我國(guó)應(yīng)對(duì)群體性事件的不足及改進(jìn)措施

卜霞

摘要 當(dāng)前，我國(guó)在應(yīng)對(duì)群體性事件的發(fā)生與發(fā)展方面中仍面臨不少缺陷。鑒于此，為了提高我國(guó)國(guó)內(nèi)群體性事件的治理成效，本文認(rèn)為，首先，需要就涉及群體性事件的一些概念作出較為清晰地界定;其次，需對(duì)群體性事件進(jìn)行科學(xué)分類與實(shí)行差異化的管理;再次，實(shí)現(xiàn)抗議活動(dòng)管理的制度化，建立健全應(yīng)對(duì)群體性事件的長(zhǎng)效機(jī)制;最后，應(yīng)妥善處理新聞媒體在群體性事件中的角色，并防范跨國(guó)抗議活動(dòng)蔓延。

關(guān)鍵詞 群體性事件 社會(huì)運(yùn)動(dòng) 抗議管理

中圖分類號(hào)：D630.8 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.02.065

我國(guó)每天均有一定數(shù)量的群體性事件發(fā)生，群體性事件不僅影響社會(huì)公共秩序，而且考驗(yàn)著國(guó)家的社會(huì)治理能力。不過，目前我國(guó)在應(yīng)對(duì)群體性事件過程中仍然體現(xiàn)出一些不足之處，對(duì)于此，應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手，著力提升我國(guó)群體性事件的整體治理水平。

一、清晰界定相關(guān)概念

客觀準(zhǔn)確地界定相關(guān)概念是應(yīng)對(duì)社會(huì)抗議事件的基礎(chǔ)和前提。不過，我國(guó)在處理類似事件過程中，經(jīng)常面臨相關(guān)概念界定不清帶來的困擾。如在2000年4月公安部頒布的《公安機(jī)關(guān)處置群體性治安事件規(guī)定》（下文簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）中，“群體性治安事件”被定義為“聚眾共同實(shí)施的違反國(guó)家法律、法規(guī)、規(guī)章，擾亂社會(huì)秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公私財(cái)產(chǎn)安全的行為”。而2004年中共中央辦公廳制定的《關(guān)于積極預(yù)防和妥善處置群體性事件的工作意見>（下文簡(jiǎn)稱《工作意見》）中，我國(guó)將“群體性事件”界定為“由人民內(nèi)部矛盾引發(fā)、群眾認(rèn)為自身權(quán)益受到侵害，通過非法聚集、圍堵等方式，向有關(guān)機(jī)關(guān)或單位表達(dá)意愿、提出要求等事件及其醞釀、形成過程中的串聯(lián)、聚集等活動(dòng)”。

通過比較可以發(fā)現(xiàn)，前者強(qiáng)調(diào)群體性治安事件是一種違法行為，本身具有危害性，將抗議者置于國(guó)家的對(duì)立面。與前者有所不同，后者已經(jīng)注意到了群體性事件發(fā)生過程中群眾對(duì)于維護(hù)自身利益的訴求，但并未明確區(qū)分群眾的利益屬于正當(dāng)利益還是非法利益。這是因?yàn)?，“群眾認(rèn)為自身權(quán)益受到侵害”，只是從群眾自身出發(fā)所作一種判斷，至于這些利益到底是不是群眾的合法利益，在2004年中共中央制定的《工作意見>中，并沒有說清楚。不僅如此，《工作意見》突出了民眾訴求方式的不正當(dāng)性，且說明了群體性事件發(fā)生的直接原因。不過，值得注意的是，“群眾認(rèn)為自身權(quán)益受到侵害”僅僅是群體性事件發(fā)生的一種原因，而不是唯一的原因。由此可見，對(duì)于群體性事件，在我國(guó)官方文件的界定中，仍存在一些有待澄清的問題。

國(guó)家對(duì)群體性事件的界定無(wú)疑會(huì)影響政府處理這類事件的方式。因此，對(duì)同一類事件做出不同的界定，有可能導(dǎo)致相關(guān)部門在應(yīng)對(duì)此類事件的過程中產(chǎn)生思想與行動(dòng)上的混亂。在《規(guī)定》和《工作意見》中，相關(guān)部門對(duì)群眾抗議活動(dòng)采用了包括“群體性治安事件”“群體性事件”和“群體性突發(fā)事件”等不同的概念。這種對(duì)同一事件采用不同的稱謂，不僅給相關(guān)部門應(yīng)對(duì)此類事件帶來困擾，而且有可能在新聞媒體、普通大眾中造成一些誤解。因此，有關(guān)部門應(yīng)在借鑒相關(guān)學(xué)術(shù)研究成果的基礎(chǔ)，對(duì)已經(jīng)發(fā)布的多種名稱作出統(tǒng)一明確的界定。

