城市減貧的權(quán)利再現(xiàn)

姚尚建

一、研究的緣起

城市貧困伴隨著全球城市化進(jìn)程。在上個世紀(jì)80年代之前，城市貧困研究非常少，但是到了90年代，可能受到美國大都市區(qū)擴(kuò)張與發(fā)展中國家的城市化影響，城市貧困的研究迅速上升。［1］國際尤其是北美高校對于城市貧困的研究集中體現(xiàn)在以下五個方面：第一，政策導(dǎo)向研究，即揭示和評估聯(lián)合國和世界銀行倡導(dǎo)的緩解城市貧困的政策措施；第二，由于北美各大學(xué)的共同努力，城市貧困研究聚焦于城市貧困與日益增長的收入不平等之間的相互作用；第三，北美、歐洲和亞太地區(qū)大學(xué)合作的研究表明，中國城市貧困人口的增加，使中國因此成為一個值得研究的個案；第四，城市貧困中的青年行為與心理健康問題，也是北美大學(xué)推動的一個研究領(lǐng)域；第五，在撒哈拉以南和亞洲貧民窟地區(qū)的城市貧困和健康方面，非洲研究機(jī)構(gòu)和北美大學(xué)之間也形成有力合作。［2］

不同學(xué)科的介入，豐富了城市貧困的研究。一種比較普遍的觀點認(rèn)為，貧困是一種不平等的社會現(xiàn)象，“自打貧窮一出現(xiàn)，我們就產(chǎn)生了某種以約定俗成的方式來貶低窮人的沖動。窮人頻繁地出現(xiàn)在社會理論及文學(xué)作品中，他們被描述得有時懶惰，有時上進(jìn)；有時高尚，有時鬼祟；有時憤怒，有時順從；有時無助，有時自強(qiáng)”［3］。行為主義研究指向了貧困個體，指向了群體責(zé)任，但是在城市貧困的研究中，這種指向可能會模糊制度主義的分析框架，模糊資本力量在城市貧困空間分布中的作用，從而稀釋了城市貧困的結(jié)構(gòu)性原因，并無助于城市貧困的系統(tǒng)性解決。

在中國這樣一個擁有悠久農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)的國家，反貧困長期以來是農(nóng)村治理的主要議題。1986年中央政府確立了國家級貧困縣名單并集中資金和力量進(jìn)行幫扶，因此相對于農(nóng)村扶貧工作，除了“上山下鄉(xiāng)”等特殊時期導(dǎo)致一部分城市居民特權(quán)的喪失，城市反貧困并不是一個緊迫的政策議題。但是中國的城市化進(jìn)程在世紀(jì)交織時期驟然提速，大量人口導(dǎo)入大大小小的城市，從而形成更為復(fù)雜的社會問題，貧困治理因此成為城市和農(nóng)村政府的共同任務(wù)。從上個世紀(jì)90年代開始，隨著國有企業(yè)大規(guī)模重組，一些企業(yè)員工失業(yè)，造成大面積的城市貧困現(xiàn)象；同時由于非國有企業(yè)的興起，越來越多的進(jìn)入城市的企業(yè)職工要求獲得城市保障?！?978—1989年，全民所有制以外的其他所有制職工人數(shù)所占比重由 21.6%上升到26.4%，城鎮(zhèn)集體企業(yè)職工已由2048萬人增加到3502萬人，私營企業(yè)及中外合資企業(yè)的員工已達(dá)132萬人，另有城鎮(zhèn)個體勞動者883萬人。”［4］因此，中國的城市貧困伴隨著城市社會保障的制度設(shè)計，也伴隨著大量人口對于城市公共服務(wù)均等化的訴求。

二、城市貧困的多維呈現(xiàn)

