農(nóng)房不動(dòng)產(chǎn)登記過(guò)程中的難點(diǎn)及對(duì)策研究

馬忠衛(wèi)，李 旋

（江蘇省地質(zhì)調(diào)查研究院，江蘇南京 210018）

0 引言

農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記內(nèi)容包括集體土地所有權(quán)、房屋等建筑物和構(gòu)筑物所有權(quán)、森林和林木所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)以及不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍的抵押權(quán)等［1］。農(nóng)村居民最重要的個(gè)人財(cái)產(chǎn)是農(nóng)房，農(nóng)房納入不動(dòng)產(chǎn)登記范圍，為農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入提供法律依據(jù)和政策保護(hù)，能促進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)登記體系建設(shè)。但由于我國(guó)農(nóng)村多年來(lái)農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地的使用權(quán)缺乏監(jiān)管，侵占、違建、擠占、廉價(jià)占用農(nóng)村土地案例時(shí)有發(fā)生，將農(nóng)房不動(dòng)產(chǎn)納入登記范圍，有利于維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益［2］。

農(nóng)村的房屋坐落凌亂、建筑物結(jié)構(gòu)和類型各異，其房屋界線沒(méi)有明確規(guī)定，很多因素在規(guī)范中并沒(méi)有明確說(shuō)明。而農(nóng)房測(cè)繪工作的質(zhì)量?jī)?yōu)劣直接影響農(nóng)房不動(dòng)產(chǎn)登記發(fā)證在實(shí)際工作開(kāi)展中的成效，具體實(shí)施過(guò)程中存在的難點(diǎn)，就需要不斷完善其測(cè)繪方案、提升農(nóng)房調(diào)查管理水平，為農(nóng)房不動(dòng)產(chǎn)登記發(fā)證提供基礎(chǔ)保障。

1 農(nóng)房不動(dòng)產(chǎn)典型問(wèn)題

我國(guó)對(duì)農(nóng)村宅基地和村鎮(zhèn)建房的管理歷經(jīng)多個(gè)階段，時(shí)間跨度大、機(jī)構(gòu)變遷復(fù)雜、客觀上導(dǎo)致登記資料丟失、權(quán)屬來(lái)源不明的情況普遍存在。由于村鎮(zhèn)布局分散、歷史遺留問(wèn)題多、確權(quán)登記難度大、資金來(lái)源和人員投入的限制、長(zhǎng)期以來(lái)監(jiān)管方式的粗放，主觀上造成大量未經(jīng)審批卻合理存在的事實(shí)用地。此外房屋和土地歷經(jīng)多頭、分頭管理也給當(dāng)下農(nóng)村宅基地統(tǒng)一確權(quán)登記帶來(lái)很大困難［3］。

農(nóng)房不動(dòng)產(chǎn)調(diào)查工作仍然存在一些難點(diǎn)和問(wèn)題，主要是以下幾方面。

1.1 差異性問(wèn)題

當(dāng)下不同專業(yè)領(lǐng)域，其法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理流程等方面存在差異，使得在實(shí)際測(cè)繪工作中，不動(dòng)產(chǎn)管理部門(mén)會(huì)選擇不同的調(diào)查手段、不同應(yīng)用方式。比如在測(cè)繪成果要求層面，沒(méi)有統(tǒng)一坐標(biāo)系統(tǒng)、精度，而導(dǎo)致對(duì)調(diào)查結(jié)果難以實(shí)現(xiàn)有效共享，加大了成果轉(zhuǎn)化難度。各部門(mén)之間信息共享效率低，也容易引發(fā)權(quán)屬矛盾、接邊錯(cuò)誤問(wèn)題等。

1.2 土地類型問(wèn)題

從客觀上看，我國(guó)土地類型有著相互轉(zhuǎn)換的可能性，如退耕還林政策下耕地轉(zhuǎn)換為林地，土地拆補(bǔ)平衡政策下農(nóng)房宅基地復(fù)墾為耕地等。然而農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)實(shí)地調(diào)查中，會(huì)更重視當(dāng)下土地類型，而忽略了其權(quán)屬的迭代變更。而且各部門(mén)管理模式不同，其實(shí)際調(diào)查和驗(yàn)收規(guī)程也有一定差異，加大了技術(shù)選擇難度。

