鄉(xiāng)村全域土地綜合整治的踐行及思考

陳豪 楊小雄

（南寧師范大學(xué)自然資源與測繪學(xué)院，廣西南寧 530001）

黨的十九大為新時代農(nóng)業(yè)農(nóng)村的改革和發(fā)展指明了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略方向。全域土地綜合整治的開展，是習(xí)近平生態(tài)文明思想貫徹落實的重要實踐，也是將土地整治向規(guī)劃管控和空間治理轉(zhuǎn)變的一項土地制度的頂層設(shè)計[1]。

鑒于新時代發(fā)展理念的指引，特別是自然資源部的成立，國土空間生態(tài)修復(fù)的新職責更加明確，土地整治應(yīng)順應(yīng)該時代背景，向國土綜合整治與生態(tài)保護修復(fù)轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)內(nèi)涵的提升和外延的拓展[2]。

近年來，國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展速度迅速，城鎮(zhèn)化速度加快，加上國內(nèi)開放“二孩”政策，人口數(shù)量增長的勢頭強勁，然而中國土地資源少，農(nóng)村耕地的存有量在不斷減少，供不應(yīng)求，人地矛盾凸出。全域土地綜合整治作為農(nóng)村土地綜合整治的進階版，將在生態(tài)環(huán)境、空間以及上農(nóng)業(yè)的布局進行全域優(yōu)化，盤活土地，擴大內(nèi)需，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，緩解人地矛盾。

一、概述

全域土地綜合整治，就是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者行政村為基本實施單元，開展全域規(guī)劃、設(shè)計、整治，以土地整治為平臺，優(yōu)化三生空間格局，將各類建設(shè)項目進行統(tǒng)籌，最終實現(xiàn)土地整治價值最大化的國土空間綜合治理的行為[3]。

全域綜合整治是將習(xí)近平生態(tài)文明思想的落實以及踐行綠水青山就是金山銀山理念實例，是對農(nóng)村地區(qū)的三生空間的優(yōu)化和“山水林田湖草”的全要素綜合整治，是當下土地國情所做出的政策指引。全國早已開展試點工作，如浙江就是貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想，開展“千村示范、萬村整治”工程，其成功的經(jīng)驗和成效就是給全國乃至世界的一份成功實踐樣本[4]。除此之外，國內(nèi)其他省份，如湖北、河南、江蘇、上海、廣西等也開展了全域土地綜合整治的相關(guān)工作方案。

二、當前全域土地綜合整治主要問題

1.全域土地綜合整治理念不強

不同的部門、個人對全域土地綜合整治的理解和認識存在很多差異，雖然提出了進行全域土地綜合整治，但是國內(nèi)還沒有多少真正開展的項目，主要是當前還存在許多未知，缺乏政策支持，資金支持。由于理念意識的不強，導(dǎo)致有些整治項目類型單一，沒有從專項整治轉(zhuǎn)換成全域的規(guī)劃、設(shè)計、整治，整治達不到目標。此外，沒有制定一個符合全域土地綜合整治的工作體系，像項目立項審批、監(jiān)管驗收、市場化運作等，體系不健全，工作開展沒方向。

2.農(nóng)村土地管理體系混亂

農(nóng)村土地關(guān)系復(fù)雜，不同的村莊或地區(qū)差異明顯，缺乏更加科學(xué)合理的農(nóng)村土地管理體系，特別是宅基地管理，土地綜合整治工作實施困難。

對于村干部，主要是三不管，即對農(nóng)村所有土地放任不管、不愿意管、不敢去管，村集體所有權(quán)沒有得到真正的實現(xiàn)，土地政策也沒有真正落實；對于村民，主要是“一戶多宅”以及農(nóng)田丟荒現(xiàn)象較為突出。

村民建新房，不拆舊房，只建不拆，留住原有宅基地，占而不用，或者建設(shè)占用宅基地面積嚴重超標和買賣農(nóng)村土地或房屋，沒有按照有關(guān)宅基地政策實施起來；近年來，國內(nèi)城鄉(xiāng)差距明顯，種植農(nóng)田的收入無法滿足農(nóng)民的生活，導(dǎo)致農(nóng)村勞動力大量向發(fā)達地區(qū)流動，從而丟荒耕地，浪費土地資源。

3.村莊規(guī)劃的制定和實施缺乏科學(xué)指引

整體來說，當前村莊的用地結(jié)構(gòu)還處于散亂的狀態(tài)，土地粗放利用，耕地保護力度欠缺，農(nóng)用地布局不合理，耕地碎片化，雖然開展的全域土地綜合整治，但是作為最初始的村莊規(guī)劃存在不符合實際或者無法落實的情況。

中央部門已出臺了相關(guān)的村莊規(guī)劃政策和標準，各個省份也出臺了技術(shù)指南、指引或者導(dǎo)則，但是這些內(nèi)容均有差異，各部門的側(cè)重不同，因而編制的村莊規(guī)劃深度不一，編制的注重點不同，無法將村莊的產(chǎn)業(yè)、布局、管制結(jié)合起來，加上農(nóng)民對村莊規(guī)劃的不理解，實施的意愿不強。