城市是人類文明生活的重要標(biāo)志和工業(yè)革命的主要成果。在城市中，人們又會看到“無數(shù)次的失望，無數(shù)次的發(fā)明和無數(shù)次的創(chuàng)造既沒有減輕最需要休息的那些人的勞累，又沒有為窮人帶來富足”［5］。作為擁有長久農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)的后發(fā)工業(yè)國家，中國的城市化進(jìn)程同樣面臨貧困治理的任務(wù)。與西方城市貧困的表現(xiàn)不同，中國的城市貧困有著疊加性、蔓延性等特點。上個世紀(jì)80年代以來，中國實施市管縣體制，城市政府不僅要管理城市內(nèi)部的事務(wù)，也要管理所轄縣區(qū)的公共事務(wù)，這也決定了中國城市貧困治理不僅僅要著手城市權(quán)利的保障，也要兼顧城鄉(xiāng)治理的制度建設(shè)與能力提升。

1.西方城市貧困的惡化與人口驅(qū)逐

1869年，亨利·喬治來到紐約，在這座城市，他看到了富足與奢靡，也看到了貧窮與墮落，“貧困與苦難以及由此而產(chǎn)生的罪惡與犯罪，到處清楚地隨著村鎮(zhèn)發(fā)展成城市以及由不斷發(fā)展帶來的生產(chǎn)和交換方法的改進(jìn)而得到的好處而增加”［6］?；旧显谕粫r期，社會學(xué)家懷特在波士頓觀察著一群意大利后裔的城市生活，“丹尼在讀完8年級以后離開了學(xué)校，到一家工廠工作……在失業(yè)未找到新工作期間，哪兒有勞資糾紛他就到哪兒去工作，給哪兒干都行——‘不管是誰，只要給我錢?！つ嵘韽?qiáng)力壯，在勞資沖突中很有打架的經(jīng)驗，但是他并不喜歡這個工作。他是為了從中掙到錢才去打架的”。［7］當(dāng)城市生活無法正當(dāng)使用勞動力時，勞動力可能成為一種爭取城市生活的異己力量。同樣，亨利·喬治對于城市與進(jìn)步的懷疑并沒有隨著的時間推移而減弱，在上個世紀(jì)70年代以后，失業(yè)開始成為美國城市嚴(yán)重的社會問題，居住、娛樂、治理城市等問題則依次展開。馬修·德斯蒙德觀察著那些交不起房租而在寒冷的季節(jié)搬家的窮人，他們被這個城市反復(fù)“驅(qū)逐”而居無定所。更讓人側(cè)目的是，這種“驅(qū)逐”是合法展開的。如果說在上個世紀(jì)初期，房東驅(qū)逐房客往往容易引起眾怒，但是到了“21世紀(jì)的今天，治安官之下有一個個小組，他們的工作就是執(zhí)行驅(qū)逐和發(fā)布止贖令”［8］。在70年代以后，越來越多的中產(chǎn)階級搬離美國的內(nèi)城區(qū)，從而改變了美國城市社區(qū)的格局。到了80年代后，那些黑人聚居區(qū)也發(fā)生了變化，隨著黑人中產(chǎn)階級的搬離，“今天在聚居區(qū)中居住的，幾乎都是城市黑人社區(qū)中最貧窮的那一部分人，他們是美國職業(yè)體系主流之外的家庭和個體的異質(zhì)性群體”［9］。

2.中國城市貧困的時間呈現(xiàn)

長期以來，中國城市史有著鮮明的國家主義色彩，因此，城市的貧困通常意味著國家治理的失敗。鴉片戰(zhàn)爭以后，中國的一些城市被迫開放，從而導(dǎo)致了一些城市的快速膨脹。1843年上海開埠時外國人只有26人，中國人口不增還減。1848年，大量失去工作的水手、農(nóng)民和手工業(yè)者進(jìn)入上海，無法找到工作的人就淪為乞丐和流浪漢。19世紀(jì)40年代末和50年代初，最先受到外國商品沖擊的8萬廣東人和6萬福建人進(jìn)入上海，太平天國運動期間，更多的難民進(jìn)入上海并形成龐大的游民階層。1865年，上海人口已經(jīng)達(dá)到70萬，1900年，人口達(dá)到100萬，1910年，人口達(dá)到128萬。［10］人口的增長導(dǎo)致眾多的社會問題，而貧困成為這個城市社會發(fā)育不良的重要誘因。在近代上海，由于混亂的管理體制和法外治權(quán)，根本就無法有效消除城市貧困。

