淺析遼寧省房地一體的農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記難點

鮑竹

(遼寧省自然資源事務(wù)服務(wù)中心，遼寧沈陽 110032)

2016年以來，中央1號文件連續(xù)四年對房地一體的農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記工作作出部署，國家“十三五”規(guī)劃也作出明確要求。自然資源部先后也制定出臺了多個相關(guān)政策文件，明確了政策規(guī)定和工作要求。為此，遼寧省對全省房地一體的農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記（以下簡稱“確權(quán)登記”）工作進行了摸底調(diào)查，發(fā)現(xiàn)問題較多、推進難度較大、任務(wù)較為艱巨。

一、遼寧省工作現(xiàn)狀

為開展好全省調(diào)查工作，省自然資源廳出臺了《關(guān)于加快推進農(nóng)村不動產(chǎn)登記工作的通知》，要求各級自然資源部門做好農(nóng)村不動產(chǎn)確權(quán)登記工作，確保實現(xiàn)符合條件的登記申請，受理發(fā)證率達到100%，做到應(yīng)發(fā)盡發(fā)，全面滿足農(nóng)民登記需求。通過規(guī)范開展農(nóng)村不動產(chǎn)登記權(quán)籍調(diào)查、完善農(nóng)村不動產(chǎn)登記相關(guān)政策、加快實現(xiàn)農(nóng)村不動產(chǎn)登記信息化、強力改進農(nóng)村不動產(chǎn)登記服務(wù)水平等手段，積極推進房地一體的農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記工作。同時，要求各市、縣要按照文件要求，主動向地方黨委、政府匯報此項工作，與有關(guān)部門建立定期溝通機制，通力配合，及時協(xié)調(diào)解決工作中的難題。要求各地按照中央1號文件要求，將確權(quán)登記工作經(jīng)費納入財政預(yù)算，已完成農(nóng)村地基調(diào)查需要補充開展農(nóng)房等集體建設(shè)用地上的建筑物、構(gòu)筑物調(diào)查的地區(qū)，應(yīng)合理補充（增加）經(jīng)費預(yù)算，確保工作積極穩(wěn)妥、規(guī)范有序開展。

在此基礎(chǔ)上，積極開展試點研究，從2016年起就選取了鞍山市、鐵嶺市、遼陽市、大連市等4個不同地區(qū)、不同類型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為試點區(qū)域，開展了農(nóng)村房屋權(quán)籍調(diào)查試點工作。全面查清了試點范圍內(nèi)每一宗地地上房屋的房屋權(quán)利人、坐落、房屋性質(zhì)、類型、共有情況、用途、規(guī)劃用途、幢號、戶號、總套數(shù)、總層數(shù)、所在層次、建筑結(jié)構(gòu)、建成年份、建筑面積、專有建筑面積、分?jǐn)偨ㄖ娣e等基本信息，實地丈量了房屋邊長，修改完善了農(nóng)村宅基地、集體建設(shè)用地確權(quán)登記地籍調(diào)查成果，形成房屋調(diào)查成果，建立了房地一體化地籍?dāng)?shù)據(jù)集，為全省積極穩(wěn)妥、規(guī)范有序地推進農(nóng)村地籍和房籍調(diào)查工作提供技術(shù)依據(jù)。

二、存在的問題

一是由于目前正處于機構(gòu)改革時期，部分市縣不動產(chǎn)登記機構(gòu)和自然資源部門之間關(guān)系沒有捋順，造成工作缺乏前后銜接，影響了這項工作的整體推進。

二是由于遼寧省各級政府財政資金都比較困難，無力承擔(dān)這項工作的經(jīng)費。全省各市、縣在完成集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作后，開展農(nóng)村宅基地、集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作經(jīng)費已所剩無幾，部分市、縣甚至已經(jīng)沒有工作經(jīng)費，造成房地一體的權(quán)籍調(diào)查工作進展緩慢或無法開展。

三是農(nóng)村土地權(quán)屬爭議問題影響整體工作推進，部分村民為爭占宅基地以外的集體空閑土地引發(fā)的爭議、建房戶私下調(diào)換宅基地引發(fā)的爭議、未經(jīng)共同使用人同意，部分共用人擅自使用共用宅基地引發(fā)的爭議、權(quán)利人不清引發(fā)爭議等原因，確權(quán)登記時存在爭議，無法確準(zhǔn)權(quán)利人。爭議不解決，影響了具體登記發(fā)證工作。

四是農(nóng)村宅基地一戶多宅問題。目前，農(nóng)村一戶多宅情況普遍存在，主要是由于經(jīng)濟條件較好或者是子女較多的村民，會多購置一處或多處房產(chǎn)。多會選在村邊空置地、自留地、承包地等新建房產(chǎn)。無法為違規(guī)建設(shè)的宅基地地上房屋辦理登記。