大體而言，群體性事件共享以下基本特征：一些事件具有一定的目的指向，但部分事件的目標(biāo)指向并不明朗，如泄憤事件等;有一定數(shù)量的人群參與，他們的行為取向基本一致;再次，有明確的或隱含的訴求對(duì)象，例如政府、企業(yè)和警察等;他們的行為往往介于合法與非法之間，且通常采取集會(huì)、游行、示威、罷工、罷課、請(qǐng)?jiān)?、上訪、占領(lǐng)交通路線或公共場(chǎng)所等方式，對(duì)公共秩序造成一定的影響。在此基礎(chǔ)上，如何在維護(hù)社會(huì)公共秩序與維護(hù)民眾的合法權(quán)益之間尋求恰當(dāng)?shù)钠胶?，這是當(dāng)前在應(yīng)對(duì)群體性事件中需要解決的問題?？傊?，對(duì)群體性事件做出明確、連貫的界定，是處理相關(guān)問題的基本前提。

二、科學(xué)分類與實(shí)行差異化管理

在準(zhǔn)確界定群體性事件的基礎(chǔ)上，為了有效應(yīng)對(duì)群體性事件，還需對(duì)群體性事件進(jìn)行科學(xué)分類與實(shí)行差異化的管理。這是因?yàn)?，科學(xué)分類與區(qū)別管理，有助于提高抗議管理的針對(duì)性和有效性。他們之間的相互關(guān)系在于，準(zhǔn)確界定相關(guān)概念是科學(xué)分類的前提，而科學(xué)分類是區(qū)別管理的基礎(chǔ)。對(duì)于群體性事件的具體類型，學(xué)者將我國(guó)的群體性事件分為五種基本類型，它們分別是維權(quán)行為、社會(huì)泄憤事件、社會(huì)騷亂、社會(huì)糾紛和有組織犯罪。每一種類型均具有自身的特征，而且在一定條件下，不同類型的群體性事件可以互相轉(zhuǎn)化。因此，應(yīng)對(duì)不同類型的群體性事件應(yīng)該予以差異化管理。

具體而言，維權(quán)行為是民眾為維護(hù)自身利益而進(jìn)行的一種反應(yīng)性的抗?fàn)幮袆?dòng)，占全國(guó)群體性突發(fā)事件的80%以上，主體多為弱勢(shì)群體。這類事件雖然數(shù)量眾多，但并不針對(duì)國(guó)家政權(quán)。對(duì)于此類事件，應(yīng)尊重法律賦予公民表達(dá)訴求的權(quán)利，保護(hù)合法的表達(dá)方式，疏通、拓寬民主表達(dá)訴求的渠道。過去幾年的群體性的發(fā)生率沿海地區(qū)高于內(nèi)地，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)高于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。這在一定程度上表明隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公民的權(quán)利意識(shí)、抗?fàn)幰庾R(shí)均有所增強(qiáng)。民眾表達(dá)訴求的渠道是社會(huì)的減壓閥，保持這種渠道的暢通，可以使政府及時(shí)了解和掌握社會(huì)熱點(diǎn)問題，正確判斷形勢(shì)，以便提早預(yù)防和研究政策。合理的表達(dá)渠道能夠維持政治穩(wěn)定。其中，由于信訪是民眾特別是弱勢(shì)群體反映情況、表達(dá)意見和呼吁解決問題的一種方式，因此應(yīng)該提高信訪工作的效率?？傊?，管理維權(quán)型群體性事件應(yīng)注重疏導(dǎo)，設(shè)立公正的解決程序，完善相應(yīng)的規(guī)章制度，并將其納入到常規(guī)政治中去，以減輕抗議管理者面臨的壓力。與此同時(shí)，面對(duì)部分民眾的過激行為，也應(yīng)加大宣傳，增強(qiáng)民眾的法制觀念。

此外，社會(huì)泄憤事件突發(fā)性強(qiáng)，沖突過程短。在此類事件發(fā)生過程中，真假信息混雜，并伴有打、砸、搶、燒等違法犯罪行為，其對(duì)社會(huì)秩序和民眾的社會(huì)心理造成了一定的沖擊。社會(huì)騷亂的特征與社會(huì)泄憤事件類似，其多是在經(jīng)濟(jì)社會(huì)急劇變革中，部分群眾長(zhǎng)期累積的“相對(duì)剝奪感”集中爆發(fā)。值得注意的是，泄憤事件與社會(huì)騷亂有時(shí)甚至演變?yōu)閷?duì)政府的不滿。正因?yàn)樯鲜鰞深惾后w性事件的突發(fā)性強(qiáng)，現(xiàn)場(chǎng)環(huán)境不確定等，處理這類事件應(yīng)靈活應(yīng)變，措施適當(dāng)，避免激化矛盾。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，則應(yīng)著力解決社會(huì)不公現(xiàn)象，積極轉(zhuǎn)變政府職能，著力改善民生，讓民眾共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果。同時(shí)，應(yīng)按照法律規(guī)定解決社會(huì)糾紛，依法嚴(yán)厲處置有組織犯罪行為。

