遼寧省“十四五”國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)布局與策略淺析

石立山 董仲宇 韓棚舉

（1.遼寧省交通建設(shè)管理有限責(zé)任公司，遼寧沈陽(yáng) 110005；2.遼寧省自然資源事務(wù)服務(wù)中心，遼寧沈陽(yáng)110032）

國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)的業(yè)務(wù)架構(gòu)主要是礦山生態(tài)修復(fù)、海洋生態(tài)修復(fù)、土地綜合整治、土地復(fù)墾及山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)等五項(xiàng)重點(diǎn)工作。統(tǒng)籌做好遼寧省自然資源“十四五”規(guī)劃編制工作，國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)工作是其中的重要內(nèi)容，需要進(jìn)一步理清工作內(nèi)容、明確目標(biāo)任務(wù)、工作思路及保障措施等。

按照遼寧省總體部署，省自然資源廳牽頭組織編制國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃并實(shí)施有關(guān)生態(tài)修復(fù)重大工程；負(fù)責(zé)國(guó)土綜合整治、土地整理復(fù)墾、礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理、海洋生態(tài)、海域海岸線和海島修復(fù)等工作；牽頭實(shí)施生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，制定合理利用社會(huì)資金進(jìn)行生態(tài)修復(fù)的政策措施，提出重大備選項(xiàng)目。

一、遼寧省“十三五”國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)工作回顧

1.礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理工作扎實(shí)推進(jìn)

截至2019年底，礦山企業(yè)先后投入礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理專項(xiàng)資金6.89億元，完成治理面積2694公頃。全省共投入治理資金2.06億元用于歷史遺留礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理，其中省級(jí)補(bǔ)助資金0.98億元，各市自籌資金1.08億元，經(jīng)實(shí)地復(fù)核全省實(shí)際完成治理面積為1032.6公頃。

2.海洋生態(tài)修復(fù)取得突破性進(jìn)展

全省累計(jì)爭(zhēng)取中央資金約14.62億元，開展了兩大類海洋生態(tài)修復(fù)工程：一是利用中央資金7.62億元開展了丹東、錦州、盤錦三市藍(lán)色海灣整治行動(dòng)；二是利用中央資金7億元開展了渤海綜合治理整治修復(fù)。累計(jì)修復(fù)濱海濕地面積約7066公頃，修復(fù)岸線長(zhǎng)度約60千米，恢復(fù)淺海灘涂生境約4700公頃，修復(fù)大鹿島、獐島、大筆架山、鴛鴦島等4個(gè)海島。

3.土地綜合整治工作深入開展

通過大力推進(jìn)農(nóng)用地整理和益耕后備資源開發(fā)，連續(xù)多年實(shí)現(xiàn)了建設(shè)占用耕地占補(bǔ)平衡，保障了糧食安全。全省現(xiàn)有耕地面積、永久基本農(nóng)田面積均高于國(guó)家下達(dá)的保護(hù)目標(biāo)數(shù)，與生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界共同構(gòu)成國(guó)土空間用途管制的基本依據(jù)；積極推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地整理，落實(shí)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度，引導(dǎo)貧困地區(qū)節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)有序流轉(zhuǎn)；全域土地綜合整治試點(diǎn)工作順利啟動(dòng)。

4.制度建設(shè)進(jìn)一步加強(qiáng)

“十三五”期間，遼寧省先后出臺(tái)了《中共遼寧省委 遼寧省人民政府關(guān)于深入貫徹落實(shí)新發(fā)展理念全面實(shí)施非煤礦山綜合治理的意見》《中共遼寧省委 遼寧省人民政府關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的實(shí)施意見》《遼寧省礦山綜合治理?xiàng)l例》《遼寧省礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基金管理暫行辦法》等政策、法規(guī)、規(guī)范性文件，以及《遼寧省礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理規(guī)劃（2018-2022年）》《遼寧省土地整治規(guī)劃（2016-2020年）》《遼寧省海洋生態(tài)修復(fù)規(guī)劃（2018-2020年）》等專項(xiàng)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)了機(jī)構(gòu)改革后各項(xiàng)生態(tài)修復(fù)業(yè)務(wù)板塊的有序銜接。

二、自然資源部國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)重點(diǎn)工作

1.開展國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)規(guī)劃編制

開展全國(guó)國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)規(guī)劃研究，近期以全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃和自然資源“十四五”規(guī)劃中生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作內(nèi)容為出發(fā)點(diǎn)，遠(yuǎn)期以編制完成《全國(guó)國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)規(guī)劃（2021-2035）》為落腳點(diǎn)，部署啟動(dòng)省級(jí)國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)專項(xiàng)規(guī)劃編制，明確今后一段時(shí)間內(nèi)的生態(tài)保護(hù)修復(fù)重點(diǎn)工作任務(wù)及目標(biāo)。