三、化解問題的建議

1.改革和經(jīng)費缺乏問題

目前遼寧省機構(gòu)改革已經(jīng)接近尾聲，相關(guān)管理職能交接已經(jīng)基本完成，各類紙質(zhì)資料和電子資料移交工作也已經(jīng)完成，改革造成的影響已經(jīng)逐步淡化。建議各地自然資源部門要積極和當(dāng)?shù)卣疁贤?，做好這項工作的財政資金申請和項目立項工作。對于部分資金匱乏的縣市（區(qū)），可以考慮引進社會資金力量，采取合作的方式開展此項工作，破解工作難題。

2.“一戶多宅”問題

建議對“一戶多宅”的現(xiàn)象進行合法區(qū)分，依法享有“一戶多宅”的包括初始土地申報登記時，農(nóng)戶有二處以上宅基地并已合法登記的；已合法取得一處住宅，又另行繼承父母等合法擁有的房屋；已合法取得一處住宅，因購買集體經(jīng)濟組織內(nèi)住宅的。上述幾種情況應(yīng)參照現(xiàn)行政策，建立有償退出機制。對于已有農(nóng)村住宅，未經(jīng)批準(zhǔn)又占用建設(shè)用地新建住宅的，未經(jīng)批準(zhǔn)又占用耕地新建住宅的等非法“一戶多宅”的應(yīng)依法處理。

3.非本村村民購買宅基地、城鎮(zhèn)居民購買宅基地等問題

依據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》配套法規(guī)《房屋登記辦法》第八十條申請農(nóng)村村民住房所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記，受讓人不屬于房屋所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的，除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，房屋登記機構(gòu)應(yīng)當(dāng)不予辦理，即“非本集體成員”不予房屋登記。建議應(yīng)在調(diào)查過程中逐一進行此類房屋的權(quán)屬調(diào)查，并且將其身份證、戶口本、原房照、買賣合同（有些情況沒有買賣合同由村里開具證明）等相關(guān)手續(xù)進行了復(fù)印和掃描，在不動產(chǎn)登記過程中對此類情況逐一進行解決。

4.是房屋擴建、院內(nèi)建房、少批多占問題突出問題。

對于在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)的有些房屋存在擴建、少批多占問題，實地測量的房屋面積與原有房照面積不符合，建議對擴建房屋、少批多占房屋進行數(shù)據(jù)庫錄入，填寫在調(diào)查表內(nèi)，并且將原房照進行了復(fù)印和掃描，待不動產(chǎn)登記時逐步解決。

5.權(quán)屬爭議問題

土地權(quán)屬爭議一般都涉及面廣，時間縱深長，情況錯綜復(fù)雜，與廣大人民群眾利益息息相關(guān)。在土地權(quán)屬爭議調(diào)處工作的過程中，就要求我們的調(diào)處工作人員要在國家大法，大政方針的框架內(nèi)，對待不同情況的土地權(quán)屬爭議要靈活對待。不能教條的依據(jù)某項法律法規(guī)，那樣會使土地權(quán)屬爭議調(diào)處過于僵化，處理結(jié)果也很難達到滿意的社會效果。因此，針對新形勢下土地權(quán)屬爭議的特點，建議從法律角度，建設(shè)一套完善而有效的爭議調(diào)處裁決制度，以提高案件處理質(zhì)量和速度。如果建立了土地權(quán)屬爭議調(diào)處裁決制度，就可以直接受理各地影響較大的和不服地方政府處理的土地權(quán)屬爭議，加大土地爭議調(diào)處工作的力度，及時化解社會矛盾，有效維護社會穩(wěn)定和促進經(jīng)濟發(fā)展。

四、結(jié)語

從長遠來看，借鑒西方的行政裁判制度，建立具有準(zhǔn)司法效力的土地爭議調(diào)處裁決制度，應(yīng)是制度完善的目標(biāo)。未來的土地爭議調(diào)處裁決制度建設(shè)，應(yīng)從法律層次上明確我國土地爭議調(diào)處裁決的機構(gòu)設(shè)置、程序、效力等一系列問題。從現(xiàn)實需要來看，由于土地權(quán)屬爭議涉及面廣，情況錯綜復(fù)雜，融社會、經(jīng)濟和法律問題于一體，從我國解決土地爭議的現(xiàn)實需要出發(fā)，成立具有獨立法律地位的專門處理機構(gòu)已成為完善土地爭議解決制度的必要措施和手段。獨立的土地爭議調(diào)處機構(gòu)，不僅可以方便爭議當(dāng)事人尋求法律救濟，而且有利于集中社會資源，降低爭議解決社會成本，提高爭議處理效率，使土地爭議調(diào)處裁決工作逐步走向制度化、專業(yè)化，也避免了對疑難爭議互相推諉，延誤處理時機的現(xiàn)象發(fā)生。

同時，省級自然資源主管部門也要加強對農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量和進度進行全面動態(tài)監(jiān)控，確保核查成果符合國家規(guī)范、規(guī)程，質(zhì)量達到自然資源部要求，為遼寧省房地一體的農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證工作提供有力保障。