三、實(shí)現(xiàn)抗議活動(dòng)管理的制度化

實(shí)現(xiàn)抗議活動(dòng)管理的制度化，是應(yīng)對(duì)群體性事件的長(zhǎng)效機(jī)制。為此：

第一，應(yīng)成立相關(guān)機(jī)構(gòu)。在國(guó)家和地方層面設(shè)立管理抗議活動(dòng)的專門部門，建立縱向的管理體系。這些部門的主要的職能包括利用技手段收集情報(bào)、甄別和分析信心;通過分析情報(bào)，研究和制定預(yù)案，提高應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的反應(yīng)能力和處理效率;加強(qiáng)溝通與協(xié)調(diào);在抗議活動(dòng)進(jìn)行過程中，實(shí)行妥善的管理。此外，在處理具體抗議活動(dòng)時(shí)，還需建立從指揮到一線工作者的有效指揮體系，以保持暢通的指揮體系。

第二，建立協(xié)商機(jī)制。我國(guó)地方政府是處理群體性事件的主要機(jī)構(gòu)，在這些政府機(jī)構(gòu)中應(yīng)建立交流與協(xié)商機(jī)制。通過諸如領(lǐng)導(dǎo)人信箱、網(wǎng)上互動(dòng)，政府微博、座談，走訪民眾等方式加強(qiáng)溝通;在城市社區(qū)、企業(yè)等設(shè)立或完善已有的協(xié)商機(jī)制。根據(jù)事件的性質(zhì)和規(guī)模等確定協(xié)商的方式。在抗議活動(dòng)前，利用協(xié)商機(jī)制了解形勢(shì)，加強(qiáng)預(yù)防，化解風(fēng)險(xiǎn)，向抗議者宣傳有關(guān)法律和政策，以增強(qiáng)抗議者的法制觀念;在抗議活動(dòng)發(fā)生時(shí)，通過協(xié)商機(jī)制及時(shí)掌握抗議活動(dòng)的動(dòng)向，采取靈活的策略;在抗議活動(dòng)結(jié)束后，對(duì)整個(gè)抗議活動(dòng)進(jìn)行評(píng)估，查找群體性事件發(fā)生的原因，評(píng)估預(yù)案執(zhí)行的效果，以總結(jié)得失與改進(jìn)方案等。

第三，吸收和培養(yǎng)專業(yè)的管理人才，例如談判專家、心理專家，情報(bào)專家等。運(yùn)用專業(yè)知識(shí)對(duì)抗議活動(dòng)的各個(gè)方面做出科學(xué)的分析，以增強(qiáng)解決問題的能力，提高應(yīng)對(duì)社會(huì)抗議活動(dòng)的專業(yè)化水平。在此方面，應(yīng)善于依托高校等教育資源，借鑒相關(guān)研究成果，制定警察培訓(xùn)項(xiàng)目，一方面為相關(guān)的理論研究提供豐富的經(jīng)驗(yàn)材料，另一方面可為警察應(yīng)對(duì)社會(huì)抗議活動(dòng)提供理論指導(dǎo)。對(duì)警察等抗議管理人員進(jìn)行專業(yè)的技能和法律知識(shí)培訓(xùn)，提高對(duì)自身角色和外部現(xiàn)實(shí)的認(rèn)知，增強(qiáng)法制意識(shí)。

第四，在不同部門之間建立有效地協(xié)作體系。協(xié)商機(jī)制是管理群體性事件基本的制度安排，而專業(yè)人才，訓(xùn)練有素的警察隊(duì)伍是體現(xiàn)機(jī)構(gòu)職能的關(guān)鍵，二者相互作用，缺一不可。在具體的管理活動(dòng)中，還需要設(shè)立和完善一些具體的體制，包括管理機(jī)構(gòu)下再細(xì)分出不同的部門，分管群體性事件的不同方面;協(xié)商機(jī)制在初始階段可能不完善，需要在實(shí)踐不斷加以改進(jìn)，將一些經(jīng)實(shí)踐證明有效的機(jī)制以制度的形式加以確定;專業(yè)人才和警察的選拔、培養(yǎng)、輸送等需建立一個(gè)完整的機(jī)制，確保人才輸送渠道的暢通。這些需要在具體經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上加以改進(jìn)。