城市化伴隨著大規(guī)模的城鄉(xiāng)人口流動。雖然有嚴(yán)格的城市戶籍制度的限制，但是從上個世紀(jì)70年代后期啟動的改革開放與工業(yè)化發(fā)展，導(dǎo)致大量的農(nóng)村人口進(jìn)入城市，通過戶籍制度限制人口流動日益困難。同時，我國的城市發(fā)展也面臨產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等任務(wù)，上個世紀(jì)90年代，一些工業(yè)城市出現(xiàn)了工人失業(yè)潮，一些在農(nóng)村生活困難的人口也進(jìn)入城市。由于就業(yè)機(jī)會的匱乏與嚴(yán)格的戶籍制度，流動人口的城市生存非常困難，從而形成貧困問題在城市的集中呈現(xiàn)。解放初期，上海每天流動人口為10萬，到了1988年，這個數(shù)字為209萬。1988年外來人口犯罪比1987年增加了102.7%。［11］進(jìn)入21世紀(jì)之后，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和集中治理，我國的城鄉(xiāng)貧困人口的比例有明顯下降。其中由于農(nóng)村貧困人口基數(shù)較大，因此城市貧困人口下降比例快于農(nóng)村貧困人口比例，如2017年，我國城市低保人口1261萬人，2018年1007萬人，城市貧困人口下降20.14%；同年的農(nóng)村低保人口分別為4045.2萬人和3519.1萬人，農(nóng)村貧困人口下降13%。［12］但是在同時期特困人口方面，數(shù)字表現(xiàn)卻有差異。截至2018年底，全國共有農(nóng)村特困人員455.0萬人，比上年減少2.6%。全年支出農(nóng)村特困人員救助供養(yǎng)資金306.9億元。全國共有城市特困人員27.7萬人，比上年增長9.1%。全年支出城市特困人員救助供養(yǎng)資金29.5億元。［13］也就是說，農(nóng)村絕對貧困人口逐漸減少，而城市絕對貧困人口逐漸增加。

3.城市貧困的空間擴(kuò)散與政治機(jī)會的篩選

不同于社會學(xué)家對于貧困的階級分析、經(jīng)濟(jì)學(xué)家對于貧困的職業(yè)調(diào)查，城市地理學(xué)家多關(guān)注城市貧困人口的空間分布與演化機(jī)制?？傮w上看，城市戶籍貧困人口呈下降趨勢。以南京市為例，2017年貧困人口數(shù)量為2006年的53.2%?！坝绕湓?011—2017年，貧困人口減少的速度明顯快于2006—2011年時段，年均減少率達(dá)7.6%。城市戶籍人口的貧困發(fā)生率也相應(yīng)呈現(xiàn)下降的趨勢，2006年、2011年和2017年發(fā)生率分別為1.4%、1.1%和0.7%?！保?4］但是這一數(shù)據(jù)可能與同一時期的快速城市化的進(jìn)程有關(guān)，在2011年之后，中國的城市人口大量增加。2016年，南京市戶籍人口663萬人，人口自然增長率6.51%。［15］2017年，南京市戶籍人口為680.67萬人，2018年，這一數(shù)字為696.94萬人。［16］雖然特大城市的戶籍制度對社保年限、學(xué)歷等要求較為嚴(yán)格，但是南京市的戶籍人口每年仍然穩(wěn)定增長。而通過戶籍篩選過的新增人口往往不在貧困人口之列，也就是說，戶籍貧困人口的比例被稀釋了。

