學分銀行章程建設：價值取向、建設邏輯與基本內(nèi)容

杜沙沙 吳南中

【摘 要】學分銀行作為教育治理現(xiàn)代化的產(chǎn)物，學分銀行章程建設是必不可少的文書，其作用具有法律效力。其設定是教育治理體系現(xiàn)代化的基本要求、實現(xiàn)自主管理的根本保障、社會參與學分銀行事務的制度指引。學分銀行章程要遵循依法依規(guī)、民主公開、及時更新的原則，在章程中確定學分銀行目標、學分銀行的管理體制和組織架構(gòu)、學分銀行業(yè)務范圍、經(jīng)費管理及修訂程序等核心內(nèi)容。

【關鍵詞】學分銀行;章程;價值取向;建設內(nèi)容

【中圖分類號】G72

【文獻標識碼】A

【文章編號】1001-8794（2020）02-0006-05

【作者簡介】杜沙沙（1987—），女，山東德州人，碩士，講師，研究方向為學分銀行、職業(yè)教育;吳南中（1984—），男，湖南新化人，西南大學教育學部博士研究生，副教授，研究方向為學分銀行、在線學習。

自2010年，伴隨國家相關政策的提出、推進，我國各地紛紛研究、建立學分銀行。學分銀行作為一個實體組織，在法治社會的中國，應該有約束自身組織及辦事規(guī)則的規(guī)范性文書，這種規(guī)范性文書在我國通常以章程、規(guī)則的形式出現(xiàn)，其作用具有法律效力。然而，通過調(diào)查研究、文獻搜集發(fā)現(xiàn)，除上海學分銀行建立學分銀行章程外，其余各省對此均無涉及。因此，有必要在建立資歷框架的情況下，建立統(tǒng)一的學分銀行章程。

一、學分銀行章程建設的價值取向

章程是規(guī)范學分銀行管理體制和內(nèi)部組織架構(gòu)及日常服務范圍的核心文件，載明了學分銀行的組織結(jié)構(gòu)及行為準則。學分銀行章程的價值大體可分為工具性價值和目的性價值。具體而言，體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）學分銀行章程是教育治理體系現(xiàn)代化的基本要求

推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化是教育領域全面深化改革的重要內(nèi)容，教育治理的現(xiàn)代化，即包括教育制度體系的現(xiàn)代化，也包括制度執(zhí)行能力的現(xiàn)代化。[1]《中華人民共和國教育法》規(guī)定教育機構(gòu)需具備的基本條件之一“有組織機構(gòu)和章程”。學分銀行作為各級各類學習成果認證、積累與轉(zhuǎn)換的特殊教育機構(gòu)，也應當有自己的組織機構(gòu)和章程。學分銀行章程規(guī)定了學分銀行的管理體制、組織架構(gòu)及運行程序，是推動學分銀行治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。建設與落實學分銀行章程是學分銀行實踐的重要內(nèi)容，也是教育治理體系現(xiàn)代化的基本要求。學分銀行作為教育系統(tǒng)學習結(jié)果統(tǒng)整的特殊組織，科學規(guī)范有效的學分銀行章程能夠幫助學分銀行協(xié)調(diào)內(nèi)部權利關系，處理好學分銀行與外部其他院校、學習者的關系。因此，學分銀行要加強章程的建設和落實，加快形成以學分銀行章程為統(tǒng)領的治理體系，建立現(xiàn)代教育制度，推動科學管理學分銀行、依法推進學分銀行，不斷提高學分銀行的綜合能力。

（二）學分銀行章程是學分銀行實現(xiàn)自主管理的重要依據(jù)

自主管理是市場經(jīng)濟的產(chǎn)物，通過自主管理能夠激發(fā)基層組織及個人工作積極性和創(chuàng)造性。目前許多領先企業(yè)都有一套適應自身成長的管理制度，如華為的灰度管理、海爾的人單合一思想、聯(lián)想的管理三要素論、阿里的價值觀管理等，[2]制定適合自身企業(yè)發(fā)展的規(guī)章制度，使得企業(yè)能夠按照規(guī)章制度有序發(fā)展。同理，學分銀行章程的制定，明確了學分銀行性質(zhì)、根本任務及服務對象，明晰了學分銀行的管理體制和運行機制，界定了學分銀行內(nèi)外各種關系。學分銀行在運行過程中會遭遇各種矛盾和問題，但都會以章程等基本材料為裁斷依據(jù)。伴隨政府的簡政放權政策，政府希望看到的是機構(gòu)能夠真正實現(xiàn)自主管理，在法律允許的范圍內(nèi)自立自強。章程的制定是因“自主”而提出，因“自律”而制定，因“自強”而加快。[3]學分銀行章程是因自主管理而產(chǎn)生，沒有自主權，也就沒有存在的價值。因此，學分銀行章程是實現(xiàn)學分銀行自主管理的重要依據(jù)。

（三）學分銀行章程是學分銀行用戶合法權益的重要保障

所有學習者都是學分銀行的用戶，學分銀行章程的內(nèi)在價值之一即保障學分銀行用戶的合法權利。學分銀行作為非盈利性、服務性的組織，應當樹立以用戶為本的理念，教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進離不開對學習者權益的有效保障。因此，學分銀行章程要對學分銀行用戶的權益加以制度規(guī)定，明確學分銀行的業(yè)務范圍及為學分銀行用戶能夠提供的業(yè)務服務。如此，學分銀行用戶能夠知悉自身在學分銀行能夠得到的權利邊界，以利于用自身持有的學習成果開展相關學習活動。

