貴州烏蒙山區(qū)扶貧搬遷戶可持續(xù)生計問題研究

易地扶貧搬遷作為“五個一批”精準扶貧工程之一，是新時期推進精準扶貧、實現(xiàn)精準脫貧的重要路徑。隨著搬遷戶的全部入住，如何讓搬遷戶“穩(wěn)得住、能脫貧”成為精準扶貧戰(zhàn)略實施的關鍵。課題組通過實地調查，分析搬遷戶生計資本結構優(yōu)化面臨的突出問題及其影響因素，進而尋求解決搬遷戶可持續(xù)生計問題的有效途徑。

一、貴州烏蒙山區(qū)扶貧搬遷戶可持續(xù)生計現(xiàn)狀

可持續(xù)生計分析框架理論的核心是自然資本、金融資本、物質資本、人力資本和社會資本等五種生計資本。農戶只有獲得足夠多的生計資本，才能獲得較好的生存與發(fā)展空間。因此，課題組將這五種生計資本作為測量指標，選取畢節(jié)市七星關碧海陽光移民新城、威寧五里崗社區(qū)、黔西錦繡花都、六盤水市水城縣經濟開發(fā)區(qū)、盤州市金秋社區(qū)、遵義市桐梓縣蟠龍社區(qū)、習水縣岷山路等7個易地扶貧搬遷安置點的農戶作為調研對象，通過對比農戶搬遷前后生計的變化，分析易地扶貧搬遷對農戶生計的影響。在調研的過程中，課題組采用走訪、座談和向農戶發(fā)放調查問卷的方式，實地對安置地農戶進行調查。按照戶均一份的原則共發(fā)放調查問卷800份，其中七星關碧海陽光移民新城發(fā)放200份，其余安置點各發(fā)放100份，共收回問卷726份，回收率為90.75%，收回有效問卷602份，有效率為82.92%。受訪者中，男性282人，占47%，女性320人，占53%，平均年齡48歲，平均受教育年限6.7年（從小學算起），已婚占92%，未婚、離異和喪偶的共占8%?？傮w來說，貴州烏蒙山區(qū)扶貧搬遷戶可持續(xù)生計的現(xiàn)狀如下：“十三五”時期，貴州烏蒙山區(qū)規(guī)劃建設安置點共計273個，共計實施易地扶貧搬遷106598戶479488人。其中建檔立卡貧困人口81466戶371826人。共涉及畢節(jié)、六盤水、遵義等三個市的15個縣(區(qū))，其中畢節(jié)市的搬遷規(guī)模在全省九個市（州）中人數最多，范圍最大（全市七縣三區(qū)的行政區(qū)域全部涉及）。與搬遷前相比，貴州烏蒙山區(qū)扶貧搬遷戶生活水平顯著提高，居住條件明顯改善、就業(yè)機會不斷增多，子女就學和醫(yī)療衛(wèi)生條件大幅提升，據隨機抽樣調查統(tǒng)計，安置地新農合參保率、養(yǎng)老保險參保率、納入城鄉(xiāng)低保率分別達到了92%、42%、23.7%，搬遷戶子女實現(xiàn)就近入學，84%的家庭收入與搬遷前相比有所增加，據隨機調查，搬遷戶政策滿意度、公共服務滿意度、住房滿意度、就業(yè)脫貧措施滿意度分別達到92.84%、90.37%、98.84%、91.95%。在實施整村搬遷的地方，由于減少了人為因素對生態(tài)環(huán)境的破壞，生態(tài)系統(tǒng)得以自然修復。

二、貴州烏蒙山區(qū)扶貧搬遷戶可持續(xù)生計存在的問題

(一)自然資本稟賦薄弱

自然資本是指人們能夠用以維持生計的土地、水、生物資源等資源流及相關服務的自然資源存量。對于農戶來說，土地資源是最重要的自然資本，是生活的主要來源和基本生存保障，尤其是對于哪些偏遠封閉的山區(qū)貧困農戶來說，習慣了自給自足的生活方式，對土地的依賴很嚴重，因而土地的多少和質量的好壞在很大程度上決定了農戶生計的好壞。課題組把搬遷戶現(xiàn)有耕地質量和耕地面積作為測量指標，耕地質量代表耕地資源的產出效率，耕地面積代表耕地資源的規(guī)模，耕地質量為非常好、比較好、中等、中下等、下等，分別對應賦值5-1，戶有耕地面積最大（超過20畝以上）的賦值為1，面積最小(少于1畝以下)的賦值為0，兩者指標均值為0.368，調查發(fā)現(xiàn)搬遷戶對耕地質量和耕地面積的滿意度比較低。原因是大部分搬遷戶在失去了原有土地的同時，又沒有新的土地耕種。一些安置點的搬遷戶雖然獲得了一個標準大棚用于種植經濟作物，但短期來看，由于自然環(huán)境的差易和搬遷戶自身的技術能力限制，難以獲得較高的收益。絕大部分搬遷戶集中在縣城或者產業(yè)園區(qū)居住，轉移到非農部門就業(yè)，部分甚至全部脫離了傳統(tǒng)的農業(yè)生產。