如果說中國的城市貧困隱藏在城市化的宏大敘事之中，體現(xiàn)為城市公共生活的爭取，那么在城市化進(jìn)程已經(jīng)完成的西方國家，這種貧困已經(jīng)體現(xiàn)為公共生活的機(jī)會喪失。由于城市貧困的彌散，一些特定的群體無法實現(xiàn)城市生活階梯的上升。同樣在波士頓那個街角，一心進(jìn)取的多克退出了地方性競選，在多克的回答中，阻力并不是來自多達(dá)32名的競爭對手，而是貧困。“我和小伙子們在詹寧斯的自助餐廳時，有一個人走到我面前，想讓我買一張什么票。我尷尬極了，所以只好拒絕了……作為一位政治家，我應(yīng)該參加宴會，出席會議，可是我不能去，因為我沒有錢?！保?7］沒有錢就無法進(jìn)入城市政治生活，就無法像富裕的市民一樣爭取更多的城市控制權(quán)，而控制權(quán)的喪失意味著政治層面上的城市不平等?！叭绻覀儗τ诓黄降鹊幕貞?yīng)由我們對地位的需要所形塑，那么不平等就不單單是我們有多少錢的問題，也是我們與他人比較各逢所處位置的問題?！保?8］相對貧困在這里已經(jīng)超越物質(zhì)的匱乏，體現(xiàn)為相對政治距離的拉大。

三、城市貧困的空間擠壓與權(quán)利再現(xiàn)

阿馬蒂亞·森認(rèn)為，貧困表現(xiàn)為能力的貧困，更是權(quán)利的貧困。獲得所有商品的集合，構(gòu)成了所有物的“交換權(quán)利”（exchange entitlement），而決定這一權(quán)利，基于以下因素：合適的工作、收入與支出、勞動力及資產(chǎn)的價值、生活的成本、社會福利與稅務(wù)。［19］這一判斷事實上開啟了兩個維度的思考：貧困的空間生產(chǎn)與職業(yè)分布。

1.城市貧困的相對性與空間生產(chǎn)

在一般的理解中，貧困總是伴隨著生活必需品的匱乏，學(xué)術(shù)界關(guān)注的貧困問題大多與饑餓以及基本的生活設(shè)施有關(guān)，但是在亞當(dāng)·斯密看來，這種必需品并不是一個固定的物品：“所謂必需品，不但是維持生活上必要不可少的商品，且是按照一國習(xí)俗，少了它，體面人固不待說，就是最低階級人民，亦覺有傷體面的那一切商品。”［20］這一判斷說明，所謂貧窮，本身有一個變化的尺度，貧困總體上來說是相對的?；肌づ宥鬟M(jìn)而論述了這種相對貧困的產(chǎn)生過程，他分析為什么人們拿到更多薪水反而不滿足，“當(dāng)你爬上一級階梯，你的比較對象就發(fā)生了變化”。［21］因此，“貧窮與富有并不僅僅跟金錢的絕對數(shù)量有關(guān)，在高度發(fā)達(dá)的國家里，窮人并不是真的在挨餓，問題的關(guān)鍵是相對地位”。［22］

從物質(zhì)匱乏的生理需求到體面生活的心理需求，反映了人們生活需求層次的提升，也反映了不平等與貧困現(xiàn)象的互動性。城市貧困往往體現(xiàn)為空間的擠壓及其社會后果。在美國，隨著一些不能繳納租金的租戶被驅(qū)逐出原先租住的房屋，“許多家庭的下一站就是收容所、廢棄的房屋，甚至有人會流落街頭。抑郁和疾病隨之而來；一個個家庭被迫搬至危險的治安死角，住進(jìn)條件更差的房子；街坊鄰里的根基被連根拔起，社區(qū)轟然瓦解；年幼的孩子們成為無辜的受害者”［23］。因此，城市空間對于貧困人口的擠壓不是福利的剝奪，而是城市生存最基本的居住權(quán)和空間共有權(quán)的剝奪。強(qiáng)調(diào)城市貧困的相對性就是要求我們的研究需要擺脫簡單的物質(zhì)層面的、基本生存的思考，擺脫基于簡單感知的政策分析，因為這種分析框架為貧困的治理帶來了障礙。一種極端的政策假設(shè)可以是，降低人們的需求感知，并制造相對封閉的福利假象，從而麻痹人們對于更好的福利主張——即使這種更好的福利主張是基于基本生存的。

