于交納統(tǒng)籌款少、標(biāo)準(zhǔn)低，領(lǐng)取的保險金也很低，難以維持家庭基本生活。目前的社會保障制度尚未形成系統(tǒng)完備、覆蓋廣泛、保障全面的多層次保障體系，“特別是對于下崗職工、隱性失業(yè)者、部分退休職工貧苦問題，幾乎成為無人問津的真空地帶”［13］。

其次，失業(yè)和醫(yī)療保障制度有待完善。一方面，失業(yè)保險受益面有限。目前社會保障制度的著重點是職工的退休養(yǎng)老以及福利等方面，失業(yè)保障制度是社會保障制度中的薄弱環(huán)節(jié)。失業(yè)是引起城市居民收入下降、生活貧困的重要原因之一。現(xiàn)有的失業(yè)保險只對幾類特殊類型符合條件的失業(yè)人員發(fā)放，由于企業(yè)資不抵債而尚未破產(chǎn)的企業(yè)，其職工實際處于失業(yè)期卻不能領(lǐng)取失業(yè)保險金。失業(yè)保險金基金收繳比例低，企業(yè)認(rèn)繳積極性不高，對于有些虧損、停產(chǎn)、半停產(chǎn)企業(yè)更是如此。由于失業(yè)保險基金總量少、受益范圍有限，大大限制了失業(yè)保險的城市反貧困功能。另一方面，職工醫(yī)療保障制度“兜底”功能有待完善，并擴大覆蓋面?，F(xiàn)有的城市貧困人口有一部分是“因病致貧”“因病返貧”，由于無力承受大額醫(yī)療費導(dǎo)致貧困或返貧的不在少數(shù)。

再次，城市最低生活保障制度與其他制度聯(lián)動性、體系性不強。城市最低生活保障制度作為城市反貧困制度體系的基礎(chǔ)，在保障城市貧困人口的基本生活需求方面發(fā)揮了重要的作用，但是該項制度與其他制度如就業(yè)扶持、教育與住房保障、醫(yī)療救助等方面制度聯(lián)動性不強，城市貧困人口的醫(yī)療、住房、子女教育等相關(guān)救助扶持制度多以部門規(guī)章或者規(guī)范性文件形式下發(fā)，目標(biāo)模式不明確，剛性和力度不夠。由于缺乏全國統(tǒng)一的強制性規(guī)定，各地執(zhí)行更多是基于地方財力為基礎(chǔ)的自發(fā)行為，制度穩(wěn)定性差，具有臨時性、分散性、應(yīng)急性的特點，從而使得制度的乘法效應(yīng)很難得到發(fā)揮，這不符合城市反貧困法律制度體系的長期性、系統(tǒng)性、穩(wěn)定性要求。

最后，社會保障制度存在重救濟救急、輕開發(fā)預(yù)防的傾向。一方面，目前推行的城市居民最低生活保障制度作為“救濟式反貧困”模式的主要代表，主要通過提供最低生活保障的方式以減少貧困人口數(shù)量或減輕貧困程度。實踐證明，“物質(zhì)輸出型的單維度治理模式既不能達(dá)到緩解貧困的階段性目標(biāo)，對于消除貧困的終極目標(biāo)更是難以企及”。［14］另一方面，目前的社會保障制度中“系統(tǒng)性”不夠、“預(yù)防性”不足、“規(guī)范性”不夠。大多是針對單一事項的臨時性、應(yīng)急性、過渡性舉措，比如針對國有企業(yè)下崗和退休人員的“兩個確?！闭?、針對下崗失業(yè)人員的“再就業(yè)”工程、針對困難職工的“送溫暖”活動，以及針對城市貧困人口的基本生活保障制度等。上述單點突破的反貧困政策制度固然能夠解決現(xiàn)實中急需解決和棘手的難題，但對于城市貧困人口的整體關(guān)照、系統(tǒng)思考和前瞻設(shè)計不夠，城市貧困人口的住房、醫(yī)療、教育等未有效納入制度設(shè)計之中予以統(tǒng)籌考慮。

