民族事務(wù)治理能力現(xiàn)代化的歷史探索
——以1952-1953年民族政策檢查為中心

張少春

（中國社會科學(xué)院 民族學(xué)與人類學(xué)研究所，北京 100081）

中國共產(chǎn)黨第十九屆四中全會提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。已有的研究主要面向未來，希望在將來建成某種“現(xiàn)代化”的治理體系和治理能力。而忽視了中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)中國革命、建設(shè)、改革的各個時期不斷進(jìn)行治理實踐，推進(jìn)治理體系建設(shè)探索，發(fā)展適應(yīng)時代要求的治理能力，也是一個不斷“現(xiàn)代化”的歷史進(jìn)程。因此，討論治理體系和治理能力現(xiàn)代化不僅要向前看，還要回溯歷史，了解源頭和歷史基礎(chǔ)，總結(jié)梳理出中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力發(fā)展的歷史。新中國成立初期的一系列制度建設(shè)和民族工作實踐奠定了中國特色解決民族問題正確道路的制度基礎(chǔ)和政策體系。同時，通過一系列工作實踐保障了制度的確立和政策的落實，在當(dāng)時條件下提升了民族事務(wù)治理能力，奠定了人民民主國家政治條件下民族事務(wù)治理現(xiàn)代化的堅實基礎(chǔ)。1952年到1953年在全國范圍內(nèi)開展的民族政策執(zhí)行情況檢查，正是在當(dāng)時嶄新的治理體系基礎(chǔ)上提升治理能力的重要事件。本文將梳理此次檢查的過程以及檢查如何改進(jìn)當(dāng)時的民族工作，揭示其間中央與地方的往來互動、制度與實踐的激蕩發(fā)展，為理解中國共產(chǎn)黨建設(shè)民族事務(wù)治理能力現(xiàn)代化的歷史基礎(chǔ)提供一個案例。

一、1952年前后的民族工作

理解1952年到1953年民族政策的執(zhí)行情況檢查，必須回到新中國建立之初的民族工作實踐中，回到當(dāng)時的時代環(huán)境去。1949年經(jīng)中國人民政治協(xié)商會議通過的《共同綱領(lǐng)》 確立了民族平等、民族團(tuán)結(jié)的基本原則，規(guī)定了民族區(qū)域自治的基本制度，奠定了人民共和國處理民族問題的基本原則和基本制度。在這一基礎(chǔ)性綱領(lǐng)的指引下，新中國在制度建設(shè)、政策制定等方面進(jìn)行了廣泛的探索與實踐。

《共同綱領(lǐng)》規(guī)定“各少數(shù)民族聚居的地區(qū)，應(yīng)實行民族的區(qū)域自治”[1](P1)，確立了民族區(qū)域自治這一解決民族問題的基本制度。根據(jù)這一基本制度的設(shè)計，新中國初期立足于少數(shù)民族聚居區(qū)和雜居區(qū)的差異，分別實施了區(qū)域自治和民族民主聯(lián)合政府兩種方案。1951年2月中央政府發(fā)布《中央人民政府政務(wù)院關(guān)于民族事務(wù)的幾項決定》，其中第一條就要求“各大行政區(qū)軍政委員會（人民政府） 須指導(dǎo)各有關(guān)省、市、行署人民政府認(rèn)真地推行民族區(qū)域自治及民族民主聯(lián)合政府的政策和制度”[1](P13)。同年3月22日的《人民日報》社論對這兩方面的制度規(guī)劃進(jìn)行了具體闡釋。少數(shù)民族聚居地區(qū)實行的區(qū)域自治即“各民族在共同綱領(lǐng)基本精神和中央人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下，按照他們的大多數(shù)人民的意志，經(jīng)過他們所愿意采取的形式，去管理本民族自己的事務(wù)……經(jīng)過人民代表會議建立自治機(jī)關(guān)”；民族民主聯(lián)合政府建設(shè)主要在民族雜居地區(qū)展開，需要通過各民族參與的人民代表會議，實現(xiàn)各民族共同參與的聯(lián)合治理[1](P16)。1951年10月23日召開的中國人民政治協(xié)商會議全國委員會第三次會議上，周恩來在政治報告中強(qiáng)調(diào)兩種方案必須“依據(jù)民主集中制和人民代表會議制的基本原則”[1](P3)。

在基層政權(quán)建設(shè)過程中，民族區(qū)域自治地方廣泛建立。根據(jù)1951年所作的統(tǒng)計，新中國成立兩年后西北地區(qū)已建立了8個自治區(qū)；西南地區(qū)已建立85個自治區(qū)，163個民族民主聯(lián)合政府；中南地區(qū)建立了6個自治區(qū)，2個民族民主聯(lián)合政府。“總計全國各地，兩年來已建立民族自治區(qū)一百一十三個，民族民主聯(lián)合政府一百六十五個，大的相當(dāng)于專區(qū)，小的相當(dāng)于縣、區(qū)和鄉(xiāng)”[1](P100)。到了1952 年6月，全國范圍內(nèi)已建立民族自治區(qū)130個，其中既有相當(dāng)于專區(qū)或縣的，也有相當(dāng)于區(qū)或鄉(xiāng)的；建立民族民主聯(lián)合政府200多個[2](P92)。在廣泛推行民族區(qū)域自治制度建設(shè)的同時，民族自治地方的整合也同時進(jìn)行。1952年10月，全國已建成省級的內(nèi)蒙古自治區(qū)，30個專署區(qū)級至鄉(xiāng)級的民族自治區(qū)人民政府，51個專署區(qū)級至鄉(xiāng)級的民族民主聯(lián)合政府[1](P2)。到了1953年3月，全國范圍內(nèi)建立了縣級及以上民族自治區(qū)47個[2](P100)?？此谱灾蔚胤降臄?shù)量在減少，實際上反映的是民族區(qū)域自治制度的規(guī)范和完善，全國范圍內(nèi)的民族區(qū)域自治地方逐步納入了全國統(tǒng)一的行政體系。

