油田礦井建設(shè)臨時(shí)用地面臨風(fēng)險(xiǎn)及對(duì)策初探

姜野

摘 要：在油田礦井實(shí)際施工中，會(huì)有大量的臨時(shí)用地，這些臨時(shí)使用的土地在施工完畢后將會(huì)不在繼續(xù)使用。我國(guó)政府國(guó)土部門(mén)相關(guān)規(guī)定中指明，臨時(shí)用地單位必須要編制《土地復(fù)墾方案》，同時(shí)在使用前要繳納土地復(fù)墾費(fèi)用，在向縣級(jí)以及以上國(guó)土管理部門(mén)批準(zhǔn)后才能夠按照既定的要求使用土地，不得在臨時(shí)用地上建設(shè)永久性建筑物。本文對(duì)油田礦井建設(shè)中臨時(shí)用地面臨的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，并提出了一些應(yīng)對(duì)措施。

關(guān)鍵詞：臨時(shí)用地;風(fēng)險(xiǎn);對(duì)策

1 臨時(shí)用地面臨的風(fēng)險(xiǎn)和困境

1.1 面臨非法用地的風(fēng)險(xiǎn)

“十八大”召開(kāi)以來(lái)，各級(jí)地方政府“可持續(xù)發(fā)展”和“集約用地”理念逐漸深入和體現(xiàn)，國(guó)家相繼頒布了若干法律法規(guī)，政府監(jiān)管方式更加完善、環(huán)保要求更加嚴(yán)苛、執(zhí)法力度更加嚴(yán)格，各職能部門(mén)對(duì)于林地、草地、耕地及其他用地權(quán)屬劃分也更為明確。近年來(lái)，政府部門(mén)加強(qiáng)了城區(qū)及城區(qū)外的規(guī)劃范疇，擴(kuò)大土地整理項(xiàng)目，各保護(hù)區(qū)、封禁區(qū)也擴(kuò)大調(diào)整范圍，建立相應(yīng)的核心區(qū)域。

監(jiān)管力度加強(qiáng)，2014 年、2015 年國(guó)家相繼出臺(tái)了《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》及《生態(tài)文明體制改革總體方案》《關(guān)于強(qiáng)化管控落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的通知》等政策，提出“完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和土地節(jié)約集約利用制度，并將建設(shè)用地減量化上升為國(guó)家戰(zhàn)略舉措”。明確提出一定要確保土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損等保護(hù)制度。并加強(qiáng)了執(zhí)法監(jiān)察力度，充分利用衛(wèi)星遙感、動(dòng)態(tài)巡查、網(wǎng)絡(luò)信息、群眾舉報(bào)等手段，健全“天上看、地上查、網(wǎng)上管、群眾報(bào)”等違法行為發(fā)現(xiàn)機(jī)制，對(duì)土地進(jìn)行全天候、全覆蓋檢測(cè)。

1.2 臨時(shí)用地合法化過(guò)程中面臨的問(wèn)題

1.2.1 臨時(shí)用地復(fù)墾面臨的問(wèn)題

經(jīng)確定已無(wú)經(jīng)濟(jì)開(kāi)采價(jià)值的井，按相關(guān)規(guī)定應(yīng)進(jìn)行復(fù)墾，減少閑置土地占用。但在實(shí)際操作過(guò)程中，即使依法依規(guī)辦理了復(fù)墾手續(xù)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民依然會(huì)以各種理由提出不合理要求，阻礙油田正常生產(chǎn)。而需復(fù)墾的大部分井將面對(duì)超臨時(shí)用地期限或復(fù)墾協(xié)議缺失、不全等諸多問(wèn)題，補(bǔ)辦手續(xù)時(shí)將面臨行政處罰、民事糾紛等風(fēng)險(xiǎn)。

1.2.2 臨時(shí)用地轉(zhuǎn)長(zhǎng)期用地面臨的問(wèn)題

由于臨時(shí)用地期限為2 年，若存在超期或是未按照要求進(jìn)行復(fù)墾，在辦理長(zhǎng)期用地手續(xù)時(shí)就會(huì)出現(xiàn)許多問(wèn)題。特別是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定，雙方很難達(dá)成一致，原土地所有者會(huì)借此為由，向石油企業(yè)提出超額、不合理、不合法等訴求。

1.2.3 勘探井道路面臨的問(wèn)題

由于勘探井多位于沙漠、隔壁荒灘或山地，建設(shè)時(shí)均配套有井場(chǎng)道路，且普遍存在共用道路問(wèn)題。因勘探井建設(shè)時(shí)間的不一致，造成單井與單井之間道路存在臨時(shí)用地重疊、但期限不一致的問(wèn)題。前端探井道路臨時(shí)用地到期后的處置狀況，將引起后端其他井使用該段道路的權(quán)屬和法律風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

2 臨時(shí)用地法律風(fēng)險(xiǎn)原因分析

1）勘探井、評(píng)價(jià)井沒(méi)有相應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)程序，臨時(shí)用地到期后應(yīng)如何處置，哪類井辦理哪些手續(xù)無(wú)章可循，從而導(dǎo)致大量超期使用臨時(shí)用地問(wèn)題的存在。