（三）法律貧困：尚未建立系統(tǒng)完備的城市反貧困法律體系

首先，我國缺乏統(tǒng)一的反貧困國家立法。城市反貧困法律體系建設(shè)滯后，反貧困多數(shù)尚停留在行政法規(guī)、行政規(guī)章和政策規(guī)定等規(guī)范性文件層面。城市反貧困領(lǐng)域還沒有建立高層次的全國性反貧困基本法律，1997年以來全國人大及其常委會還沒有通過一部屬于城市反貧困領(lǐng)域和社會保障領(lǐng)域的基本法律。［15］城市反貧困法制缺乏宏觀統(tǒng)領(lǐng)性的體系定位和系統(tǒng)性、統(tǒng)一性整體把握，目標(biāo)模式不明確，剛性和力度不夠，現(xiàn)階段城市反貧困仍表現(xiàn)出“極強的政策化取向和缺乏法律制度的保障”［16］。如以社會救濟為例，目前僅有一部國務(wù)院頒布的《城市居民最低生活保障條例》，這顯然不利于、不足以加強城市反貧困工作。此外，城市反貧困法律體系存在法律責(zé)任虛置和權(quán)利救濟缺乏的問題?，F(xiàn)有的反貧困法律責(zé)任主要以政府各部門行政責(zé)任框架為主，法律規(guī)范行為模式連接的法律后果存在責(zé)任上的虛無主義，行為與責(zé)任規(guī)則配置失衡，責(zé)任主體的范圍與責(zé)任內(nèi)容的設(shè)定過于狹窄，責(zé)任規(guī)則不盡完善。［17］由于責(zé)任的虛置，導(dǎo)致貧困群體的權(quán)利救濟不暢，對于貧困群體的權(quán)利侵害缺乏明確的救濟渠道和法律保障，城市貧困群體的權(quán)利救濟及爭議解決機制缺乏。

其次，城市反貧困立法體系分散。面對日益嚴(yán)峻的城市貧困問題，政府層面先后出臺了包括“送溫暖工程”“兩個確保”“下崗職工再就業(yè)工程”、失業(yè)救濟制度以及最低生活保障制度等在內(nèi)的一系列反貧困舉措，著力構(gòu)筑了城市居民最低生活保障制度這一“社會安全網(wǎng)”，保證了貧困人口的基本生活，體現(xiàn)了社會公平正義，維護(hù)了社會和諧穩(wěn)定。但同時也應(yīng)該看到，現(xiàn)行的城市反貧困法律制度體系在系統(tǒng)性、銜接性和目的性等方面存在著很大的缺陷，［18］主要表現(xiàn)在城市反貧困立法模式過于分散，立法內(nèi)容缺乏系統(tǒng)化建設(shè)，如城市反貧困法律中涉及最低生活保障方面的主要有《城市居民最低生活保障條例》，涉及就業(yè)扶持方面的有《就業(yè)促進(jìn)法》，涉及城鎮(zhèn)住房保障方面的有《廉租住房保障辦法》，另外涉及社會保險和就業(yè)扶持方面的《社會保險法》和《就業(yè)促進(jìn)法》僅有部分條款對城市貧困人口進(jìn)行了規(guī)定。迄今為止，我國還沒有一部系統(tǒng)、完整的社會保障國家性立法，現(xiàn)有的是涉及養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保障等方面的行政法規(guī)、行政規(guī)章以及相關(guān)的規(guī)定和暫行辦法等。整體看來，城市反貧困法律體系主要由行政法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件構(gòu)成，立法位階不高，立法體系性、系統(tǒng)性不強，不少以政策通知文件的形式出臺，體現(xiàn)出過渡性、應(yīng)急性特征。

最后，城市反貧困的法律實施機制尚顯薄弱。在具體實施上，由于城市反貧困的具體措施是由各個部門在原有工作基礎(chǔ)上分別管理實施，部門之間缺乏合理分工協(xié)調(diào)一致，很難建立統(tǒng)一完善、系統(tǒng)全面的城市反貧困法律實施機制。這使得城市反貧困工作無論是在經(jīng)費的資助上，還是反貧困項目的管理與實施上，以及對保障對象的全覆蓋上都存在薄弱環(huán)節(jié)，社會保障工作的規(guī)范性和有效性有待進(jìn)一步提升。［19］特別是城市反貧困法律機制上體現(xiàn)的開發(fā)性不足，主要體現(xiàn)在“政策內(nèi)容單一、不切實際以及想象力不足”。［20］目前城市反貧困法律制度體系中開發(fā)性內(nèi)容主要體現(xiàn)為“再就業(yè)工程”以及各類培訓(xùn)政策。而“再就業(yè)工程”將發(fā)展中小型企業(yè)就業(yè)服務(wù)、加強失業(yè)人員的就業(yè)培訓(xùn)力度作為基本途徑，這對于解決部分失業(yè)人員的再就業(yè)問題發(fā)揮了重要作用，但是仍然存在激勵機制不到位、法律保障機制不完善、非正規(guī)就業(yè)途徑受排斥的問題，抑制了失業(yè)人員再就業(yè)的積極性，一定程度上助長了被動接受和依賴國家的“等、靠、要”思想。