(二)物質資本不夠豐富

物質資本是指搬遷戶維持生產生活的基礎設施和生產資料，包括住房、家庭生產資料和基礎設施等。對于搬遷戶來說，到安置地居住后，房屋成為家庭最重要的物質資本。因此課題組把房屋面積(平方米)作為測量指標，面積超過100平方米以上賦值為1；80－100平方米的賦值為0.75；60－ 80平方米的賦值為0.5；40－ 60平方米的賦值為 0.25。從量化結果來看，在烏蒙山區(qū)搬遷戶五項生計資本類型中，物質資本均值最高，達0.581。原因是安置區(qū)住房價值比農戶搬遷前的住房價值有很大提高。調查發(fā)現(xiàn)，搬遷戶對居住條件的顯著改善滿意度很高。不過，搬遷戶即使住房和生產生活條件改善，收入卻沒有得到相應的增加。“十三五”時期，各地所有的搬遷安置房都不能辦理不動產證，目的是防止搬遷戶對安置房進行轉讓、抵押、擔保等處置。這一政策對于農戶而言，雖然杜絕了搬遷戶因不當處置房產而再次返貧，但是安置房只能提供其最基本的住房保障功能，無法從商業(yè)屬性的角度產生增值收益。針對搬遷戶原有承包地、宅基地、閑置菜園等資源，一些地方只是簡單粗放地實行復墾、復綠等生態(tài)恢復措施，沒有引進龍頭企業(yè)或者專業(yè)合作社進行商業(yè)化的有效開發(fā)，導致搬遷戶不能獲得常態(tài)化的、穩(wěn)定有序的資產收入。

（三）人力資本發(fā)展不足

人力資本是一種融入在勞動者身上的資本。由勞動者的知識水平，技能水平，工作能力和健康狀況等組成。根據調查發(fā)現(xiàn)，貴州烏蒙山區(qū)搬遷戶人力資本發(fā)展嚴重不足，人力資本均值僅為0.349。數據顯示，貧困農民的教育水平普遍較低，平均受教育年限僅為6.7年（從小學算起）。只有45.1%的搬遷戶參加了相關的培訓課程。文盲、半文盲在婦女勞動者中占比較高。由于文化素質較低，人力資本嚴重缺乏，大多數勞動力沒有生存、發(fā)展和保持競爭力的能力，生活方式改變后很少有重新就業(yè)機會，即使能就業(yè)，也只能從事一些收入不高的低端勞動密集型行業(yè)，嚴重影響家庭生計的可持續(xù)性。與之相對應的是，在一些安置點，無論是學校教育還是職業(yè)培訓，公共服務的提供仍然十分薄弱。課題組所到的縣（區(qū)）中，大部分地方只是圍繞廚師、駕駛、家政、護林、護路等培訓內容，開展1000人左右的初級技能培訓。個別地方的就業(yè)局為了完成上級交給的培訓任務，還要給培訓對象每天40-50元的“誤工補貼”，才能把人“請”來參加培訓。

（四）金融資本相對匱乏

金融資本主要是指搬遷家庭可獲得以及可以支配的現(xiàn)金收入。家庭收入包括農業(yè)性收入、工資性收入、財產凈收入、經營性收入以及轉移性收入幾個方面。貴州烏蒙山區(qū)易地扶貧搬遷戶在安置地的生產生活，主要靠工資性的打工收入。農業(yè)性收入、經營性收入、財產凈收入在搬遷戶生計資本中占比較低，分別為4.5%、2.8%、1.2%。轉移性收入主要是針對建檔立卡貧困戶的政策兜底保障。從金融資本樣本的“月中值收入”樣本來看，調查樣本月平均收入為上年1083元，月均調查樣本復活收入為1954元，比之前增加871元。搬遷戶收入水平顯著提高。金融資本均值為0.428，在五種生計資本中排名第二，說明搬遷戶對當下的收入較為滿意。然而，在生產和生活實踐中，搬遷戶通常感覺資金緊缺。原因在于隨著搬遷后居住條件的改善和生活水平的提高，也相應增加了長期生活成本。