《共同綱領(lǐng)》規(guī)定“人民政府應(yīng)幫助各少數(shù)民族的人民大眾發(fā)展其政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育的建設(shè)事業(yè)”[1](P1)，明確了各級人民政府推動民族發(fā)展的主要方向。根據(jù)《共同綱領(lǐng)》的精神，1951年《中央人民政府政務(wù)院關(guān)于民族事務(wù)的幾項決定》就明確提出了培養(yǎng)少數(shù)民族干部，召開有關(guān)少數(shù)民族的衛(wèi)生、教育及貿(mào)易三個專門會議。迅速開展針對少數(shù)民族的衛(wèi)生、教育和貿(mào)易等工作，不僅是人民政權(quán)改善民族關(guān)系的要求，也是當(dāng)時少數(shù)民族群眾對于人民政權(quán)的迫切希望。1950年赴北京參加第一次國慶節(jié)的少數(shù)民族代表團(tuán)通過中央人民政府民族事務(wù)委員會提出的要求中，就包括了“各民族的區(qū)域自治要快點(diǎn)進(jìn)行”“多辦民族學(xué)校，大量培養(yǎng)干部”“多用少數(shù)民族的文字出版書報和翻譯著作”“多給各區(qū)衛(wèi)生和醫(yī)療設(shè)備”“加強(qiáng)貿(mào)易工作，把少數(shù)民族的土產(chǎn)輸出，生活必需品輸入”[1](P24)等方面。1951年1月26日，沈鈞儒在代表西北訪問團(tuán)向政務(wù)院提交的報告中提及，西北少數(shù)民族的希望包括經(jīng)濟(jì)上“發(fā)展鐵路交通，便利物產(chǎn)交流”等；文化教育上“發(fā)展各民族語言文字，用各民族語文出版書籍、雜志、報紙，尤其是各民族文字的教科書更感迫切需要”等；醫(yī)藥衛(wèi)生上“實行免費(fèi)的醫(yī)療制度，更盼在衛(wèi)生人員、醫(yī)療設(shè)備上，尤其是在撲滅性病及發(fā)展獸醫(yī)上予以協(xié)助”等[1](P34-35)?？梢姡瑖@這些方面開展工作既是黨中央的要求，也是各地各民族對于人民政府的期望。

政治方面，為了更好地實現(xiàn)各民族當(dāng)家作主，大力推進(jìn)民族干部培養(yǎng)。早在1950年11月，政務(wù)院就批準(zhǔn)了《培養(yǎng)少數(shù)民族干部試行方案》，提出“從中央至有關(guān)省縣，應(yīng)根據(jù)新民主主義的教育方針，普遍而大量地培養(yǎng)各少數(shù)民族干部”[1](P6)。立足于民族區(qū)域自治廣泛推進(jìn)的現(xiàn)實需求，《方案》對于當(dāng)時條件下少數(shù)民族干部培養(yǎng)的課程方案、教學(xué)語言、機(jī)構(gòu)設(shè)置、經(jīng)費(fèi)來源、學(xué)生待遇均作出了細(xì)致的規(guī)定。新中國成立兩年后，西北、西南、中南軍政委員會及東北人民政府委員會中共有少數(shù)民族委員26人，各省市人民政府委員會中共有少數(shù)民族委員100多人[1](P100)。據(jù)統(tǒng)計，脫離生產(chǎn)的少數(shù)民族干部西北地區(qū)有27000多人，西南有18000 多人，內(nèi)蒙古有10000多人，東北有7000多人，綏遠(yuǎn)有1000多人[1](P105)。

經(jīng)濟(jì)方面，為了快速改善人民生活，突出民族地區(qū)的貿(mào)易工作，1951年8月率先召開了全國民族貿(mào)易會議。會后《中央人民政府貿(mào)易部關(guān)于全國民族貿(mào)易會議的報告》確定了當(dāng)時在民族地區(qū)開展貿(mào)易工作的方針和政策，包括“根據(jù)不同情況有計劃地積極地建立與發(fā)展國營貿(mào)易企業(yè)機(jī)構(gòu)”“團(tuán)結(jié)正當(dāng)私商”“貫徹公私兼顧、公平合理的價格政策”“積極訓(xùn)練與培養(yǎng)少數(shù)民族貿(mào)易干部”[1](P65-67)等方面。在實行了一系列政策措施之后，民族地區(qū)日用品供應(yīng)和物產(chǎn)銷售均有了明顯改變，初步改善了少數(shù)民族的經(jīng)濟(jì)生活。新中國成立兩年后，土特產(chǎn)價格較解放前提高了1～4倍，有些物產(chǎn)甚至提高了10多倍；各地貿(mào)易部門在民族地區(qū)已先后設(shè)置了750個企業(yè)機(jī)構(gòu)；吸收了1700多個少數(shù)民族干部參加貿(mào)易工作[1](P102)。