2.城市貧困的職業(yè)分布與控制機(jī)制

從基本的物質(zhì)條件匱乏到體面生活乃至未來的喪失，貫穿著人類貧困境遇的主軸。在阿馬蒂亞·森那里，對食物的所有權(quán)是討論饑荒的起點，交換的權(quán)利則與分配機(jī)制相關(guān)，因此分配機(jī)制成為饑荒或控制饑荒的手段。阿馬蒂亞·森注意到，在20世紀(jì)40年代爆發(fā)的孟加拉的饑荒悲劇中，由于實施收入補貼的分配制度，加爾各答等城市地區(qū)避免了糧食價格的上漲，而饑民主要是從農(nóng)村涌入的。［24］從職業(yè)構(gòu)成看，受災(zāi)最輕的仍然是農(nóng)民，工匠、城市工人等則是受災(zāi)最嚴(yán)重的。［25］因此，城市貧困中的分配制度，成為阿馬蒂亞·森權(quán)利論辯的主戰(zhàn)場。

雖然意識到權(quán)利很難確定，阿馬蒂亞·森還是使用了權(quán)利分析框架解開了佩恩對于主觀不平等的感知之結(jié)。在阿馬蒂亞·森看來，不平等是真實存在的階級差別，很多案例確實說明，饑荒主要是由食物消費水平的突然大規(guī)模下降而非糧食減少引起的［26］，但是饑荒并不必然導(dǎo)致對所有階層的損害，因為不同階層的人對于糧食控制的能力是不同的，那些生活在社會底層或從事邊緣性職業(yè)的人容易受到饑荒的沖擊。上個世紀(jì)70年代的埃塞俄比亞貧困群體大概可以分為八種類型：牧民、被驅(qū)逐的農(nóng)場人員與農(nóng)業(yè)工人、佃農(nóng)、小農(nóng)、城市中的男性臨時工、服務(wù)業(yè)中的婦女、編織者與其他工匠、職業(yè)乞丐等。［27］在其他一些地區(qū)，漁業(yè)、運輸業(yè)和農(nóng)業(yè)工人貧困率最高。［28］

3.城市貧困的空間固化與人口流動的權(quán)利限制

如果從直觀的現(xiàn)象進(jìn)行判斷，貧困僅僅停留在職業(yè)與空間分布上，那么反貧困就意味著創(chuàng)造縱向的職業(yè)流動機(jī)會與橫向的空間流動機(jī)制。在列斐伏爾“進(jìn)入城市的權(quán)利”分析框架中，直觀的“權(quán)利”實現(xiàn)就是“進(jìn)入城市”空間并獲得職業(yè)流動機(jī)會?！坝捎诘湫偷呢毨д咚鶕碛械闹皇莿趧恿?，即使有土地，數(shù)量也非常少，因而其權(quán)利關(guān)系中的絕大多數(shù)是與其勞動力有關(guān)的權(quán)利。”［29］如果持有的權(quán)利已經(jīng)存在嚴(yán)重的不平等，那么人口流動也無法削弱這種不平等的發(fā)展。糧食總是按照市場的機(jī)制運行，權(quán)利也是如此?！皬臋?quán)利角度來看，市場機(jī)制促使糧食從遭受饑荒的地區(qū)向其他地方流動并不是什么不可理解的事情。市場需求所反映的不是生物學(xué)上的需求或心理學(xué)上的欲望，而是建立在權(quán)利關(guān)系之上的選擇。如果一個人沒有什么東西可以用于交換，他就不能要求得太多。”［30］

因此，權(quán)利的持有是權(quán)利交換的前提，這一前提還需要建立在空間開放的基礎(chǔ)之上。在20世紀(jì)早期的美國一些城市郊區(qū)中，高尚社區(qū)的居民需要遵守嚴(yán)格的、長期的限制性條款，這些條款包括所有社區(qū)的建筑必須是獨棟而非多戶公用，也規(guī)定地產(chǎn)不得租售給非洲裔或亞裔人口。在開發(fā)商那里，這些“社區(qū)是為有錢人設(shè)計的。地皮的價格，加上最低的房屋花費，讓普通人難以企及。另外，它是為房主、而不是為租戶設(shè)計的，通常只有后者才不得不在如何使用他人房屋和土地的問題上忍受許多必須遵守的限制”［31］。在一個時期里，這些嚴(yán)格的限制性條款甚至是開發(fā)商重要的廣告內(nèi)容。這種建立在法律和資本之上的“紳士化”的社區(qū)至今也在一些后發(fā)國家蔓延。因此，從階層、職業(yè)到空間，貧困現(xiàn)象是一種生理感知，是一種社會現(xiàn)象，更是一種權(quán)利的不平等的政治結(jié)果。在權(quán)利的論辯中，不合理的分配制度干擾了權(quán)利的實現(xiàn)，并為減貧的政府角色提供了正當(dāng)性辯護(hù)。