（五）社會資本功能弱化

社會資本是指家庭可以用來實現(xiàn)生計策略的各種社會關系。例如家庭成員、親戚和朋友是否在公共機構工作，是否有財政供養(yǎng)人員、家庭成員是否在外經商、打工，是否加入社區(qū)中的不同組織，在風險沖擊下是否有來自各種渠道的幫助等等。社會資本的作用是增強人們相互信任和相互合作的能力，同時又使其他組織更快地滿足他們的需求，是可持續(xù)生計的重要支撐。由于貴州烏蒙山區(qū)易地扶貧搬遷模式存在差易，農民搬遷后的社會資本呈現(xiàn)多樣化特征。從社會資本的具體指標結果來看，轉移到新的環(huán)境后，搬遷戶對遷入地集體事務的參與程度低，與搬遷前的親戚、朋友、鄰居交往減少，用于通訊的費用相對于搬遷前變多，參與親朋之間紅白喜事的費用增多，家庭勞動力人口減少，體現(xiàn)在家庭里60歲以上人口在搬遷前能夠參與土地耕作，而在搬遷后不能實現(xiàn)再就業(yè)。由此可以看出多數家庭的社會關系明顯減少，社會資本不增反降。就其原因，由于安置區(qū)各類服務組織嚴重缺乏，社會資本很難通過社會組織和搬遷戶的社會關系整合區(qū)域內社會的信任度，搬遷戶的社會關系網絡呈現(xiàn)出弱相關的關系。測算結果表明，在搬遷戶五項生計資本中，社會資本均值最低，為0.291。

三、貴州烏蒙山區(qū)易地扶貧搬遷戶可持續(xù)生計問題的解決路徑

（一）優(yōu)化教育資源配置，提高搬遷戶人力資本水平

實現(xiàn)農戶生計資本更新和發(fā)展，必須以人力資本生計為主線，對他們進行可持續(xù)發(fā)展能力培育。針對搬遷戶家庭文化水平偏低問題，政府應結合他們就業(yè)創(chuàng)業(yè)需求和意愿，及時組織有勞動能力和勞動意愿的搬遷戶進行規(guī)范化技能培訓，提高搬遷戶人力資本水平。一是制定培訓體系。針對不同行業(yè)的用人需求，發(fā)揮培訓機構的主導作用，統(tǒng)籌使用各類培訓資源，設立易地扶貧搬遷技能培訓班，定期對搬遷戶進行培訓。努力提高人崗匹配度，確保搬遷家庭勞動力至少熟練掌握一門實用技能，靠技術脫貧。二是精選培訓內容。堅持以就業(yè)為導向，提高培訓的針對性和有效性。完善“專業(yè)培訓+就業(yè)指導”為體系的培訓與就業(yè)機制，努力實現(xiàn)培訓與就業(yè)良性互動。三是激發(fā)內生動力。首先，各級政府要加大對搬遷戶就學子女的資助和救助力度，提高他們的綜合素質和人力資源水平，阻隔貧困的代際傳遞。其次，要加強引導，因地制宜選擇搬遷戶熟知的參與方式和溝通方法，充分調動他們的積極性，努力提高搬遷戶的參與能力。

（二）提高公共服務均等化水平，增加搬遷戶的間接收益

以人的城鎮(zhèn)化為核心，確保搬遷群眾與城鎮(zhèn)居民享有同等權利，履行同等義務，是地方政府必須要努力解決的實際問題。對于搬遷后戶籍轉為城鎮(zhèn)居民的，在就業(yè)、就醫(yī)、參軍、養(yǎng)老保險等公共服務和民生保障按當地城鎮(zhèn)居民的標準實行政府統(tǒng)籌；對搬遷后不愿轉為城鎮(zhèn)居民的搬遷戶，在保留其遷出地享受的各種社會福利待遇不變的同時，對遷入地提供的公共服務，搬遷戶有權與遷入地城鎮(zhèn)居民同等享有。提高公共服務均等化和標準化水平，創(chuàng)新資源分配和利益分享機制，促進勞動力就業(yè)、創(chuàng)業(yè)機會公平公正。完善社會保障體系，加大民生保障力度，充分發(fā)揮社會救助兜底功能；用好大數據、大健康等信息平臺，構建好預防、醫(yī)療等衛(wèi)生服務網絡，提高搬遷戶的健康水平。