衛(wèi)生方面，為了解決民族地區(qū)缺醫(yī)少藥的問題，突出衛(wèi)生機(jī)構(gòu)建設(shè)和防疫工作，1951年8月召開了全國民族衛(wèi)生會議。會議在研究民族地區(qū)主要疾病和衛(wèi)生工作情況的基礎(chǔ)上，確立了當(dāng)時衛(wèi)生工作的計劃和政策。包括“逐步建立衛(wèi)生機(jī)構(gòu)”“配備與培養(yǎng)衛(wèi)生干部”“分別地區(qū)及疾病的實際情況，實行收費(fèi)、減費(fèi)、或免費(fèi)治療”“要求首長負(fù)責(zé)”[1](P77-79)等方面。此次會議還通過了《關(guān)于建立和發(fā)展少數(shù)民族地區(qū)衛(wèi)生工作的決定》 《少數(shù)民族衛(wèi)生工作方案》等文件。新中國成立兩年期間，中央人民政府先后派出8個防疫大隊和醫(yī)療大隊幫助少數(shù)民族群眾建設(shè)衛(wèi)生事業(yè)。各地方人民政府也相應(yīng)組織了防疫隊，西北有6個，西南有26 個，中南有11個，內(nèi)蒙古有11個，綏遠(yuǎn)有2個。各民族地區(qū)的衛(wèi)生機(jī)構(gòu)也逐步建立，西北建成衛(wèi)生院（所） 80所，西南建成衛(wèi)生院（所） 161所，內(nèi)蒙古建成衛(wèi)生院（所） 25所[1](P103)。

教育方面，為了發(fā)展少數(shù)民族教育，突出教育體制建設(shè)工作，1951年9月召開的第一次全國民族教育會議明確了少數(shù)民族教育的總方針為堅持新民主主義。會議還提出了多項具體的工作安排，包括“在中央人民政府教育部和有關(guān)的各級人民政府教育行政部門，建立少數(shù)民族教育機(jī)構(gòu)”“少數(shù)民族教育目前應(yīng)以培養(yǎng)少數(shù)民族干部為首要任務(wù)”“少數(shù)民族學(xué)校的教學(xué)計劃，教育大綱應(yīng)以中央教育部的規(guī)定為基礎(chǔ)”“少數(shù)民族教育中的語文問題”“少數(shù)民族地區(qū)的教育經(jīng)費(fèi)”[1](P72-74)等方面。會議還通過了《關(guān)于加強(qiáng)少數(shù)民族教育工作的指示》等4個文件草案，提出了針對少數(shù)民族教育行政機(jī)構(gòu)、少數(shù)民族師資、少數(shù)民族學(xué)生的具體政策。在這些正確政策作用下，少數(shù)民族教育也取得了顯著的成績。新中國成立兩年后，全國民族地區(qū)已有大學(xué)1所，學(xué)員480人；小學(xué)9100 所，學(xué)生866000余人；中學(xué)130多所，學(xué)生35600 余人[1](P103)。

新中國成立到1952年，民族事務(wù)治理的制度建設(shè)、政策設(shè)計與落實取得了顯著成就。民族工作迅速打開局面得益于人民政府軍令如山的執(zhí)行力，但隨著民族工作的體系化和深入開展，對治理能力提出了更高的要求。在民族工作領(lǐng)域之外，當(dāng)時新中國還陸續(xù)開展了土地改革和民主改革、鎮(zhèn)壓反革命運(yùn)動、抗美援朝運(yùn)動、“三反”“五反”運(yùn)動和第一個五年計劃等重要政治活動。因此，民族政策的執(zhí)行情況，民族事務(wù)的治理能力就不僅關(guān)系到民族工作，還會對各個方面的全局性工作產(chǎn)生影響。民族政策執(zhí)行情況的檢查就是在這樣的歷史背景下提出的。

二、民族政策執(zhí)行情況檢查的發(fā)起

民族地區(qū)基層政權(quán)建設(shè)不斷推進(jìn)，民族政策體系逐漸建立，顯示新中國逐步建立了一套新的民族事務(wù)治理體系。但在這個過程中也出現(xiàn)出一些新的問題，主要是政策執(zhí)行和思想認(rèn)識問題。1950年董必武在總結(jié)建國1年的民族工作時，就指出：“我們政府中亦有少數(shù)工作人員在執(zhí)行政策中發(fā)生偏差或在工作作風(fēng)上有缺點(diǎn)，使得我們在民族團(tuán)結(jié)工作上在某些地區(qū)曾遭到困難和阻礙。”[2](P6)1951年12月，李維漢在總結(jié)民族區(qū)域自治施行情況時，進(jìn)一步提出當(dāng)時無論是漢族還是少數(shù)民族對于實行民族區(qū)域自治均有誤解和疑問，阻礙了民族政策的正確推行[1](P86-87)。王維舟也在這次會議上指出了西南地區(qū)存在“有些干部對于民族民主建政的重要意義認(rèn)識不足，認(rèn)為‘無此必要’‘徒添麻煩’，顧慮‘民族分裂’‘鬧民族獨(dú)立’，因而強(qiáng)調(diào)條件不夠，消極拖延”等現(xiàn)象[1](P127)。李德全在1951 年11月《中央民族訪問團(tuán)訪問中南地區(qū)少數(shù)民族的總結(jié)報告》中整理了中南地區(qū)干部隊伍對于民族民主建政問題的三類錯誤認(rèn)識，并提出“要進(jìn)行民族民主建政工作，首先要糾正這些不正確的看法，統(tǒng)一干部思想”[1](P56)的建議。1952年8月13 日《人民日報》 社論將這些情況總結(jié)為：“最主要的問題是某些干部忽視各民族的特點(diǎn)，不善于把共同綱領(lǐng)的基本精神和各個民族地區(qū)的具體情況相結(jié)合，而簡單地搬用漢族地區(qū)的經(jīng)驗和辦法?！盵1](P181)