三、城市化進(jìn)程中的反貧困：主體創(chuàng)新、制度創(chuàng)新與法律保障

城市化進(jìn)程中的主體貧困、制度貧困和法律貧困是致使產(chǎn)生城市貧困問題的重要原因。這就需要建立政府主導(dǎo)、社會共同參與的城市反貧困工作管理機制，通過法制化的方式開展反貧困工作，解決反貧困制度建設(shè)滯后和立法不規(guī)范的問題，建立科學(xué)、系統(tǒng)的反貧困法律體系，科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌規(guī)范反貧困工作，形成以憲法為基本依據(jù)、以《反貧困法》為核心、以《社會保障法》等相關(guān)社會保障法律法規(guī)為支撐，與經(jīng)濟法、行政法、財政、稅收、金融等相關(guān)法律有效銜接、密切配合形成的法律體系。

（一）主體創(chuàng)新：建立政府主導(dǎo)、社會共同參與的城市反貧困工作機制

首先，明確政府主導(dǎo)、相關(guān)部門各負(fù)其責(zé)的政府反貧困工作機制。城市反貧困法律制度體系的有效構(gòu)建，必須要有相應(yīng)的管理體制和工作機制與之相配套，才能保障反貧困工作真正落地。在管理體制上，要進(jìn)一步明確政府、市場、社會以及貧困群體各自的職責(zé)定位，建立政府主導(dǎo)，民政部門牽頭組織協(xié)調(diào)，人力資源和社會保障、財政等有關(guān)部門共同參與、各負(fù)其責(zé)的城市反貧困工作管理體制。政府主導(dǎo)，就是要切實履行好政府在城市反貧困工作中的規(guī)劃、指揮、領(lǐng)導(dǎo)、管理和保障的主體作用，要把城市反貧困工作納入經(jīng)濟社會發(fā)展中長期規(guī)劃、納入年度工作安排，確保反貧困統(tǒng)籌協(xié)調(diào)到位、政策規(guī)劃到位、決策指導(dǎo)到位、資金落實到位、管理落實到位，這也是堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的要求。要研究建立城市反貧困指標(biāo)體系和檢測體系，推進(jìn)城市反貧困政策制度定期公開并強化監(jiān)督檢查。民政部門要發(fā)揮好牽頭組織協(xié)調(diào)作用，其他部門如人力資源和社會保障、財政、衛(wèi)生與健康、教育、住房與建設(shè)等要互相配合、互相協(xié)作，各負(fù)其責(zé)、各司其職、各盡其能，履行各自職責(zé)范圍內(nèi)的救助救濟和保障職能，共同做好城市反貧困工作。比如，在對城市貧困群體救助方面，民政部門側(cè)重于生活救助，人力資源和社會保障部門側(cè)重于就業(yè)培訓(xùn)和再就業(yè)救助，衛(wèi)生和健康部門負(fù)責(zé)醫(yī)療救助，教育部門負(fù)責(zé)貧困群體及其子女教育救助，住房和建設(shè)部門負(fù)責(zé)廉租房救助，司法部門負(fù)責(zé)法律援助，其他部門負(fù)責(zé)相關(guān)的救助和扶持照顧等。