1.3 技術(shù)人員問(wèn)題

開(kāi)展農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)調(diào)查工作中，技術(shù)人員是相當(dāng)重要的部分，發(fā)揮著重要作用。實(shí)際調(diào)查過(guò)程中，其涉及的范圍包括了權(quán)屬調(diào)查、權(quán)屬審核、圖形精度計(jì)算等，其內(nèi)容相當(dāng)廣泛。但在其調(diào)查技術(shù)人員專業(yè)知識(shí)不足的情況下，就難以合理選擇適宜的調(diào)查方式，無(wú)法保障調(diào)查效率和成果質(zhì)量。

1.4 調(diào)查基礎(chǔ)薄弱問(wèn)題

權(quán)籍調(diào)查對(duì)應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層業(yè)務(wù)人員相對(duì)較少，對(duì)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)數(shù)據(jù)的使用、更新、維護(hù)不到位，導(dǎo)致權(quán)籍調(diào)查結(jié)果準(zhǔn)確性欠佳；對(duì)各時(shí)期不動(dòng)產(chǎn)調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)的把控、執(zhí)行不統(tǒng)一，導(dǎo)致農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記還有大量的基礎(chǔ)性工作要做。

1.5 多部門(mén)發(fā)證遺留隱患問(wèn)題

農(nóng)村宅基地的審批和村鎮(zhèn)建房的管理長(zhǎng)期分屬不同部門(mén)，時(shí)間有先后，方法有差異，房屋與土地資料不全，資料不一致等問(wèn)題比較突出，超面積違建現(xiàn)象普遍，多源管理、跨地域?qū)徟葐?wèn)題并存。

2 農(nóng)房不動(dòng)產(chǎn)調(diào)查方法

開(kāi)展房地一體化的農(nóng)村權(quán)籍調(diào)查，將農(nóng)村宅基地、集體建設(shè)用地上的定著物納入調(diào)查范圍。對(duì)于已完成農(nóng)村地籍調(diào)查的宅基地、集體建設(shè)用地，需進(jìn)一步核實(shí)地籍調(diào)查成果、補(bǔ)充開(kāi)展房屋調(diào)查，形成滿足農(nóng)村登記發(fā)證要求的權(quán)籍調(diào)查成果。對(duì)于尚未完成農(nóng)村地籍調(diào)查的宅基地、集體建設(shè)用地，應(yīng)統(tǒng)籌考慮本地區(qū)基礎(chǔ)條件、工作需求和經(jīng)濟(jì)技術(shù)可行性，審慎選擇符合本地區(qū)實(shí)情的調(diào)查方法，從而保證農(nóng)房調(diào)查成果的現(xiàn)勢(shì)性和不動(dòng)產(chǎn)調(diào)查成果的一致性［4］。

（1）原地籍成果的引用。

充分利用原有大比例尺地籍調(diào)查成果,農(nóng)村未變化地區(qū)其資料相對(duì)完整，可在農(nóng)房不動(dòng)產(chǎn)調(diào)查中充分加以利用；對(duì)農(nóng)房變化、新增的地區(qū)進(jìn)行修補(bǔ)測(cè)，記錄其地籍要素，包括權(quán)屬、界址和面積等，在土地權(quán)屬、土地登記中，可以發(fā)揮重要作用。

（2）房產(chǎn)調(diào)查。

房產(chǎn)調(diào)查，對(duì)房屋進(jìn)行逐幢測(cè)繪，分別測(cè)量其產(chǎn)別、建筑結(jié)構(gòu)和層數(shù)等。可使用測(cè)距儀、鋼卷尺，測(cè)量和采集已確認(rèn)權(quán)屬房屋的邊長(zhǎng)數(shù)據(jù)。在房屋所有人指界下，對(duì)自有、共有或借墻進(jìn)行區(qū)分，測(cè)量過(guò)程中以墻體的所有權(quán)范圍為界進(jìn)行。現(xiàn)場(chǎng)測(cè)繪過(guò)程中，要繪制好草圖，并注明尺寸信息、房屋用途和層次結(jié)構(gòu)等信息。測(cè)算房屋建筑面積中，陽(yáng)臺(tái)和室外樓梯等計(jì)算入內(nèi)。

總之，各地應(yīng)結(jié)合地方實(shí)情、工作經(jīng)費(fèi)，對(duì)有變化的農(nóng)房統(tǒng)一開(kāi)展房地一體化調(diào)查、確權(quán)登記工作；對(duì)未變化的農(nóng)房不動(dòng)產(chǎn)成果應(yīng)確保宅基地管理的延續(xù)性、數(shù)據(jù)的可追溯性，從而有效推進(jìn)各地區(qū)農(nóng)房不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一調(diào)查。