四、注重媒體的作用與防范跨國(guó)社會(huì)運(yùn)動(dòng)

媒體在群體性事件發(fā)生與發(fā)展過程中扮演著非常重要的角色。媒體通過影響公共輿論間接影響民眾、政府等行為體對(duì)抗議活動(dòng)的態(tài)度，進(jìn)而影響社會(huì)抗議活動(dòng)的發(fā)展?？棺h活動(dòng)發(fā)生時(shí).各種信息混雜，民眾難辨真?zhèn)巍Ｌ貏e是謠言借助手機(jī)、網(wǎng)絡(luò)等先通訊手段能迅速向社會(huì)蔓延。同時(shí)，還要警惕一些別有用心的人趁機(jī)制散布不實(shí)信息，制造混亂。絕大多數(shù)民眾并非抗議活動(dòng)的親歷者，他們主要通過網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)、報(bào)紙等獲取信息，在此情況下，不準(zhǔn)確或錯(cuò)誤的信息會(huì)影響他們對(duì)形勢(shì)的判斷，甚至有可能激發(fā)更多的人加入抗議活動(dòng)中。這種情況在社會(huì)騷亂和泄憤事件中屢見不鮮。應(yīng)對(duì)這種情況，首先需要權(quán)威部門及時(shí)準(zhǔn)確地發(fā)布信息，讓民眾獲取準(zhǔn)確的信息;其次，媒體特別是主流媒體對(duì)群體性事件的新聞報(bào)道，應(yīng)盡量避免使用帶有感情色彩的詞匯，例如“暴民”“烏合之眾”等，而應(yīng)適用一些比較中性或較為客觀的詞匯，以避免刺激抗議者，同時(shí)也可為與抗議者之間的協(xié)商做好提前準(zhǔn)備。

此外，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)抗議和跨國(guó)社會(huì)運(yùn)動(dòng)的研究，了解其發(fā)生的過程、動(dòng)力和機(jī)制，吸取經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)規(guī)律，為我國(guó)抗議管理提供智力支持。21世紀(jì)以來，不論是發(fā)生在中亞地區(qū)的“顏色革命”，還是2010年底以來席卷西亞北非的所謂的“阿拉伯之春”，均對(duì)相關(guān)國(guó)家和地區(qū)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，甚至影響了世界政治的發(fā)展趨勢(shì)。地區(qū)或世界范圍內(nèi)大規(guī)模抗議浪潮有可能對(duì)國(guó)內(nèi)抗議活動(dòng)的發(fā)生產(chǎn)生較大的影響，特別是國(guó)家面臨相似的國(guó)內(nèi)國(guó)際環(huán)境的情況下，源自于其他國(guó)家或地區(qū)的抗議活動(dòng)很有可能實(shí)現(xiàn)跨國(guó)擴(kuò)散。例如發(fā)生在西亞北非的“阿拉伯之春”不僅對(duì)美國(guó)“占領(lǐng)華爾街”運(yùn)動(dòng)產(chǎn)生了明顯影響，而且冠以“占領(lǐng)”二字的大規(guī)模的抗議事件由此擴(kuò)散到世界上多個(gè)國(guó)家和城市，如布拉格、法蘭克福、多倫多等，亞洲的日本、韓國(guó)等，這些國(guó)家同樣出現(xiàn)了規(guī)模不等的“占領(lǐng)活動(dòng)”。因此，我們不僅要關(guān)注國(guó)內(nèi)的群體性事件，而且也應(yīng)該關(guān)注發(fā)生在世界其它地方的大規(guī)?？棺h浪潮。對(duì)于此，國(guó)外學(xué)術(shù)界關(guān)于社會(huì)運(yùn)動(dòng)、群體性事件、騷亂、示威游行等抗議活動(dòng)的研究成果頗豐。就既有的研究成果而言，學(xué)者們不僅較為清晰地界定了相關(guān)概念，對(duì)不同類型的抗議活動(dòng)進(jìn)行了合理的分類，并在經(jīng)驗(yàn)研究的基礎(chǔ)上從理論層面提煉了抗議活動(dòng)發(fā)生的條件及原因。一些學(xué)者還探討了抗議活動(dòng)發(fā)生的動(dòng)力、機(jī)制和過程，并在此基礎(chǔ)上提出了不同的理論解釋模型。這些學(xué)術(shù)研究成果為相關(guān)國(guó)家的決策者提供了大量的參考資料，對(duì)應(yīng)對(duì)群體性事件等抗議活動(dòng)具有較高的指導(dǎo)意義。