這些問題的背后，首先是執(zhí)行能力的問題，即干部隊伍的問題。干部隊伍中對于區(qū)域自治制度和民族政策存在的認(rèn)識不清和執(zhí)行不力，存在于漢族干部和少數(shù)民族干部兩個方面。烏蘭夫在1952 年8月8日向中央人民政府委員會報告《區(qū)域自治實施綱要》草案時指出，漢族干部如果對于民族區(qū)域自治缺乏全面正確的認(rèn)識，就會產(chǎn)生“民族壓迫已經(jīng)取消，民族平等已經(jīng)實行，還要實行區(qū)域自治嗎”等錯誤認(rèn)識。而少數(shù)民族中也有誤解，比如“區(qū)域自治是獨(dú)立自主，不要上級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)”[1](P173-174)。不同層級的干部之間因為經(jīng)歷、經(jīng)驗的差異，在政策執(zhí)行過程中也會表現(xiàn)出差別。張執(zhí)一在1951年12月總結(jié)中南地區(qū)民族工作時指出，當(dāng)時民族地區(qū)的干部隊伍以縣鄉(xiāng)為線可以分為兩種。其中縣級以上行政部門的干部多是外來干部，很少甚至從未接觸過少數(shù)民族，容易滋生大民族主義，例如在政權(quán)建設(shè)上“有的同志認(rèn)為要求實行區(qū)域自治是少數(shù)民族人民在‘鬧分裂’‘鬧宗派’‘人民政府就是為人民的，就是各民族人民的，何必又什么自治不自治?！盵1](P159-160)鄉(xiāng)級以下的部門中干部又多數(shù)是本地成長起來的新干部，不自覺地會產(chǎn)生狹隘的以本民族為中心的錯誤思想。根本上來說，上述政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題正是治理能力的問題。在制度建設(shè)、政策建設(shè)快速推進(jìn)的同時，政策執(zhí)行者和執(zhí)行能力的問題就浮出水面了。

民族工作領(lǐng)域出現(xiàn)治理能力問題的同時，中央還陸續(xù)推動了一系列重大的制度建設(shè)活動。1952 年2月22日政務(wù)院第一百二十五次政務(wù)會議通過了《中華人民共和國民族區(qū)域自治實施綱要》，后來8月8日中央人民政府委員會批準(zhǔn)了這個《綱要》。同次會議還通過了《關(guān)于地方民族民主聯(lián)合政府實施辦法的決定》 《關(guān)于保障一切散居的少數(shù)民族成分享有民族平等權(quán)利的決定》。為解決已有的政策執(zhí)行問題，落實中央新的制度設(shè)計和治理體系規(guī)劃，教育干部隊伍宣傳民族政策就成為亟待處理的議題。

為了推進(jìn)治理體系建設(shè)的新內(nèi)容，1952年8月13 到14日《人民日報》 先后刊發(fā)了上述法律法規(guī)，并輔以烏蘭夫和李維漢的專門報告。8月18日，中央人民政府政務(wù)院發(fā)出關(guān)于學(xué)習(xí)民族政策的通知。通知強(qiáng)調(diào)這三個文件是依據(jù)建國3年來民族工作的經(jīng)驗和《共同綱領(lǐng)》 的原則而制定的，提出“需要在各有關(guān)地區(qū)開展一個民族政策的學(xué)習(xí)運(yùn)動”[3](P90)。隨后8月23日中共中央轉(zhuǎn)發(fā)了政務(wù)院的通知，并要求有關(guān)地區(qū)、部門將在學(xué)習(xí)過程中發(fā)現(xiàn)的問題報告中央。可以看出，這次民族政策學(xué)習(xí)運(yùn)動有兩點(diǎn)值得注意：一是學(xué)習(xí)的內(nèi)容以3個文件為中心，并要求結(jié)合李維漢與烏蘭夫的專門報告；二是開展的范圍限制在“有關(guān)地區(qū)”，而并不是全國。這兩方面在后續(xù)的相關(guān)運(yùn)動中都有明顯的變化。

在從上到下開展民族政策學(xué)習(xí)運(yùn)動的同時，部分地方也已經(jīng)開展了當(dāng)?shù)孛褡逭邎?zhí)行情況的檢查。1952年7月，中共定西地委根據(jù)當(dāng)?shù)赝恋馗母镏写嬖诘膯栴}，發(fā)出了《檢查土改當(dāng)中存在和遺留問題的通知》，要求注意民族政策執(zhí)行情況和民族團(tuán)結(jié)情況。根據(jù)這個通知，中共靖遠(yuǎn)縣委在檢查打拉池鄉(xiāng)的上三村后，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)卮嬖诿褡逭邎?zhí)行不準(zhǔn)確的現(xiàn)象，甚至有民族歧視事件[4](P102)。

中共定西地委在接到靖遠(yuǎn)縣委工作組的匯報后，在轄區(qū)各縣進(jìn)行了通報，并要求各縣立即進(jìn)行一次貫徹民族政策的深入檢查。甘肅定西地委在靖遠(yuǎn)縣二區(qū)打拉池鄉(xiāng)檢查的基礎(chǔ)上完成了一份《關(guān)于執(zhí)行民族政策情況的檢查報告》 （以下簡稱《報告》）?！秷蟾妗分赋霎?dāng)?shù)孛褡尻P(guān)系出現(xiàn)問題主要是因為民族政策貫徹不到位，“由于貫徹民族政策很差，回漢團(tuán)結(jié)仍未基本解決，干部及漢民大民族主義殘余思想仍深”[5](P521)。《報告》最后特別提出，“民族政策宣傳不夠，漢民認(rèn)為事事要照顧回民，共產(chǎn)黨的政策優(yōu)待回民，不平等。回民只知道有宗教自由，加上過去具體工作中的偏差，對我黨的民族政策認(rèn)識很差?？傊?，過去民族工作口頭講得多，具體貫徹差，布置多，檢查少。以上情況，各縣一定均存在，我們已指示各縣委，立即組織較強(qiáng)干部，進(jìn)行一次深入檢查提出今后工作意見報告地委”[5](P522)。