（三）擴大搬遷安置地社會關系網絡，增強搬遷戶社會資本累積能力

一是積極發(fā)揮各級團組織和青年志愿者協(xié)會的作用。引導廣大青年進社區(qū)、進家庭，指導搬遷戶使用現(xiàn)代家用設備，愛護公共設施，保持家庭整潔，培養(yǎng)健康文明的生活習慣，使他們逐步適應安置地或者城鎮(zhèn)生活。二是加強搬遷戶與政府各級組織機構的聯(lián)系，如通過搭建服務平臺、公益平臺、共建平臺等，將機關干部豐富的社會關系引入封閉的安置社區(qū)；構建專業(yè)化程度更高的社區(qū)服務體系，實現(xiàn)對搬遷戶的全方位、零距離服務。樹立“小社區(qū)、大社會”理念，建立跨域社會級別的橋梁關系，更好地協(xié)調和處理搬遷戶與相關社會資本系統(tǒng)的連結關系，促進安置地社區(qū)不同群體之間、搬遷戶與基層政府之間的協(xié)調，有效解決其社會資本弱化問題。三是為搬遷戶創(chuàng)造更加和諧的社會環(huán)境。對于搬遷戶來說，遷入地良好的生活條件只是可持續(xù)發(fā)展的基礎。如果遷入地的人文環(huán)境和社區(qū)氛圍與之前相比反差太大，搬遷戶不能真正融入新的社區(qū)，可持續(xù)發(fā)展就無法實現(xiàn)。因此要進一步繼承和保護民族文化、尊重民風民俗，增強安置地居民的歸屬感和安全感，提高搬遷戶在安置地的社會融合度。與此同時，要加強安置地基層黨組織建設，強化基層黨員的模范帶頭作用，健全社區(qū)居民自治機制和治安防控機制，做好搬遷安置地維護穩(wěn)定工作；加快構建社區(qū)數字化網格化管理平臺，擴展搬遷戶之間的交往范圍，逐漸形成親緣、地緣和非血緣并重的社會資源配置體系，不斷提高安置地社會資本水平。

（四）創(chuàng)新產業(yè)扶持方式，促進搬遷戶金融資本提升

各級政府和部門要努力創(chuàng)造公共信用，幫助搬遷戶解決生計資本流動性約束，使之實現(xiàn)生計資本投資和創(chuàng)業(yè)。一是盤活遷出地“三塊地”，探索轉讓收益合理共享機制。通過退耕還林和產業(yè)扶貧等項目，引導搬遷戶入股或流轉土地承包經營權和林權參與龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社開發(fā)經營；加大舊房拆除和宅基地復墾復綠獎勵力度，實現(xiàn)農戶增收與生態(tài)修復雙贏。二是針對搬遷戶的安置房，可設立試點，探索允許一部分有信用、有創(chuàng)業(yè)愿望和創(chuàng)業(yè)能力的搬遷戶通過正當途徑對安置房進行適度抵押，發(fā)揮安置房對于搬遷戶的住房保障功能，同時又適當發(fā)揮其對于搬遷戶增收致富的促進功能。三是完善財稅激勵機制和社會力量參與機制，進一步加大財政專項資金和各類資源投入到扶貧搬遷后續(xù)工程的力度。依托社會組織和龍頭企業(yè)，拓寬產業(yè)扶貧資金的籌集渠道。整合各種社會資本和信貸資金、涉農資金進入扶貧開發(fā)領域，減少搬遷戶的生計投入成本。四是提高易地扶貧搬遷金融服務水平。積極探索“三農”資產的抵押范圍和抵押方式，推進搬遷戶消費信貸品種、還款方式、還款期限創(chuàng)新；完善“扶貧資金貸款貼息、農戶聯(lián)戶聯(lián)保承貸承還”等融資機制，增強搬遷戶的金融資本累計能力。

（五）實施易地扶貧搬遷聯(lián)動推進機制，提升資源的傳遞與對接效率

地方政府不但要大力落實好易地扶貧搬遷安置政策，還應該建立和完善易地扶貧搬遷聯(lián)動推進機制，把農戶“穩(wěn)得住、能脫貧”作為搬遷工作的重要目標，讓搬遷戶“搬得舒心、住著放心”。一是注重宏觀頂層設計與微觀落實相結合，創(chuàng)新可持續(xù)發(fā)展的配套政策措施，妥善處理安置問題中的公平與發(fā)展、利益與實效關系。從落實就業(yè)、創(chuàng)業(yè)政策措施入手，在土地、資金、技術、人才、資本參與等方面建立相應的激勵機制，為提升搬遷家庭的后續(xù)發(fā)展能力提供政策支持。二是加快“產城融合”，拓展集團幫扶范圍，推進安置地專項扶貧、行業(yè)扶貧與社會扶貧有機結合，努力提高搬遷戶在脫貧攻堅中的積極性和主動性以及參與能力，幫助其防范和化解產業(yè)風險，實現(xiàn)生計的順利轉型和可持續(xù)發(fā)展。三是建立定期聯(lián)席會議制度，完善易地扶貧搬遷激勵和獎懲機制。各級部門要認真履責，明晰不同主體的責任義務，降低各行為主體之間內部損耗，形成信息共享、上下聯(lián)動、左右協(xié)同的工作格局，進一步提升資源的傳遞與對接效率。