3 農(nóng)房不動(dòng)產(chǎn)測(cè)量技術(shù)手段

農(nóng)村房屋不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查包含地籍調(diào)查和房產(chǎn)調(diào)查，測(cè)量包含地籍測(cè)量和房產(chǎn)測(cè)量，在進(jìn)行農(nóng)房不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍測(cè)量時(shí)要充分結(jié)合地區(qū)費(fèi)用、測(cè)量精度要求依據(jù)相應(yīng)規(guī)范要求執(zhí)行。當(dāng)前在農(nóng)房不動(dòng)產(chǎn)測(cè)量中，其應(yīng)用的技術(shù)主要有3種。

3.1 皮尺丈量技術(shù)

應(yīng)用皮尺來(lái)丈量宗地邊長(zhǎng)，結(jié)合邊長(zhǎng)交會(huì)方法將外業(yè)權(quán)屬調(diào)查結(jié)果繪制為宗地圖。該技術(shù)相對(duì)傳統(tǒng)，并不具備突出優(yōu)勢(shì)，往往獲取的是紙質(zhì)圖紙，加大了面積計(jì)算的難度，精確度也相對(duì)較低，無(wú)法統(tǒng)一坐標(biāo)系。

3.2 全野外解析技術(shù)

統(tǒng)一構(gòu)建控制網(wǎng)，在全野外測(cè)量作業(yè)中，應(yīng)用全站儀、GPS接收機(jī)來(lái)進(jìn)行，得到不動(dòng)產(chǎn)宗地要素。在實(shí)際應(yīng)用中，這種技術(shù)獲取結(jié)果的精度較高，適合在面積較小的城鎮(zhèn)地區(qū)使用。但其不足之處就在于獲取的數(shù)據(jù)單一，且應(yīng)用成本相對(duì)較高，具體測(cè)繪中控制網(wǎng)難度也比較大。

3.3 航測(cè)遙感技術(shù)

這種技術(shù)利用了高分辨率的航空影像，以開(kāi)展測(cè)繪作用，可生成DEM，以及在制作DOM的基礎(chǔ)上完成外業(yè)調(diào)查底圖制作和權(quán)屬調(diào)查，建立起數(shù)據(jù)庫(kù)。這種技術(shù)具有較高的可行性，且調(diào)查效率較高，可以提供多種數(shù)據(jù)，成本控制方面也具有一定優(yōu)勢(shì)。

近年來(lái)，無(wú)人機(jī)傾斜攝影測(cè)量技術(shù)在農(nóng)房不動(dòng)產(chǎn)中得到了應(yīng)用，但無(wú)人機(jī)攝影測(cè)量的成果質(zhì)量受限于無(wú)人機(jī)自身硬件局限、外業(yè)飛行質(zhì)量、像控點(diǎn)布設(shè)的合理性、內(nèi)業(yè)數(shù)據(jù)處理質(zhì)量、人工干預(yù)經(jīng)驗(yàn)、質(zhì)檢精度對(duì)比無(wú)法全覆蓋等多重因素影響。無(wú)人機(jī)航測(cè)結(jié)合全野外解析技術(shù)在滿足成果精度指標(biāo)的基礎(chǔ)上會(huì)有更大的推廣價(jià)值。

4 農(nóng)房不動(dòng)產(chǎn)測(cè)繪解決對(duì)策

農(nóng)房不動(dòng)產(chǎn)測(cè)繪工作的內(nèi)容較多、涉及范圍廣，因此在其測(cè)繪調(diào)查過(guò)程中，要規(guī)范各項(xiàng)工作，采取合理對(duì)策完成測(cè)繪工作。

4.1 加強(qiáng)對(duì)測(cè)繪新技術(shù)的研究

在不動(dòng)產(chǎn)測(cè)繪工作中，測(cè)繪技術(shù)的選擇和應(yīng)用關(guān)系著測(cè)繪效率和質(zhì)量，當(dāng)前不動(dòng)產(chǎn)的登記制度在深入改革，測(cè)繪工作量增加，當(dāng)前各種新型技術(shù)不斷被研發(fā)，在農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)測(cè)繪中也可應(yīng)用先進(jìn)的測(cè)繪儀器和技術(shù)進(jìn)行測(cè)繪工作，以高效高質(zhì)完成測(cè)繪作業(yè)。實(shí)際工作中，相關(guān)部門(mén)要對(duì)新測(cè)繪技術(shù)加大重視和研究力度，通過(guò)培訓(xùn)活動(dòng)等使測(cè)繪人員掌握其應(yīng)用，能夠在實(shí)際工作中獲得精確數(shù)據(jù)。此外，還需研究相關(guān)配套數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，以便于高效、準(zhǔn)確處理相關(guān)數(shù)據(jù)，使不動(dòng)產(chǎn)登記工作的效率得以提升。