2.落實(shí)《全國(guó)重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃》

牽頭編制黃河重點(diǎn)生態(tài)區(qū)、長(zhǎng)江重點(diǎn)生態(tài)區(qū)、海岸帶生態(tài)保護(hù)和修復(fù)重大工程專項(xiàng)建設(shè)規(guī)劃，配合有關(guān)部門編制青藏高原生態(tài)屏障區(qū)、東北森林帶、北方防沙帶、南方丘陵山地帶生態(tài)保護(hù)修復(fù)、自然保護(hù)地建設(shè)、支撐體系重大工程專項(xiàng)建設(shè)規(guī)劃。

3.開展全域土地綜合整治試點(diǎn)

以解決農(nóng)村耕地碎片化、空間布局無(wú)序化、土地資源利用低效化、生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量退化等問題為導(dǎo)向，以打造集約高效的生產(chǎn)空間、宜居適度的生活空間、山清水秀的生態(tài)空間為落腳點(diǎn)。自然資源部計(jì)劃在全國(guó)范圍內(nèi)三年實(shí)施1000個(gè)全域土地綜合整治試點(diǎn)，每個(gè)試點(diǎn)實(shí)施期限為3-5年。

4.實(shí)施中央重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)資金支持的重大工程

根據(jù)國(guó)家戰(zhàn)略和相關(guān)規(guī)劃，建立中央生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)。會(huì)同有關(guān)部門全面推進(jìn)山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程。協(xié)調(diào)有關(guān)部門和地方，推進(jìn)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)修復(fù)工程實(shí)施方案落實(shí)。推進(jìn)歷史遺留廢棄礦山修復(fù)工程，確保如期完成年度治理任務(wù)。實(shí)施渤海綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)生態(tài)修復(fù)工作任務(wù)，加快“藍(lán)色海灣”整治行動(dòng)。

5.實(shí)施中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付支持項(xiàng)目監(jiān)督管理

落實(shí)項(xiàng)目實(shí)施責(zé)任主體，堅(jiān)持權(quán)責(zé)對(duì)等，各?。▍^(qū)、市）立項(xiàng)申請(qǐng)中央獎(jiǎng)補(bǔ)獲批后，即為項(xiàng)目實(shí)施主體。自然資源部負(fù)責(zé)加強(qiáng)績(jī)效管理，會(huì)同有關(guān)部門建立生態(tài)修復(fù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，實(shí)施中央獎(jiǎng)補(bǔ)資金與績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果掛鉤。

6.推進(jìn)生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目信息化建設(shè)

充分利用國(guó)土“三調(diào)”、資源環(huán)境承載力和國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)、海洋生態(tài)預(yù)警監(jiān)測(cè)成果等相關(guān)研究成果，摸清國(guó)土空間生態(tài)資源分布、規(guī)模和質(zhì)量。在此基礎(chǔ)上依托部“一張圖”綜合監(jiān)管平臺(tái)，啟動(dòng)國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)信息平臺(tái)建設(shè)，推進(jìn)生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目上圖入庫(kù)、全程監(jiān)管、跟蹤問效。

三、“十四五”目標(biāo)任務(wù)

1.編制全省生態(tài)保護(hù)修復(fù)專項(xiàng)規(guī)劃

依據(jù)遼寧省國(guó)土空間規(guī)劃和全國(guó)生態(tài)保護(hù)修復(fù)規(guī)劃，編制實(shí)施《遼寧省國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)規(guī)劃（2021-2035年）》，開展生態(tài)修復(fù)重大課題研究。以規(guī)劃為引領(lǐng)，按照保障安全、突出生態(tài)、兼顧景觀的要求，統(tǒng)籌實(shí)施山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)、礦山生態(tài)修復(fù)、海洋生態(tài)修復(fù)和國(guó)土綜合整治，確定重點(diǎn)區(qū)域和重大工程，提出制度建設(shè)目標(biāo)和保障措施。同時(shí)，以專項(xiàng)規(guī)劃為基礎(chǔ)，系統(tǒng)推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)、海洋生態(tài)修復(fù)、國(guó)土綜合整治、重要生態(tài)功能區(qū)保護(hù)修復(fù)工程建設(shè)規(guī)劃。

2.大力推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)