2）前期征用土地方式較為粗獷，多為行政劃撥，臨時(shí)用地到期后的處置沒(méi)有形成相應(yīng)的制度及規(guī)范，協(xié)議、談判記錄等未能形成有效的電子記錄、臺(tái)帳或保存不當(dāng)丟失，并且累計(jì)年限較長(zhǎng)，從而增加整理難度。

3）勘探井、評(píng)價(jià)井臨時(shí)用地管理歸口不同單位，后期移交采油單位，土地相關(guān)資料在移交時(shí)不完整、不齊全。

4）崗位人員變動(dòng)頻繁，未能將此類遺留問(wèn)題清楚告知，未有效交接，從而導(dǎo)致統(tǒng)計(jì)工作難度加大，底數(shù)不清。歷史遺留問(wèn)題未能與政府部門(mén)協(xié)調(diào)統(tǒng)一，導(dǎo)致糾紛較多，處理難度大。

5）農(nóng)牧民一旦上訪，政府立場(chǎng)傾向于農(nóng)牧民，油田處于弱勢(shì)地位。

3 臨時(shí)用地風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策及建議

1）建議石油企業(yè)建立臨時(shí)用地評(píng)價(jià)體系，明確臨時(shí)用地到期后復(fù)墾、轉(zhuǎn)長(zhǎng)期用地或續(xù)辦臨時(shí)用地的勘探井、評(píng)價(jià)井評(píng)價(jià)指標(biāo)和處置程序，為土地精細(xì)化管理提供制度保障。

2）建議石油企業(yè)年度投資計(jì)劃考慮臨時(shí)用地處置資金安排，解決臨時(shí)用地處置資金缺口，逐年辦理歷史遺留井長(zhǎng)期用地手續(xù)，做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)整改、及時(shí)補(bǔ)救，為土地精細(xì)化管理提供資金保障，規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)。

3）建議石油企業(yè)盡快建立土地管理系統(tǒng)平臺(tái)，成立項(xiàng)目組，充分利用智能化和大數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)，完善、更新土地臺(tái)帳，做到土地權(quán)屬、性質(zhì)、期限、稅費(fèi)等基礎(chǔ)資料清楚，為土地精細(xì)化管理提供技術(shù)支撐。

4）強(qiáng)化土地檔案管理，明確土地資料移交、交接制度，特別是對(duì)征地時(shí)間是否超期明確責(zé)任主體、清晰劃定管理界面。

5）建議各單位健全土地機(jī)構(gòu)，配備專職土地管理人員，建立行之有效的土地工作管理制度，嚴(yán)格按照法律規(guī)定，規(guī)范簽訂、審核、履行《臨時(shí)用地相關(guān)合同》。

6）積極與政府職能部門(mén)進(jìn)行溝通，了解土地變更的實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)，嚴(yán)格按法律、法規(guī)要求規(guī)范使用臨時(shí)用地。

7）加強(qiáng)土地復(fù)墾管理，嚴(yán)格按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行驗(yàn)收。建議選擇當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)及村委會(huì)組織復(fù)墾，減少中轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，或建議建設(shè)單位在與第三方簽訂復(fù)墾合同時(shí)約定：復(fù)墾驗(yàn)收后，若出現(xiàn)因復(fù)墾問(wèn)題造成的糾紛，由復(fù)墾單位協(xié)助屬地單位協(xié)調(diào)、解決。

8）建立可持續(xù)發(fā)展觀

因?yàn)楦母镩_(kāi)放以來(lái)我國(guó)大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，忽視了對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，只重視經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這樣在某種程度上就讓人們形成了生態(tài)環(huán)境保護(hù)沒(méi)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要的錯(cuò)誤思想，人們?cè)诎l(fā)展的過(guò)程當(dāng)中不惜以破壞環(huán)境作為代價(jià)來(lái)促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。所以，想要全面治理我國(guó)土壤環(huán)境污染的問(wèn)題，就需要結(jié)合實(shí)際情況科學(xué)的梳理可持續(xù)發(fā)展觀念，轉(zhuǎn)變?nèi)藗兊腻e(cuò)誤意識(shí)，加強(qiáng)人們對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重視，因此，可以建立相應(yīng)的法律法規(guī)來(lái)約束油田礦井等工業(yè)生產(chǎn)對(duì)臨時(shí)用地的占用，讓工作人員充分的認(rèn)識(shí)到臨時(shí)用地面臨的風(fēng)險(xiǎn)，從而及時(shí)采取措施來(lái)防范和避免臨時(shí)用地風(fēng)險(xiǎn)，保障項(xiàng)目的整體效益，同時(shí)降低對(duì)土地的污染。

4 結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，通過(guò)“宜農(nóng)則農(nóng)、宜牧則牧、宜林則林”原則，此效應(yīng)研究經(jīng)過(guò)落實(shí)后，可采取經(jīng)濟(jì)的技術(shù)方案可行的措施，既能滿足政府推廣的土地復(fù)墾要求，又可以促進(jìn)區(qū)域化生態(tài)環(huán)境的全面、長(zhǎng)足發(fā)展，同時(shí)也推動(dòng)了我國(guó)土地復(fù)墾工作，使土地復(fù)墾和生態(tài)重建工作有了深遠(yuǎn)的發(fā)展。

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