1952 年8月22日，中共定西地委將這份報告上報甘肅省委，甘肅省委在轉(zhuǎn)發(fā)各地委時提出了“望各地委都能像定西地委一樣將民族政策執(zhí)行情況進(jìn)行一次深入檢查，認(rèn)真解決發(fā)現(xiàn)的問題，并將檢查結(jié)果報告省委”[5](P520)的要求。8月27日甘肅省委將這個報告上報西北局，西北局批示：“望有關(guān)黨委亦能在民族雜居地區(qū)，認(rèn)真檢查一次民族政策執(zhí)行的情況，訂出切實改進(jìn)辦法?！盵5](P520)9月4 日西北局進(jìn)一步將該報告上報中央。就這樣，中共靖遠(yuǎn)縣委在自發(fā)的民族政策執(zhí)行情況檢查中發(fā)現(xiàn)的問題被傳遞到了中央。而這份來自地方的報告之所以引起中央注意，是因為8月23日中共中央剛剛指示各地在干部中開展一次民族政策的學(xué)習(xí)運(yùn)動。這份來自基層土地改革過程中民族政策執(zhí)行情況的報告切中了當(dāng)時中央關(guān)注的焦點(diǎn)。而且報告中詳細(xì)的細(xì)節(jié)顯然比之前各地反映的宏觀問題更能引起毛澤東的重視，他向來看重“解剖麻雀”式的調(diào)查研究。

圍繞定西地委的報告，中共中央政策研究室起草了《中央批轉(zhuǎn)甘肅省定西地委執(zhí)行民族政策的檢查報告》，并于1952年9月16日批轉(zhuǎn)各地方?！秷蟾妗分幸螅骸爸醒胂Ｍ鞅?、西南、中南每個有少數(shù)民族聚居或雜居地區(qū)的縣委及地委都和甘肅靖遠(yuǎn)縣委及定西地委一樣，于切實檢查所屬區(qū)鄉(xiāng)的工作情況后，向中央寫一個報告?！盵5](P520)根據(jù)這份文件，民族政策執(zhí)行情況檢查在相關(guān)地區(qū)陸續(xù)地開展起來。

地方實踐形成的經(jīng)驗教訓(xùn)同中央的工作安排聯(lián)系起來，推動了新中國第一次民族政策執(zhí)行情況的檢查。目前的研究將1952—1953年民族政策執(zhí)行情況檢查的起點(diǎn)確定為1952年9月16日中央向各地轉(zhuǎn)發(fā)定西地委的報告。這是自上而下的視角，應(yīng)該認(rèn)識到，任何政策的出臺都不是中央突然提出的。也不能將8月22日定西地委將報告層層上報作為起點(diǎn)，具體的事件或基層的行動雖然起到了引線的作用，但只有同中央的治理體系運(yùn)作結(jié)合起來，才能啟動一個全國范圍內(nèi)的政策執(zhí)行過程。第一次民族政策執(zhí)行情況檢查的啟動，正是中央發(fā)動的民族政策學(xué)習(xí)運(yùn)動同基層政府提供的實踐經(jīng)驗相碰撞的結(jié)果。

三、民族政策執(zhí)行情況檢查的展開

此次民族政策執(zhí)行情況檢查也不是單純地由中央發(fā)動地方執(zhí)行政策的過程，而是中央與地方密切互動，不斷調(diào)整檢查范圍和檢查內(nèi)容的政策實踐。從1952年9月中央指示開展民族政策執(zhí)行情況檢查，到1953年7月第四次全國統(tǒng)戰(zhàn)工作會議召開，其間檢查先是在西北、西南和中南等少數(shù)民族人口集中的區(qū)域展開，后來又?jǐn)U展到少數(shù)民族較少地區(qū)。檢查的內(nèi)容也從對民族政策的具體執(zhí)行情況擴(kuò)展到對黨內(nèi)存在的錯誤思想傾向的認(rèn)識，從而豐富發(fā)展了中國共產(chǎn)黨反對“兩種民族主義”的理論方法。

根據(jù)1952年9月16日文件的要求，各地陸續(xù)開展了對民族政策執(zhí)行情況的檢查。例如，12月27日，中南行政委員會發(fā)出檢查民族政策執(zhí)行情況的指示，要求“以《共同綱領(lǐng)》第六章以及《中華人民共和國民族區(qū)域自治實施綱要》 《政務(wù)院關(guān)于地方民族民主聯(lián)合政府實施辦法的決定》《政務(wù)院關(guān)于保障一切散居的少數(shù)民族成份享有民族平等權(quán)利的決定》為檢查的依據(jù)”。檢查內(nèi)容主要包括“關(guān)于實行民族區(qū)域自治；關(guān)于民族地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化工作；關(guān)于民族關(guān)系等方面的問題”[6](P35)。