以撫順西露天煤礦和阜新海州露天煤礦為重點(diǎn)，落實(shí)《關(guān)于支持東北地區(qū)深化改革創(chuàng)新推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的意見》要求，在堅(jiān)持搞好評(píng)估論證、做好綜合利用、確保安全的前提下，大力推進(jìn)礦山環(huán)境綜合治理，踐行“綠水青山就是金山銀山”發(fā)展理念，落實(shí)礦山企業(yè)生產(chǎn)礦山生態(tài)修復(fù)主體責(zé)任，探索利用市場(chǎng)化方式推進(jìn)廢棄、歷史遺留工礦廢棄地土地復(fù)墾，實(shí)現(xiàn)“加快還舊賬、不再欠新賬”的目標(biāo)。

3.深入實(shí)施海域、海島及海岸帶整治修復(fù)

以渤海綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)和“藍(lán)色海灣”整治修復(fù)為抓手，以《黃渤海海岸帶生態(tài)保護(hù)和修復(fù)重大工程建設(shè)規(guī)劃》為依托，在沿海6市深入推進(jìn)近岸海域生態(tài)恢復(fù)，整治受損岸線，重點(diǎn)對(duì)河口濕地功能退化、自然景觀受損嚴(yán)重、生態(tài)功能退化、防災(zāi)能力減弱、利用效率低下的海域海岸帶進(jìn)行修復(fù)整治，恢復(fù)海域生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能，提高海洋生物多樣性，促進(jìn)海洋生態(tài)安全屏障建設(shè)。

4.扎實(shí)開展全域土地綜合整治

以全域土地綜合整治試點(diǎn)為突破口，重點(diǎn)在遼中南和遼西北集體建設(shè)用地復(fù)墾潛力大、糧食主產(chǎn)區(qū)耕地質(zhì)量提升空間大的地區(qū)，通過全域土地綜合整治優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局，促進(jìn)自然資源集約節(jié)約利用，優(yōu)化鄉(xiāng)村地區(qū)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間結(jié)構(gòu)和布局，推進(jìn)國(guó)土聚集開發(fā)、引導(dǎo)人口、產(chǎn)業(yè)相對(duì)集中布局，為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興騰退建設(shè)用地空間，落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，探索推進(jìn)城鄉(xiāng)自然資源要素流動(dòng)和統(tǒng)籌發(fā)展的實(shí)施途徑。

5.開展山水林田湖草系統(tǒng)修復(fù)工程

按照保障安全、突出生態(tài)功能、兼顧景觀功能要求，以生態(tài)單元為整治修復(fù)范圍，整合相關(guān)項(xiàng)目和資金，圍繞全國(guó)生態(tài)功能區(qū)劃和遼寧省“兩屏一帶兩廊”生態(tài)安全格局建設(shè)，統(tǒng)籌開展山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)重大工程。重點(diǎn)在遼寧省遼東森林帶推動(dòng)實(shí)施以強(qiáng)化水源涵養(yǎng)功能、在遼西北防風(fēng)固沙帶推動(dòng)實(shí)施以提高防風(fēng)固沙水平及在遼河、凌河生態(tài)廊道推動(dòng)實(shí)施以增強(qiáng)水土保持等三方面能力的山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程。

四、“十四五”工作思路

“十四五”期間，遼寧省國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)工作思路應(yīng)以落實(shí)《遼寧省國(guó)土空間規(guī)劃（2021-2035年）》為落腳點(diǎn)，以編制和實(shí)施《遼寧省國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)規(guī)劃（2021-2035年）》為主線，全面開展土地綜合整治、礦山生態(tài)修復(fù)、海洋生態(tài)修復(fù)及山水林田湖草重大工程等重點(diǎn)任務(wù)，構(gòu)建以遼東水源涵養(yǎng)生態(tài)屏障區(qū)、遼西北防風(fēng)固沙生態(tài)屏障區(qū)、黃渤海海岸帶、遼河流域生態(tài)走廊、凌河流域生態(tài)走廊為骨架的“兩屏一帶兩廊多點(diǎn)”生態(tài)安全戰(zhàn)略格局。同時(shí)，建立遼寧省生態(tài)保護(hù)修復(fù)重點(diǎn)工程省級(jí)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備機(jī)制，按照自然資源部《全國(guó)重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃（2021-2035）》及中央重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)資金項(xiàng)目?jī)?chǔ)備入庫(kù)的要求，儲(chǔ)備遼寧省山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程、歷史遺留廢棄工礦土地整治項(xiàng)目、海岸帶保護(hù)修復(fù)及“藍(lán)色海灣”整治行動(dòng)項(xiàng)目，并積極爭(zhēng)取國(guó)家財(cái)政支持。