四、城市減貧的權(quán)利發(fā)展

貧困是一種社會現(xiàn)象，這一現(xiàn)象由大大小小的貧困問題匯集而成。行動主義者主張從特定的現(xiàn)象而非宏大敘事入手，著手解決可以解決的貧困問題，“遺憾的是，關(guān)于貧窮的辯論往往不是這樣展開的。很多侃侃而談的專家并沒有討論怎樣抗擊痢疾和登革熱最有效，而是專注于那些‘大問題’：貧窮的終極原因是什么？我們應(yīng)該在多大程度上信任自由市場？窮人能夠受益于民主制嗎？外來援助可以發(fā)揮什么樣的作用？等等”［32］。在當(dāng)代中國，在人們進(jìn)入城市之后，這種地區(qū)貧困治理的爭論也適用于城市治理。

1.貧困治理與城市政府的合法性

貧困治理往往與政府支持度有關(guān)。在城市政治史的范疇，有一個城市國家到國家城市的邏輯變奏，當(dāng)城市本身就是國家時，城市治理事實上就是國家治理；中世紀(jì)之后，城市共和國逐漸成為共和國的城市，國家治理是由包括城市政府在內(nèi)的眾多地方政府共同完成的。但是無論是單一制還是聯(lián)邦制，國家對于社會貧困的治理責(zé)任無法免除，同樣，城市政府對于城市貧困治理的責(zé)任無法排除，因為城市是國家的組成部分，是國家治理合法性的重要內(nèi)容。

研究表明，中國居民對于政府的滿意度呈現(xiàn)兩個方面的特點，即“收入效應(yīng)”和“地區(qū)效應(yīng)”。2003-2016年，中國低收入公民的政府滿意度增長率明顯高于高收入居民，這種影響在縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級尤其明顯；同時，生活在中國欠發(fā)達(dá)的內(nèi)陸“邊緣”地區(qū)的居民對于政府的滿意度明顯高于居住在富裕沿海地區(qū)的居民。這一影響對所有四級政府都是顯著的，在農(nóng)村地區(qū)尤其明顯?？偟膩碚f，低收入公民和那些生活在更偏遠(yuǎn)內(nèi)陸地區(qū)的公民對政府的相對滿意度反而更高，從中央政府到地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，相對滿意度也逐漸增長。［33］這一結(jié)論事實上揭示了中國城市化進(jìn)程未來一段時間的問題。隨著低收入?yún)^(qū)域的人口進(jìn)入高收入?yún)^(qū)域，隨著內(nèi)陸地區(qū)的人口進(jìn)入沿海區(qū)域，這種滿意度會顯著下降。因此，城市減貧意味著城市政府合法性的獲得，意味著高收入與沿海區(qū)域的城市的治理績效。

2.城市貧困治理的起點保障

丹尼和多克的生活軌跡反向論證了，當(dāng)勞動力成為城市生活的權(quán)利起點時，國家保持必要的勞動與就業(yè)就成為城市反貧困的政策起點；當(dāng)城市生活權(quán)利得到解決之后，城市治理與控制權(quán)因此必須為城市反貧困政策所重視。從城市權(quán)利的保障入手，城市治理需要實現(xiàn)充分就業(yè)；同樣，對于勞動與就業(yè)的權(quán)利捍衛(wèi)，也只有從國家制度入手、從勞動力背后的制度設(shè)計入手才能獲得政策意義上的突破。