其次，充分發(fā)揮社會主體在參與城市反貧困治理中的作用。城市反貧困工作，需要社會力量的參與，需要重視和發(fā)揮社會組織的作用。積極借助社會組織的人力、物力、資金、信息、管理和服務(wù)等各種資源，鼓勵社會組織通過多渠道、多形式參與城市反貧困工作，特別是在志愿服務(wù)、社會救助、再就業(yè)培訓(xùn)、社區(qū)服務(wù)、社會捐贈、慈善公益等方面，政府要做好引導(dǎo)、支持和鼓勵工作，充分發(fā)揮好社會組織在城市反貧困工作中的作用。建立以政府為主導(dǎo)、政府部門各負(fù)其責(zé)、有關(guān)社會組織共同參與的城市反貧困體系，將政府單一的扶貧工作轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、部門、社會共同參與的反貧困行動，使城市反貧困治理工作逐漸由政府主導(dǎo)型模式向政府與社會組織共同治理模式轉(zhuǎn)變，逐步培育、規(guī)范、引導(dǎo)、支持社會組織參與城市反貧困治理，形成多元、協(xié)同、開放的城市反貧困治理體系。［21］

最后，建立高效協(xié)同的城市反貧困管理機制和運行機制。加強城市反貧困工作，就是要強化體制、機制、制度改革的力度，形成有利于減少貧困的就業(yè)、財稅、金融、法律、收入分配、社會保障和社會福利制度框架，建立高效規(guī)范的城市反貧困管理體制和運行機制。打破城市反貧困工作中各謀其政、各理其事、各掃門前雪的局面，制度和政策措施間強化協(xié)調(diào)配套、協(xié)作互動，從而發(fā)揮好城市反貧困制度體系的整體合力，構(gòu)建起科學(xué)嚴(yán)密的制度防線，通過行之有效的制度之網(wǎng)實現(xiàn)城市反貧困的目標(biāo)。

（二）制度創(chuàng)新：擴大社會保險制度覆蓋面，強化貧困群體人力資源開發(fā)制度

首先，擴大社會保險制度覆蓋面。在社會保險方面，要盡可能擴大覆蓋面，完善職工養(yǎng)老保險、失業(yè)保險和醫(yī)療保險等社會保險制度，做到應(yīng)保盡保，把失地農(nóng)民、進(jìn)城務(wù)工人員以及未就業(yè)大學(xué)生納入保障范圍，實現(xiàn)覆蓋廣泛、保障適度、運行規(guī)范；在最低生活保障方面，要進(jìn)一步加強基本生活保障、失業(yè)保險和最低生活保障“三條保障線”的扶持力度，強化城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度這一社會保障制度的核心，確?！岸档住惫δ艿膶崿F(xiàn)；在社會救助方面，針對城市貧困人口要實施積極的醫(yī)療救助，健全重大疾病醫(yī)療保險和救助制度，完善應(yīng)急醫(yī)療救助機制，在突發(fā)疫情等緊急情況時，確保醫(yī)療機構(gòu)先救治、后收費，并完善醫(yī)保異地即時結(jié)算制度，防止出現(xiàn)“因病致貧”“因病返貧”現(xiàn)象。［22］完善我國的社會保障體系，就是要建立起項目種類齊全、有穩(wěn)定資金來源、運作和管理比較規(guī)范、能夠覆蓋所有城鄉(xiāng)居民、符合社會主義市場經(jīng)濟要求和我國具體國情的保障網(wǎng)絡(luò)，使其真正發(fā)揮低收入貧困人群生活問題的“兜底”功能和社會“穩(wěn)定器”作用。［23］

其次，做實城市貧困人口的能力培養(yǎng)和職業(yè)教育制度。羅馬俱樂部創(chuàng)始人奧雷利奧·佩西指出：“惟有人類素質(zhì)和能力的發(fā)展才是取得任何新成就的基礎(chǔ)，才是通常所說的‘發(fā)展’的基礎(chǔ)?！保?4］城市反貧困工作的出發(fā)點和落腳點都是城市貧困人口這一特殊群體，必須堅持以貧困人口為中心，強化貧困群體的能力培養(yǎng)和職業(yè)教育，重視貧困人口的人力資源開發(fā)，大力普及義務(wù)教育、中等職業(yè)教育、繼續(xù)教育與職業(yè)培訓(xùn)。從某種程度上說，貧困者的受教育程度與技能狀況決定了其獲得就業(yè)機會以及其他潛在收益機會的大小。通過開展針對貧困人員的教育培訓(xùn)提升職業(yè)技能，被世界各國證明是行之有效的反貧困工作方式。城市反貧困工作就是要針對貧困群體及其子女開展針對性的人力資源開發(fā)，涵括義務(wù)教育、中等教育、職業(yè)教育、高等教育、崗位技能培訓(xùn)等各類教育培訓(xùn)。