五、保障“十四五”國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)工作實(shí)施的建議

1.摸清生態(tài)家底是前提條件

按照自然資源部工作部署，遼寧省準(zhǔn)備推進(jìn)全域國(guó)土綜合整治修復(fù)工作，建議結(jié)合全域土地綜合整治工作，以第三次國(guó)土調(diào)查成果為本底、整合相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)，全面開展山水林田湖草等自然資源調(diào)查和評(píng)價(jià)，分析摸清資源情況，尤其是重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、主要生態(tài)廊道等重點(diǎn)區(qū)域情況，為自然資源統(tǒng)一管理和國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)提供規(guī)范、一致、權(quán)威的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐。

2.科學(xué)編制規(guī)劃是基礎(chǔ)條件

《全國(guó)重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃（2021-2035年）》明確了生態(tài)安全戰(zhàn)略格局的重點(diǎn)任務(wù)。但對(duì)遼寧的生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作而言，還不能完全體現(xiàn)全省尺度生態(tài)安全格局及目標(biāo)任務(wù)，應(yīng)在完成省級(jí)生態(tài)功能問題識(shí)別和生態(tài)功能供需服務(wù)潛力評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行系統(tǒng)生態(tài)保護(hù)格局研判，確定全省生態(tài)修復(fù)工作的戰(zhàn)略目標(biāo)、空間布局、重大工程、政策措施。專項(xiàng)規(guī)劃編制應(yīng)統(tǒng)籌陸域海域、兼顧地上地下、協(xié)調(diào)時(shí)間空間，理順體制機(jī)制，形成縱向統(tǒng)一、橫向聯(lián)動(dòng)、條塊結(jié)合的工作格局。同時(shí)，制定切實(shí)可行的規(guī)劃實(shí)施保障措施，維護(hù)規(guī)劃的合法性和權(quán)威性，提出遼寧省國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)五年工作計(jì)劃，配套編制專項(xiàng)建設(shè)規(guī)劃，出臺(tái)管理辦法、考核指標(biāo)及配套政策等。

3.推進(jìn)信息化建設(shè)是管理?xiàng)l件

《自然資源部信息化建設(shè)總體方案》提出了構(gòu)建單項(xiàng)調(diào)查走向綜合調(diào)查，立足山水林田湖草整體的生態(tài)系統(tǒng)角度，實(shí)現(xiàn)面向國(guó)土空間全域、多尺度、多類型資源狀況和變化的統(tǒng)一的調(diào)查監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)體系。建議結(jié)合遼寧實(shí)際，加快信息化對(duì)接，研究建立全省國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)信息管理服務(wù)平臺(tái)，統(tǒng)籌土地開發(fā)、礦山地質(zhì)環(huán)境修復(fù)、土地復(fù)墾、海洋生態(tài)修復(fù)及國(guó)土綜合整治項(xiàng)目管理，實(shí)現(xiàn)資料電子化、數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)、數(shù)據(jù)分析、績(jī)效評(píng)估及實(shí)時(shí)監(jiān)管等功能，全面提升全省國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)信息化管理水平。

4.開展重大課題研究是提升條件

逐步開展省域國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)問題識(shí)別及修復(fù)區(qū)域劃定方法研究、全域土地綜合整治研究、陸海統(tǒng)籌海洋綜合整治修復(fù)策略研究、生態(tài)修復(fù)專項(xiàng)規(guī)劃編制方法及傳導(dǎo)機(jī)制研究、國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)評(píng)價(jià)體系研究、農(nóng)村土地制度與土地綜合整治關(guān)系研究、礦山生態(tài)修復(fù)技術(shù)應(yīng)用研究、國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)社會(huì)化市場(chǎng)化投入機(jī)制和補(bǔ)償機(jī)制研究等重大課題研究，建立具有遼寧省特色的國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)科技創(chuàng)新研究體系，以適應(yīng)遼寧省“十四五”期間國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)的需求。

5.制定標(biāo)準(zhǔn)和政策供給是必備條件

在國(guó)家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和政策體系下，結(jié)合遼寧實(shí)際，根據(jù)需要出臺(tái)一批保障國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目實(shí)施的管理辦法、考核評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、驗(yàn)收復(fù)核辦法等管理和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，在市場(chǎng)化多元化投入、生態(tài)保護(hù)修復(fù)補(bǔ)償?shù)确矫嫣剿髦贫ň唧w辦法，進(jìn)一步釋放政策紅利，激活市場(chǎng)潛力，推進(jìn)國(guó)土空間生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作邁上新臺(tái)階。