4.2 開(kāi)展農(nóng)房不動(dòng)產(chǎn)預(yù)調(diào)查

在開(kāi)展農(nóng)房外業(yè)測(cè)繪工作時(shí)，測(cè)繪單位一般先初步進(jìn)行權(quán)屬調(diào)查，即預(yù)調(diào)查工作。進(jìn)行地籍測(cè)量成圖，以便形成第一手成果。預(yù)登記需要將地籍測(cè)繪信息、確權(quán)登記發(fā)證信息區(qū)分開(kāi)來(lái)，避免兩者相互干擾。預(yù)調(diào)查過(guò)程中，要獲取第一手資料，再填表和簽字蓋章。通過(guò)應(yīng)用地籍輔助程序，可以將包括地籍調(diào)查表和審查表等在內(nèi)的地籍調(diào)查表格電子版導(dǎo)出，再打印提交給國(guó)土局所，分發(fā)到各村干部處，由其召集起村民簽字，還要將剩余權(quán)源資料收集好。完成簽字蓋章后將資料交給國(guó)土局，由其進(jìn)行審查，存在遺漏需重新打印。

4.3 農(nóng)房不動(dòng)產(chǎn)數(shù)據(jù)建庫(kù)

在農(nóng)房不動(dòng)產(chǎn)調(diào)查過(guò)程中形成的調(diào)查成果數(shù)據(jù)庫(kù)，也就是不動(dòng)產(chǎn)調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)，該數(shù)據(jù)庫(kù)是權(quán)籍調(diào)查的成果，是不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍管理系統(tǒng)的基礎(chǔ)。其中的主要內(nèi)容有不動(dòng)產(chǎn)單元數(shù)據(jù)、權(quán)利數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)等，按照各地不動(dòng)產(chǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，來(lái)完善其分層編碼、拓?fù)浣Y(jié)構(gòu)和邏輯關(guān)系構(gòu)件等。

數(shù)據(jù)建庫(kù)要在當(dāng)前不動(dòng)產(chǎn)登記數(shù)據(jù)庫(kù)基礎(chǔ)上進(jìn)行，按照我國(guó)相關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)保證和調(diào)查技術(shù)方案，對(duì)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記中空間數(shù)據(jù)、屬性數(shù)據(jù)和檔案等信息資源整合建庫(kù)。使得我國(guó)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)得以統(tǒng)一，便于不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理平臺(tái)的運(yùn)行，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)一體化不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查成果管理。

4.4 做好現(xiàn)場(chǎng)核檢驗(yàn)收工作

在農(nóng)房不動(dòng)產(chǎn)測(cè)繪中，由于其宅基地?cái)?shù)量多，且具有分散和交通條件差等問(wèn)題，因此在現(xiàn)場(chǎng)測(cè)繪中要做好核檢驗(yàn)收工作。具體由村指界負(fù)責(zé)人、測(cè)量員和調(diào)查檢核員來(lái)組成外業(yè)調(diào)查組，指界人員一般是村干部、村專職指界員等，測(cè)量員、調(diào)查檢核員由測(cè)繪單位指派，各方要明確自身職責(zé)，測(cè)量員主要是采集信息、調(diào)繪宗地，檢核員則需做好現(xiàn)場(chǎng)檢查工作，并量取所有宗地的邊長(zhǎng)，以此來(lái)形成原始記錄，通過(guò)對(duì)比檢核減少失誤，保障測(cè)繪結(jié)構(gòu)的有效性。

5 結(jié)語(yǔ)

農(nóng)房不動(dòng)產(chǎn)登記工作的開(kāi)展，是我國(guó)農(nóng)村建設(shè)中的重要環(huán)節(jié)，要認(rèn)識(shí)到其中的技術(shù)難點(diǎn)等問(wèn)題，因地制宜地開(kāi)展房地一體的農(nóng)村權(quán)籍調(diào)查。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村宅基地和房屋的管理，制定農(nóng)村宅基地和房屋統(tǒng)一的管理辦法，為農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記奠定基礎(chǔ)。依據(jù)法律、法規(guī)條文，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合地方管理制度、“鄉(xiāng)約民俗”處置好各地農(nóng)村面積超標(biāo)問(wèn)題、管理制度不統(tǒng)一問(wèn)題、農(nóng)房數(shù)據(jù)成果追溯機(jī)制問(wèn)題等。