1879年，已經(jīng)成為美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家的亨利·喬治出版了《進(jìn)步與貧困》，在這本書中，喬治認(rèn)為土地私有制是貧困的起源，“找出在全體文明國家內(nèi)出現(xiàn)的財務(wù)分配的不平等和隨著物質(zhì)不斷進(jìn)步不平等程度越來越大的原因，我們發(fā)現(xiàn)事實上問題在于：在文明進(jìn)展中，現(xiàn)在掌握在私人手里的土地所有權(quán)，使土地所有者具有越來越大的權(quán)力去占有勞動與資本生產(chǎn)的財富”［34］。在他看來，財富的分配遠(yuǎn)比財富的生產(chǎn)重要，顯然阿馬蒂亞·森對于分配機(jī)制的理解可能受到了該書的影響。因此，從城市權(quán)利的角度，就業(yè)是城市生活的前提；從城市居住權(quán)的角度，土地對于城市生活的影響機(jī)制也是顯現(xiàn)的。在城市勞動權(quán)的基礎(chǔ)上，對于城市土地權(quán)的發(fā)掘，對于城市權(quán)利的補充，都有極其重要的制度突破的意義。這一制度變革更加革命性的價值在于，那些試圖從源頭上控制城市權(quán)利的經(jīng)濟(jì)制度都天然是不正義的。

3.城市貧困治理的過程保障

如果說城市權(quán)利意味著進(jìn)入城市的資格，那么城市貧困意味著這種資格的剝奪。城市權(quán)利必須有所依托，在阿馬蒂亞·森看來，“當(dāng)一個勞動者找不到工作時，權(quán)利問題取決于現(xiàn)有的社會保障制度。如果擁有保障的失業(yè)救濟(jì)，那么產(chǎn)生的權(quán)利可以被看成是與勞動力相關(guān)的特殊權(quán)利”［35］。在城市治理中，全過程地保障城市權(quán)利是減少城市貧困的重要政策。數(shù)據(jù)表明，目前全國城市低保平均保障標(biāo)準(zhǔn)579.7元/人·月，比上年增長7.2%。全年支出城市低保資金575.2億元。［36］另外一個數(shù)據(jù)表明，2019年，遼寧省全省城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)為每月592元，折算到每年就是7104元，而全省農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)是每年4659元，兩者相差2445元。［37］

顯然，在城市權(quán)利實現(xiàn)之后，在中國城鄉(xiāng)之間，在不同區(qū)域之間，仍然存在巨大的權(quán)利差距，為了彌補這一差距，大量的人口仍將陸續(xù)進(jìn)入城市，流入發(fā)達(dá)地區(qū)的城市，在國家開放城市戶籍的背景下，東部沿海城市將繼續(xù)承壓，因此城市減貧的過程保障既體現(xiàn)為城市保障的持續(xù)上漲，更要體現(xiàn)為城鄉(xiāng)貧困的差距縮小。2015年11月27日至28日，中央扶貧開發(fā)工作會議在北京召開，會議提出確保到2020年所有貧困地區(qū)和貧困人口一道邁入全面小康社會；兩年之后的十九大報告提出確保到2020年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，而這才是中國城市減貧的重要保障。

五、結(jié)論

城市貧困治理是國家貧困治理的組成部分，隨著城市化的完成和城鄉(xiāng)差距的縮小，城市將逐漸成為人們普遍生活的場所，城市貧困治理也終將失去其現(xiàn)有的特定意義。貧困治理是一個系統(tǒng)的社會治理，是一系列公共政策的組合。十九大報告提出，要堅持在發(fā)展中保障和改善民生，在幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進(jìn)展，保證全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感。七個“有”構(gòu)成社會保障的全面關(guān)懷，構(gòu)成了個體生活的全部過程，也是城市貧困治理的全流程展示；七個“有”也從邏輯上承認(rèn)了人們在城市化背景下，在城市公共生活中必須享有的受教育權(quán)、居住權(quán)、勞動權(quán)、保障權(quán)等一系列的城市權(quán)利，正是這些權(quán)利的獲得，實現(xiàn)了城市公共生活的持續(xù)性制度保障，也正是這些制度性保障，實現(xiàn)了城市權(quán)利的持續(xù)性發(fā)展。