地方在檢查過程中發(fā)現(xiàn)的問題不斷上報，特別是民族聚居區(qū)之外的少數(shù)民族人口較少地區(qū)的情況引起了中央的重視。西康省鹽邊縣委的檢查報告提出了少數(shù)民族較少或很少地區(qū)的民族關(guān)系和政策執(zhí)行問題。在前期此類報告的基礎(chǔ)上，12月16 日中央發(fā)出《關(guān)于少數(shù)民族較少地區(qū)必須檢查民族政策執(zhí)行情況的指示》，指出“少數(shù)民族較少的地區(qū)，最易發(fā)生不尊重少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣、忽視或侵犯少數(shù)民族利益的事，因此必須提起注意”[6](P35)。前期的檢查中發(fā)現(xiàn)，這些地區(qū)民族政策執(zhí)行不力的原因“主要是那里的黨委和干部錯誤地以為他們那里的少數(shù)民族很少，‘已經(jīng)沒有問題了’或‘問題不大’，因而不注意研究和貫徹黨的政策，忽視民族工作所致”[4](P103)。在這樣的判斷基礎(chǔ)上，中央決定在9月《指示》所要求的聚居區(qū)、雜居區(qū)以外，“專門進(jìn)行一次民族政策執(zhí)行情況的檢查……在少數(shù)民族較少甚至很少的地區(qū)也是必要的，不可缺少的”[4](P103)。至此，這次檢查由西北、西南和中南的民族地區(qū)擴(kuò)展到了全國范圍，由此全國大部分地區(qū)都先后進(jìn)行了民族政策執(zhí)行情況的檢查。

在各地的檢查報告中，張執(zhí)一于1953年1月30日提交的反映河南情況的報告引起了中央的重視。報告提出河南省回漢民族關(guān)系存在明顯問題，主要表現(xiàn)為“不尊重宗教信仰自由及生活習(xí)慣”“民族間新的互相尊重互相團(tuán)結(jié)的關(guān)系還未全面建立起來”“回民群眾對民族的前途仍有顧慮”[7](P130-131)等問題。在提煉當(dāng)時河南執(zhí)行民族政策所存在的六方面問題之后，他的報告分析這些現(xiàn)象的原因是漢族黨員、干部和人民中間仍然存在著嚴(yán)重的大漢族主義思想，妨礙了民族政策的貫徹執(zhí)行。因此該報告建議“在全省范圍內(nèi)進(jìn)行一次民族政策的學(xué)習(xí)和檢查，批判大漢族主義的思想和行為”，并希望通過學(xué)習(xí)檢查在干部和群眾中樹立黨的宗教政策和民族政策[7](P130-131)。隨后馬杰在2月21日提交給中央人民政府民族事務(wù)委員會的報告中建議在河南的民族工作中重申民族區(qū)域自治、尊重民族習(xí)慣、解決民族發(fā)展問題等基本的民族政策。該報告提出的第一條建議也是“在全省范圍內(nèi)開展一次民族政策的學(xué)習(xí)和檢查，求得民族政策的落實”，并具體提出了召開團(tuán)結(jié)會的工作方式[7](P131-132)。

中央在收到張執(zhí)一的報告之后，又聽取了馬杰的匯報，對中南行政委員會派出到河南檢查訪問的成果給予了肯定。兩份報告也引起了毛澤東的重視，他先后在3月16日和27日對此進(jìn)行了批示。毛澤東在3月16日修改中央指示時，對此類問題進(jìn)行了定性。他提出“張執(zhí)一、馬杰兩同志的報告所反映的問題，以及二三年來在各地所發(fā)現(xiàn)的問題，都證明大漢族主義幾乎到處存在”，各地檢查中反饋的問題“并不是什么大漢族主義的殘余的問題，而是嚴(yán)重的大漢族主義的問題”[7](P128)。這是中央在此次檢查中首次提出反對“大漢族主義”的性質(zhì)問題。為凸顯這一判斷，毛澤東專門將指示的名稱修改為《中央關(guān)于在民族問題上在黨內(nèi)和人民中進(jìn)行馬克思主義教育批判大漢族主義具體地解決少數(shù)民族中仍然受歧視受痛苦的問題的指示》。從此開始，這次檢查就不單是民族政策執(zhí)行情況的檢查，也增加了進(jìn)行民族政策教育和批判“大漢族主義”的內(nèi)容，標(biāo)志著檢查由對單純的民族政策執(zhí)行情況的檢查轉(zhuǎn)向了對黨內(nèi)外錯誤思想作風(fēng)的檢討。

同時，毛澤東對于地方的檢查工作也作出了具體要求，如對于已經(jīng)發(fā)現(xiàn)問題的河南，要求“對大漢族主義思想，應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)肅的批評，并向干部和人民進(jìn)行民族政策教育”[7](P127)。對于其他省區(qū)，則要求派出熟悉民族政策的干部“率領(lǐng)訪問團(tuán)，前往訪問，認(rèn)真調(diào)查研究，幫助當(dāng)?shù)攸h政組織發(fā)現(xiàn)問題和解決問題”[7](P128)。為了擴(kuò)大檢查的影響，廣泛教育干部和群眾，毛澤東還提出“應(yīng)在報紙上根據(jù)事實，多寫文章，進(jìn)行公開的批判，教育黨和人民”[7](P129)。應(yīng)該說，毛澤東的批示并不單是基于河南的兩份報告，而是檢查以來甘肅、新疆、西康多地所發(fā)現(xiàn)問題的匯總分析。關(guān)于反對“大漢族主義”和深入檢查執(zhí)行情況的部署，也推動全國的檢查進(jìn)入了新的階段。

1953 年3月15日，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)了西北局對甘肅臨夏縣檢查民族政策執(zhí)行情況報告的批復(fù)。文中指出領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)是否重視民族工作和民族政策執(zhí)行情況是決定民族關(guān)系好壞的重要因素[6](P39)。西北局在給甘肅省委的復(fù)文中指出，“根據(jù)臨夏縣的檢查報告，目前存在于漢族干部和漢族群眾中主要的是殘余的大民族主義傾向”[7](P141)。毛澤東于3月19日在這句話之后批注道：“在民族平等還未基本實現(xiàn)，民族隔閡還未基本消除的地方則大民族主義還是嚴(yán)重地存在，不能說只是殘余?！盵7](P140)這個批注指出當(dāng)時主要的錯誤思想是“大漢族主義”，進(jìn)一步明確了檢查要以反對“大漢族主義”為指導(dǎo)。