再次，建立失業(yè)人員再培訓(xùn)制度。針對下崗失業(yè)人員的不同類型，建立相應(yīng)的職業(yè)培訓(xùn)制度。對于年齡大、技能單一、文化素養(yǎng)不高的下崗失業(yè)人員，可以突出實用性，開展針對性應(yīng)急性技能培訓(xùn)，可以以短期、實用、免費、易上手、“短平快”的培訓(xùn)項目為主，以促使其盡快就業(yè)。對于較年輕的失業(yè)人員，可以開展學(xué)歷教育與技能教育相結(jié)合，鼓勵通過繼續(xù)教育的方式提升能力、增加勞動力市場競爭力。政府強化職業(yè)咨詢、職業(yè)教育、職業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)扶持、失業(yè)救濟、心理輔導(dǎo)等一體化一站式服務(wù)模式，通過政府資助的形式進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)，免費為貧困群體提供職業(yè)技能教育，提升勞動力職業(yè)技能、勞動素養(yǎng)和市場就業(yè)意識。這可以借鑒美國的做法，美國針對失業(yè)人員和貧困人口制定了《就業(yè)訓(xùn)練法》，每年為失業(yè)人員和貧困者提供培訓(xùn)資助近70億美元。

最后，強化貧困群體教育援助制度。堅持義務(wù)教育均等化和免費化，保障每個公民都享有義務(wù)教育的法定權(quán)益，擴大義務(wù)教育覆蓋面，確保適齡兒童“應(yīng)學(xué)盡學(xué)”，并積極創(chuàng)造條件通過國家助學(xué)金、助學(xué)貸款、教育專項補貼等形式使貧困群體子女能夠接受高等教育，保證貧困群體子女公平受教育權(quán)，避免貧困的代際傳遞。同時，積極改善城市隨遷子女受教育教學(xué)條件，政府可以通過專項教育補貼的形式對城市農(nóng)民工子弟學(xué)校給予政策和財政傾斜，改善教學(xué)設(shè)施和師資隊伍，提升教學(xué)水平，使進(jìn)城農(nóng)民工子女享受平等受教育權(quán)。