4.項目資金欠缺

全域土地綜合整治是一個涉及范圍面很廣的工作，成本高，投入大，單靠農(nóng)業(yè)產(chǎn)出是比較困難的。前期開展工作的啟動資金一般由當?shù)氐呢斦蜃匀毁Y源局進行墊付，但是后期的資金來源還沒有得到保障，社會資金進入困難，銀行對全域土地綜合整治的大部分項目評估認為風(fēng)險過大，不提供貸款，因而也出現(xiàn)有因資金不足取消項目的情況，雖然也有小部分項目獲得資金支持，這對實施全域土地綜合整治來說杯水車薪。

除此之外，有些地區(qū)補充耕地和土地增減掛鉤的指標比較充裕，但是卻無法通過與別的省份交易獲得資金。項目資金嚴重制約著全域土地綜合整治工作的開展。

5.領(lǐng)導(dǎo)力度不夠

作為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一部分，全域土地綜合整治需要得到當?shù)卣畬用娴闹匾?。雖然成立了項目領(lǐng)導(dǎo)小組，但是多為市縣土地管理部門的領(lǐng)導(dǎo)掛名兼任，全域土地綜合整治作為一個綜合性的工作，絕不是一家獨大，其他政府部分不參與，那工作成果就達不到預(yù)期。

一個只有土地管理部門參與領(lǐng)導(dǎo)的組織，開展的工作只是基于該部門的想法，不能綜合其他部門的意見，立足自身，各自為政，因而與其他部門的協(xié)調(diào)將出現(xiàn)困難，無法形成統(tǒng)一管理機制，項目開展過程遇到的問題也就不能及時有效的解決，這也會制約著項目的進度。

三、思考及建議

1.完善全域土地綜合整治體系

為了能有效地開展全域土地綜合整治，一方面要宣傳政策，讓各個組織、部門或個人理解和認識包括項目開展的內(nèi)涵意義、困難情況，取得民意、資金的支持。

另一方面還要建立完善的工作體制，根據(jù)每個農(nóng)村地區(qū)的實際情況制定產(chǎn)業(yè)目標，落實農(nóng)村集體土地的權(quán)責和全域土地綜合整治工作開展的部門責任分工，將項目的立項、審批、監(jiān)管、驗收等工作制定詳細的條款，確保整治工作順利進行。

2.健全農(nóng)村土地管理體系，提高懲戒力度

加強村干部的集體培訓(xùn)，提高法律意識，明確職責范圍，將“三不管”變成“三要管”，即農(nóng)村所有土地要管，愿意去管，敢去管，充分發(fā)揮集體土地所有權(quán)法律地位。加強對村民的思想溝通，在農(nóng)民的意愿支持下拆除舊房，同時加大獎懲力度，放活集體土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，允許土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，防止土地丟荒，滿足農(nóng)民的用地需求，支持農(nóng)田規(guī)?；a(chǎn)。

3.用科學(xué)措施指導(dǎo)村莊規(guī)劃編制

村莊的用地結(jié)構(gòu)比較散亂，建設(shè)用地利用低效，農(nóng)民的規(guī)劃意識不強，隨便占用土地。政府部門要發(fā)揮其主導(dǎo)地位，充分利用基層部門的作用，加大宣傳力度。除了用傳統(tǒng)的方式，如進戶宣傳、電視廣播等進行宣傳外，還可以用老百姓接觸最多的手機軟件進行推動，如設(shè)立微信公眾號、抖音小視頻等。

各地方出臺的技術(shù)指南、指引或者導(dǎo)則應(yīng)更貼合中央部門下發(fā)的標準，此外還應(yīng)充分考慮多部門的管理職責，準確理解全域土地整治調(diào)查的內(nèi)涵，要綜合考慮各地的土地稟賦和人文，做到因地制宜，將產(chǎn)業(yè)、布局、管制三者結(jié)合起來，更好的編制村莊規(guī)劃進行全域土地綜合整治。

4.拓寬資金籌集渠道

加強全域土地綜合整治的?？钯Y金整合，盡早出臺相關(guān)資金準入政策，鼓勵和引導(dǎo)社會資本、銀行進入。

加大全域土地綜合整治項目的獎補標準，對于因整治而產(chǎn)生的補充耕地和增減掛鉤指標過剩的地區(qū)與指標缺乏的地區(qū)進行交易，籌集項目資金，拓寬資金的準入渠道；對于建成連片的高標準農(nóng)田的企業(yè)或個人，允許其按照一定條件下使用該土地進行經(jīng)營。

5.強化政府主導(dǎo)作用，加強部門聯(lián)合

作為一個綜合性的平臺，全域土地綜合整治涉及面廣，項目類型復(fù)雜多樣，當?shù)厥锌h政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用，整合自然資源、水利、財政、審計等部門共同開展工作，將責任分解，明確各部門的職權(quán)責任；以人為本，讓公眾參與進來，注重老百姓的真實意愿，要百姓聽得懂，看得懂；部門之間要協(xié)調(diào)運作，簡化審批流程，地方各級自然資源主管部門要對項目開展全過程嚴格監(jiān)管，不糊弄，不輕心，嚴格落實每一項政策制度，確保工作不走樣，保障全域土地綜合整治工作的開展和效果持續(xù)。

四、結(jié)束語

全域土地綜合整治是一項道場路遠的工作，既要處理人地矛盾，又要穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟。全域土地綜合整治能將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的方針落實，也能實現(xiàn)新時代中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的戰(zhàn)略目標，因此，相關(guān)部門要清楚認識到全域土地綜合整治當前的處境，以便建立更加高質(zhì)量、高標準、高效率的全域土地綜合整治工作體系。