5.1 農(nóng)房面積超標(biāo)問(wèn)題普遍

建議分階段依法處理宅基地超面積問(wèn)題。如農(nóng)村宅基地原則上按批準(zhǔn)面積予以確權(quán)登記，未經(jīng)批準(zhǔn)的超面積宅基地分別以1982年頒布的《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》和1987年頒布的《土地管理法》為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，1982年前建設(shè)且未擴(kuò)大的，無(wú)論是否超面積，均可按實(shí)際面積確權(quán)登記；1982年至1987年建設(shè)的，按照超建處理結(jié)果予以確權(quán)登記；1987年以后建設(shè)的只對(duì)標(biāo)準(zhǔn)面積予以確權(quán)登記，超建部分在登記簿和權(quán)屬證書(shū)附記欄中注明。對(duì)農(nóng)村沒(méi)有土地權(quán)屬來(lái)源材料的宅基地確權(quán)登記程序應(yīng)加以規(guī)范，查明土地歷史使用情況和現(xiàn)狀、由所在村集體對(duì)宅基地使用權(quán)人、面積、四至范圍等確認(rèn)后，公告無(wú)異議，屬于合法使用的予以確權(quán)登記。

5.2 管理不統(tǒng)一，成果質(zhì)量堪憂

由于長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村房屋管理部門(mén)不同，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)各異，標(biāo)準(zhǔn)的差異性導(dǎo)致不同地區(qū)在實(shí)際工作過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)調(diào)換、權(quán)籍調(diào)查困難或調(diào)查結(jié)果矛盾等問(wèn)題，嚴(yán)重影響后期農(nóng)村房屋不動(dòng)產(chǎn)發(fā)證的權(quán)威性。雖然對(duì)于城市房產(chǎn)的測(cè)繪管理制度、地籍管理有法律法規(guī)的明確規(guī)定，但整個(gè)規(guī)定的具體條文很難滿足農(nóng)村房產(chǎn)管理的實(shí)際需求，涉及相關(guān)部門(mén)的職責(zé)權(quán)限不明確，部分權(quán)籍管理制度的不統(tǒng)一，權(quán)籍成果種類多樣，農(nóng)村房產(chǎn)測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)存在差異，都導(dǎo)致最終數(shù)據(jù)成果無(wú)法有效共享實(shí)現(xiàn)上下連通。

5.3 農(nóng)房數(shù)據(jù)成果追溯機(jī)制

由于各地開(kāi)展農(nóng)村房屋不動(dòng)產(chǎn)登記辦法不同，如有的地方是在原有地籍成果基礎(chǔ)上的更新，成果更新單位各異、作業(yè)水平不同；有的地方受限項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的原因，引用無(wú)人機(jī)傾斜攝影測(cè)量成果或已有高分辨率數(shù)字正射影像圖外業(yè)調(diào)繪補(bǔ)測(cè)方式等，導(dǎo)致數(shù)據(jù)成果精度受限；建議各地在明確農(nóng)村房屋管理部門(mén)的基礎(chǔ)上，詳細(xì)了解農(nóng)房不動(dòng)產(chǎn)登記成果中權(quán)屬調(diào)查方式，權(quán)屬調(diào)查是否可追溯便于處置農(nóng)村房屋權(quán)源糾紛；了解農(nóng)房登記中測(cè)繪數(shù)據(jù)是否可追溯便于處置農(nóng)村房屋面積糾紛；了解農(nóng)房不動(dòng)產(chǎn)管理過(guò)程中鎮(zhèn)村兩級(jí)行政部門(mén)對(duì)農(nóng)村宅基地處置是否可追溯，便于結(jié)合“鄉(xiāng)約民俗”解決老百姓的實(shí)際問(wèn)題。

隨著近年來(lái)自然資源系統(tǒng)改革，各地現(xiàn)有的不動(dòng)產(chǎn)登記管理部門(mén)大多由原有國(guó)土系統(tǒng)的地籍調(diào)查部門(mén)和建設(shè)系統(tǒng)的房產(chǎn)測(cè)量部門(mén)重組，如何厘清解決數(shù)據(jù)來(lái)源的多樣化、權(quán)利矛盾突出、地籍歷史關(guān)系不清晰等問(wèn)題；如何結(jié)合地區(qū)實(shí)際形成農(nóng)村房地產(chǎn)登記和發(fā)證工作的完整管理體系；如何整合、存儲(chǔ)、管理和更新農(nóng)房不動(dòng)產(chǎn)數(shù)據(jù)從而實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)可追溯，本文結(jié)合生產(chǎn)實(shí)際做了一些探討分析。