總之，1952年到1953年開展的民族政策檢查工作可以分為4個階段。首先是1952年8月推動的民族政策學(xué)習(xí)運(yùn)動；第二階段是9月啟動的民族地區(qū)政策執(zhí)行情況檢查；第三階段是12月擴(kuò)展到全國民族人口較少地區(qū)；最后是1953年3月開始的以反對“大漢族主義”為主題進(jìn)行檢查。每一個階段都是由地方上報的具體情況報告所引發(fā)，然后中央根據(jù)全局情況及時進(jìn)行調(diào)整，展現(xiàn)了中央和地方的密切互動。

四、民族政策執(zhí)行情況檢查成為治理體系的組成部分

經(jīng)過全國各地廣泛的檢查教育，中央層面的總結(jié)也提上了日程。1953年5月27日，中央統(tǒng)戰(zhàn)部發(fā)出“關(guān)于1953年度全國統(tǒng)戰(zhàn)會議議程及其他事項”的通知?！锻ㄖ穼ⅰ懊褡逭邎?zhí)行情況的檢查總結(jié)”列為會議的第二項主要議題[8](P123)。1953 年6月25日第四次全國統(tǒng)戰(zhàn)工作會議召開，至此這次民族政策執(zhí)行情況檢查在全國范圍內(nèi)基本結(jié)束。中央共收到地方黨委關(guān)于民族政策執(zhí)行情況的檢查報告192份，包括大區(qū)報告8份，省級報告46份，專區(qū)報告51份，縣級報告75份，市報告12 份[8](P165)。

這次會議上中央統(tǒng)戰(zhàn)部提交了《關(guān)于黨的民族政策執(zhí)行情況的初步檢查》，毛澤東特別提出將主題改為《關(guān)于過去幾年內(nèi)黨在少數(shù)民族中進(jìn)行工作的主要經(jīng)驗總結(jié)》 （以下簡稱《總結(jié)》），可見他不僅將這項工作視為民族政策執(zhí)行情況的檢查，更看重通過檢查總結(jié)提煉建國初期民族工作的經(jīng)驗教訓(xùn)。在“講清了一些思想問題和策略問題”的基礎(chǔ)上，毛澤東、劉少奇認(rèn)為這個報告“是綱領(lǐng)又是政策”[8](P127)。

《總結(jié)》 從推行民族區(qū)域自治、民族地區(qū)土地改革、少數(shù)民族黨建工作、培養(yǎng)少數(shù)民族干部、少數(shù)民族上層統(tǒng)戰(zhàn)工作、少數(shù)民族宗教信仰問題、處理民族地區(qū)的叛亂7個方面總結(jié)了建國初民族工作領(lǐng)域的經(jīng)驗教訓(xùn)[8](P173-188)。在此基礎(chǔ)上，《總結(jié)》 專題論述了如何“糾正一部分漢族干部中的大漢族主義、主觀主義與命令主義的思想作風(fēng)及防止地方民族主義思想”。該《總結(jié)》 還指出在進(jìn)行馬克思主義和民族政策教育、批判大漢族主義思想、進(jìn)行系統(tǒng)調(diào)研和研究工作、加強(qiáng)民族工作、全局性部署或決定等方面，均應(yīng)根據(jù)民族情況做出具體的安排，還要經(jīng)常開展檢查與總結(jié)工作，并要加強(qiáng)黨的團(tuán)結(jié)和不斷改進(jìn)民族工作的具體方法[8](P188-191)。

這份《總結(jié)》經(jīng)全國統(tǒng)戰(zhàn)工作會議通過后，又幫助一些地方進(jìn)一步檢查總結(jié)了各地的民族政策執(zhí)行情況，形成了新的檢查報告。匯總這些信息，經(jīng)修改的《總結(jié)》于1954年10月24日批示下發(fā)全國。中央在批示下發(fā)《總結(jié)》時，認(rèn)為這個報告具有兩方面的重要意義：一是立足于檢查“系統(tǒng)地總結(jié)了過去幾年內(nèi)黨在處理民族問題方面的主要經(jīng)驗”；二是依據(jù)過渡時期總路線“正確地闡明了過渡時期黨在民族問題方面的任務(wù)和政策”[8](P164)。首先，它是“向后看”的成果，總結(jié)了建國初期民族工作領(lǐng)域取得的經(jīng)驗和教訓(xùn)。再者，又是“向前看”，通過中央將《總結(jié)》批示下發(fā)各地，此次民族政策執(zhí)行情況檢查又具有了改造民族工作的重要意義，指明了過渡時期民族工作的路線和方法?！犊偨Y(jié)》 將檢查作為改進(jìn)民族政策執(zhí)行的重要經(jīng)驗，明確提出“這次民族政策的學(xué)習(xí)和執(zhí)行情況的檢查的經(jīng)驗證明，結(jié)合政策學(xué)習(xí)，有重點(diǎn)地自上而下地檢查與總結(jié)工作，是幫助領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)、解決問題，教育干部和改進(jìn)工作的有效辦法。因此今后一切有關(guān)的黨、政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)應(yīng)把檢查與總結(jié)民族政策執(zhí)行情況和民族地區(qū)的其他的工作，定為自己的經(jīng)常任務(wù)之一”[8](P191)。