（三）法律保障：制定《反貧困法》，健全城市反貧困的法律體系

首先，制定《反貧困法》，夯實城市反貧困的法律保障。建設(shè)法治國家，建成社會主義法律體系，必須將城市反貧困納入法治軌道，予以法律保障。我國《憲法》明確規(guī)定“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利”①參見：《憲法》第四十五條。，這是城市貧困人口作為公民維護(hù)其基本生存權(quán)的憲法保障。針對反貧困進(jìn)行立法也是國際上的立法慣例。英國1601年頒布的《濟貧法》是世界上最早針對貧困現(xiàn)象的立法。法國1845年在《法蘭西第二共和國憲法》中便開宗明義提出了社會救助和反貧困的內(nèi)容。②《法蘭西第二共和國憲法》第十三條規(guī)定“社會對棄兒、病弱者和沒有資產(chǎn)的老人給予救助”?？梢哉f，針對以維護(hù)公民生存權(quán)為基核的反貧困立法在世界范圍內(nèi)屢見不鮮。我國目前涉及社會救助方面僅有一部行政法規(guī)《城市居民最低生活保障條例》，尚未進(jìn)行反貧困國家立法，而城市反貧困政策制度多以部門規(guī)章以及通知、實施意見等其他規(guī)范性文件進(jìn)行規(guī)定，體系性不強、應(yīng)急性痕跡明顯、剛性和力度欠缺，這非常不利于我國城市反貧困法治建設(shè)。由于反貧困工作事關(guān)公民憲法基本權(quán)利——生存權(quán)，因此將之納入法治化軌道、進(jìn)行法律保障顯得尤為必要和緊迫。這是建設(shè)法治國家、法治社會的應(yīng)有之義，也是打造法治政府規(guī)范和約束行政權(quán)對貧困人口責(zé)任義務(wù)的必要舉措。將城市反貧困工作在國家立法層面進(jìn)行規(guī)范和保障，有利于城市反貧困工作的開展，也有利于城市貧困人口獲得包括生存權(quán)、發(fā)展權(quán)和救濟權(quán)在內(nèi)的更多法律保障。建議全國人大或者人大常委會盡快制定《反貧困法》，通過法律的形式來明確反貧困的原則、性質(zhì)、宗旨、責(zé)任等，明確國家、政府職能部門、社會組織以及個人的權(quán)利和義務(wù)，進(jìn)一步落實憲法賦予的貧困人口的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)和救濟權(quán)，使城市反貧困工作走向法治化軌道。具體而言，《反貧困法》主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：政府、社會組織和貧困人口等有關(guān)主體的權(quán)利和義務(wù)；貧困對象的界定與定期評估；反貧困項目的計劃、組織、實施；救助項目的設(shè)定與救濟方式的確定；救助標(biāo)準(zhǔn)的確定與動態(tài)更新；救助資金的來源、籌措、管理、使用與監(jiān)督；救助群體基本權(quán)利的保護(hù)、技能培訓(xùn)與職業(yè)發(fā)展；政府、社會組織和個人等有關(guān)主體的責(zé)任追究等。③也有學(xué)者認(rèn)為《反貧困法》應(yīng)當(dāng)包括：（1）政府、貧困人口和社會組織等相關(guān)主體的權(quán)利和責(zé)任；（2）確定各級各地貧困線的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，以此建立獨立的貧困監(jiān)測機制；（3）反貧困的計劃、決策、組織、管理、監(jiān)督、評估等機構(gòu)的職責(zé)和工作原則；（4）規(guī)范扶貧資金籌措和管理的原則，確定資金使用中的監(jiān)督和審計原則和辦法；（5）對貧困人口的經(jīng)濟合作組織予以確認(rèn)；（6）對各種扶貧援助資金的管理和使用的原則和監(jiān)督辦法；（7）對貪污、挪用、私分、截留、轉(zhuǎn)移扶貧基金的查處和處理等。參見：張鳳涼，蒲海燕.反貧困治理結(jié)構(gòu)中政府功能的缺陷及完善對策［J］.理論探討，2001，（6）：40-42.

其次，制定《社會保障法》，健全社會保障法律體系。面對城市反貧困政策法律制度的不配套、不系統(tǒng)、不完善，政策調(diào)適的隨意性較強，當(dāng)務(wù)之急就是要及時建立健全反貧困的法律體系，除了制定《反貧困法》外，還應(yīng)及時補齊完善相關(guān)配套法律制度。截至目前，我國還沒有一部系統(tǒng)完整的《社會保障法》，面對社會保障工作蓬勃發(fā)展的實踐，社會保障領(lǐng)域立法相對滯后，也迫切需要盡快出臺一部系統(tǒng)規(guī)范社會保障工作的全國性立法，通過法律的方式來規(guī)范和保障貧困群體的基本權(quán)益，通過法治的方式固化政府的義務(wù)和責(zé)任。如《社會保障法》《社會救助法》《社會福利法》等與城市反貧困緊密相關(guān)的相關(guān)立法應(yīng)該及時出臺，并以行政法規(guī)和規(guī)章配套出臺相關(guān)實施細(xì)則，形成法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章密切配合、系統(tǒng)完善的社會保障法律體系，使城市反貧困工作由“人治化”向“法治化”、由“隨意化”向“規(guī)范化”轉(zhuǎn)變，保障貧困群體的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)等基本權(quán)益，使城市反貧困工作由“單打獨斗”向“組合拳”方式邁進(jìn)，有效提升城市反貧困工作的法治化水平。