中國共產(chǎn)黨推動以檢查促進(jìn)民族事務(wù)治理的努力并沒有止于1953年。此次檢查也具有一定的局限性，“基本上限于各有關(guān)民族地區(qū)和有關(guān)部門，其他許多業(yè)務(wù)部門，包括中央的一些部門在內(nèi)，并未受到民族政策的教育”[4](P105)。比如隨后的1954 年6月，中央林業(yè)調(diào)查隊在甘肅甘南州調(diào)查期間，隨意居住寺院，引起了宗教人士的不滿。鑒于此，中央在9月5日就此事件指示“過去有些在少數(shù)民族地區(qū)進(jìn)行調(diào)查、勘測的單位，只顧執(zhí)行任務(wù)，不管民族政策，有的甚至違法亂紀(jì)，對少數(shù)民族侮辱歧視，造成了對黨極不利的政治影響。這是必須嚴(yán)加糾正的……各部門派往少數(shù)民族地區(qū)的工作隊，必須認(rèn)真學(xué)習(xí)民族政策，并以嚴(yán)格遵守民族政策為工作守則之一”[4](P105)。這是對1952—1953年民族政策檢查工作的延續(xù)，也是一次補(bǔ)充。

20 世紀(jì)50年代中期，全國合作化運(yùn)動迅速發(fā)展，同時也出現(xiàn)了不尊重民族特點(diǎn)，照搬漢族地區(qū)經(jīng)驗等問題?；诖?，中央在1956年4月14日再次提出進(jìn)行民族政策執(zhí)行情況的檢查，要求全國涉及少數(shù)民族的各級黨委和解放軍“像1952年到1953 年那樣，進(jìn)行一次關(guān)于民族政策各方面的執(zhí)行情況的檢查”[6](P84)。隨后的4月25日，毛澤東在《論十大關(guān)系》的講話中指出要經(jīng)常進(jìn)行民族政策教育和民族關(guān)系檢查，并重申“現(xiàn)在應(yīng)當(dāng)再來一次。如果關(guān)系不正常，就必須認(rèn)真處理，不要只口里講”[9](P93-94)。中共中央于12月26日又發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步開展統(tǒng)一戰(zhàn)線工作檢查和民族政策執(zhí)行情況檢查的指示》，再次強(qiáng)調(diào)了4月14日指示的檢查要求，并明確提出“反對主觀主義、宗派主義、驕傲情緒和大漢族主義，提高思想，糾正各種不良現(xiàn)象，進(jìn)一步加強(qiáng)統(tǒng)戰(zhàn)工作和民族工作”[6](P95-96)。這次檢查不同于1952年，重點(diǎn)是民族地區(qū)在開展土地改革和合作化運(yùn)動中出現(xiàn)的問題。檢查的方法也有了發(fā)展，“一般是先組織干部學(xué)習(xí)有關(guān)的政策文件和材料，并首先由各地領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)進(jìn)行檢查，然后組織一些干部到有關(guān)地區(qū)和部門進(jìn)行重點(diǎn)檢查”[4](P110)。到1957年7月底青島民族工作座談會召開，標(biāo)志著此次檢查結(jié)束。周恩來在會上所作《關(guān)于我國民族政策的幾個問題》的重要講話，系統(tǒng)地總結(jié)了檢查中發(fā)現(xiàn)的問題。

1952 年到1953年的民族政策執(zhí)行情況檢查是新中國第一次在全國范圍內(nèi)開展系統(tǒng)的民族政策檢查，開創(chuàng)了以檢查促進(jìn)民族事務(wù)治理的路徑。這次檢查很大程度上改進(jìn)了當(dāng)時和后來的民族工作。通過多次檢查，中央和地方系統(tǒng)地清理了建國初一段時期內(nèi)民族政策執(zhí)行方面的問題，宣傳了中國共產(chǎn)黨的民族政策，教育了從事民族工作的干部隊伍。更具歷史意義的是，這次檢查的成功使得民族政策執(zhí)行情況檢查成為民族事務(wù)治理體系的重要內(nèi)容，對后來民族事務(wù)治理體系的完善和治理能力的提升產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

五、結(jié)語

1952 年至1953年的民族政策執(zhí)行情況檢查解決了新中國成立初期制度建設(shè)同能力建設(shè)之間不同步的問題。在思想層面，檢查中發(fā)現(xiàn)的問題歸因為“大漢族主義”思想和殘余，為《論十大關(guān)系》 《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問題》等重要文獻(xiàn)積累了實踐認(rèn)識，推動了反對“兩種民族主義”等理論的發(fā)展；在制度層面，檢查對民族區(qū)域自治的基本制度及其堅持，以及民族事務(wù)治理體系的完善產(chǎn)生了重要影響，自此政策執(zhí)行檢查成為提升民族事務(wù)治理能力的重要方式；在隊伍建設(shè)層面，檢查推動了民族工作干部隊伍建設(shè)的深化，對少數(shù)民族干部培養(yǎng)、改進(jìn)工作作風(fēng)等問題形成了系統(tǒng)的認(rèn)識。這幾方面，也為當(dāng)今推進(jìn)民族事務(wù)治理能力現(xiàn)代化提供了借鑒。

回顧民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的歷史基礎(chǔ)，可以發(fā)現(xiàn)此次檢查只是治理體系和治理能力建設(shè)的一個案例。中國共產(chǎn)黨一直善于根據(jù)社會矛盾的變化和民族工作的實踐，進(jìn)行治理體系和政策調(diào)整，推動治理能力現(xiàn)代化。不斷地發(fā)展理論、完善制度、改造隊伍，實現(xiàn)民族事務(wù)治理體系的自我調(diào)整，使治理能力符合時代的階段性要求，是中國共產(chǎn)黨處理我國民族問題的成功經(jīng)驗。重新理解中國共產(chǎn)黨推動民族事務(wù)治理體系、治理能力現(xiàn)代化的歷史過程，既有助于汲取歷史經(jīng)驗提升治理能力，還可以了解黨的民族政策的來龍去脈，破除市面上各種歷史虛無主義的錯誤認(rèn)識。