再次，強化城市反貧困權(quán)利救濟。每一個法律意義上的人都有在法律限度內(nèi)追求和獲取自己最大利益的正當(dāng)權(quán)利，也有在法律的限度內(nèi)維護(hù)和保護(hù)自己利益的正當(dāng)權(quán)利。［25］任何權(quán)利，如果沒有法律制度的保障，在權(quán)利受到侵害時沒有及時的救濟，這種權(quán)利都僅僅是“紙面上”的權(quán)利。因此，要確保城市反貧困工作取得實效，確保城市反貧困法律制度真正落地，就要完善城市反貧困權(quán)利救濟制度。要賦予貧困群體平等的立法參與權(quán)，在人大代表選舉和政協(xié)委員推選時，充分考慮城市貧困群體的代表性，充分保障貧困群體的利益訴求。進(jìn)一步完善涉貧人口行政復(fù)議和行政訴訟制度，將剝奪或限制城市貧困人口權(quán)利的事件納入行政復(fù)議和行政訴訟范圍，切實保護(hù)貧困群體的合法權(quán)益，嚴(yán)格落實貧困群體對于行政主體行政和行政訴訟的舉證責(zé)任倒置原則。進(jìn)一步加強對貧困人口的法律援助和司法保護(hù)。城市貧困人口作為社會弱勢群體更容易因自身經(jīng)濟社會條件所限遭受權(quán)利的侵害，在面對“權(quán)利的貧困”時往往無能為力，法律援助制度就是一項重要的權(quán)利救濟制度，對于保護(hù)貧困群體合法權(quán)益免受不當(dāng)侵害、彰顯社會公平正義具有重要意義。要擴大法律援助的范圍與覆蓋面，對貧困群體做到“應(yīng)援盡援”。同時，積極鼓勵社會力量參與社會援助，整合高校、律所、法律援助中心等各類法律援助資源，加強對城市貧困人口的普法工作，提高貧困群體利用法律維護(hù)自身合法權(quán)益的能力，建立針對貧困群體的法律援助和司法保護(hù)機制，構(gòu)筑城市反貧困的法律保障機制。

最后，強化城市反貧困工作責(zé)任追究。城市反貧困工作的落實需要依托可操作性的責(zé)任追究和獎懲制度的實施。城市反貧困主體包括政府、社會團體和貧困群體等，相應(yīng)的責(zé)任也可以分為政府管理方、社會團體供給方以及貧困群體接受方責(zé)任等。政府管理方責(zé)任是指各級政府及其職能部門因具體行政行為違法、失當(dāng)或者不作為而應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。社會團體供給方責(zé)任是指相關(guān)社會救助機構(gòu)在違反法定救助義務(wù)時所承擔(dān)的民事和行政責(zé)任。貧困群體接受方責(zé)任是指作為社會救助等權(quán)利接受方，同時也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)，比如參加社區(qū)公益活動、接受就業(yè)輔導(dǎo)和再就業(yè)培訓(xùn)、如實定期申報自己及家庭經(jīng)濟財產(chǎn)狀況等，如果申報不實不盡，可能要承擔(dān)取消救助資格、返還已領(lǐng)取權(quán)益、降低救助標(biāo)準(zhǔn)等，涉嫌欺詐或者有其他嚴(yán)重情節(jié)的，可能還要承擔(dān)刑事責(zé)任。比如，就扶貧資金的使用和撥付而言，對扶貧資金撥付、使用、管理不到位的地方政府機構(gòu)及其責(zé)任人員，應(yīng)該設(shè)定嚴(yán)格的行政責(zé)任；對于套用、挪用、騙取扶貧資金的單位和個人，除了追究民事責(zé)任和行政責(zé)任以外，觸犯《刑法》的，還應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任。［26］

四、結(jié)論

面對日益嚴(yán)峻的城市貧困問題，盡管國家初步建立了包括城市最低生活保障制度、就業(yè)扶持和失業(yè)保險制度、城鎮(zhèn)住房保障制度、教育救助制度、基本養(yǎng)老和醫(yī)療保障制度在內(nèi)的城市反貧困制度法律體系，但是這一制度法律體系還不夠系統(tǒng)完善，還存在城市反貧困主體單一、社會參與有限的問題，尚未建立系統(tǒng)完備、保障全面的社會保障制度和全國統(tǒng)一的城市反貧困法律體系。城市化進(jìn)程中的主體貧困、制度貧困和法律貧困是致使產(chǎn)生城市貧困問題的重要原因。解決之道就在于通過建立政府主導(dǎo)、社會共同參與的城市反貧困工作管理機制，進(jìn)一步強化制度創(chuàng)新和法律保障，形成以憲法為基本依據(jù)、以《反貧困法》為核心、以《社會保障法》等相關(guān)社會保障法律法規(guī)為支撐的反貧困法律體系，強化城市反貧困權(quán)利救濟和責(zé)任追究制度，不斷提升城市反貧困制度化、法治化進(jìn)程。