（四）學分銀行章程是社會參與學分銀行事務的制度指引

學分銀行并不是一所學?；驇姿鶎W校的教育機構(gòu)，它是教育全球化、教育互聯(lián)互通、終身教育、終身學習發(fā)展后的必然產(chǎn)物，學習成果持有者的院校、機構(gòu)參與的越多，其發(fā)揮的教育作用就越大，產(chǎn)生的教育效益就越高。因此，要加快制定學分銀行章程，引導社會教育機構(gòu)積極參與學分銀行事務，促使學分銀行最大效力發(fā)揮“立交橋”作用。

二、學分銀行章程的建設邏輯

（一）學分銀行章程建設的理論基礎

學分銀行章程的建設涉及教育、經(jīng)濟、管理等諸多領域，這一部分主要從利益相關者理論、成效為本理論及制度學派理論進行探討。

1.利益相關者理論

利益相關者理論最早是在經(jīng)濟方面提出，旨在解決企業(yè)管理問題。以弗里曼（Freeman）、米切爾（Mitchell）、克拉克（Clarke）、卡洛爾（Carol）為代表。Freeman的觀點最為典型，它認為：“利益相關者是指那些能夠影響組織目標實現(xiàn)，或者被組織目標實現(xiàn)的過程所影響的個人或群體”。[4]Clarke基于利益相關者的作用，將其劃分為主要利益相關者和次要利益相關者;Carol將其分為直接利益相關者和間接利益相關者;Mitchell提出評分法界定利益相關者群體的屬性，即對其合法性、權力性和緊急性進行評分。[5]學分銀行作為銜接各級各類教育的“立交橋”，其涉及的利益主體眾多，主要有：學習成果攜帶者、頒證機構(gòu)、教育機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、政府主管部門、第三方評價機構(gòu)等。根據(jù)利益相關者理論，學分銀行章程在制定的時候需要注意：（1）充分考慮到各利益相關者權益，決策制定要充分考慮不同主體的利益訴求，旨在充分調(diào)動各利益主體參與的積極性。（2）學分銀行認證委員的任命，要充分考慮到委員的年齡階段、學科結(jié)構(gòu)、行業(yè)領域等因素，確保學術性和全面性。（3）學分銀行認證、積累與轉(zhuǎn)換的學習結(jié)果涉及諸多利益方權益，其認證與轉(zhuǎn)換的學習結(jié)果質(zhì)量問題直接導致學分銀行的存亡。因此，要建設學分銀行章程，充分利用利益相關群體保障學分銀行組織和運行的透明度。

2.成效為本理論

學分銀行建設的目的之一是“促進各級各類學習成果的轉(zhuǎn)換和銜接，搭建各類學習成果的立交橋”，為此學習成果的質(zhì)量成為關鍵所在，而不是學習成果的“出身”。這與成效為本教育（Outcome-based Education，OBE）具有一致性。OBE的提出者斯巴迪（Spady）認為在學習過程發(fā)生前，學生能夠?qū)W到什么比在哪里學、如何學更為重要，[6]因此學習成果質(zhì)量成為教學的目標及評判的標準。學分銀行章程建設要注重學習成果的質(zhì)量，為學習成果質(zhì)量等價的成果建立鏈接通道，促進學歷教育與非學歷教育成果、不同層次學歷教育、同層次學歷教育及國內(nèi)外學習成果有效轉(zhuǎn)換。

3.制度學派理論

對于制度研究最早可以追溯到古希臘時期，制度作為一種約束人們的規(guī)則體系，對促進人類共同體繁榮與和平具有重要意義。[7]新經(jīng)濟制度學家諾斯認為“制度是一個社會的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范的說，它是一些設計的、形塑人們互動關系的約束”。并將制度劃分為兩大類：正式制度與非正式制度。正式制度包括法律、規(guī)則及社會組織規(guī)章等;非正式制度理論包括習慣、行為準則、倫理規(guī)范等。諾斯認為制度的主要功能是通過內(nèi)部和外部兩種強制力以約束行為人的行為，防止交易中可能出現(xiàn)的機會主義、乖僻行為等，以減少交易后果的不確定性，幫助交易主體形成穩(wěn)定的預期。[8]誠然，學分銀行章程屬于正式制度的范疇，章程的建設和確定目的是盡量減少運行過程中的不法行為，監(jiān)督、保障學分銀行的良性運轉(zhuǎn)。

（二）學分銀行章程的建設原則

1.依法依規(guī)原則

學分銀行章程的制定要嚴格遵循和服從上位法，學分銀行章程的確立是在貫徹《中華人民共和國教育法》、《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》、《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》、《國務院管理深化考試招生制度改革的實施意見》、《教育部印發(fā)〈關于推進高等教育學分認定和轉(zhuǎn)換的意見〉》、《國家職業(yè)教育改革實施方案》等規(guī)定的基礎之上形成的。學分銀行章程內(nèi)容的設定也是在遵循這些法律法規(guī)的基礎之上建立的，不可有逾越的內(nèi)容，其建設主旨是促進各級各類學習成果的轉(zhuǎn)換。另外，我國教育要從教育大國走向教育強國，終身學習及國內(nèi)外各類學習成果的互認和轉(zhuǎn)換是必然趨勢。然而，綜觀這些制度，卻發(fā)現(xiàn)針對學分銀行或終身教育的法律較少，部分法規(guī)和文件具有時效性，不能彌補法律缺失的漏洞。因此，法律建設方面亟待加強，以保障終身學習的推進。

2.民主公開原則

學分銀行章程是學習群體組織、個人行動的依據(jù)，因此章程的起草全程需要民主參與，并遵循嚴格的程序規(guī)范。通常章程的確定要經(jīng)過章程草案的提出、草案的審議、草案的通過和公布等過程。章程的起草要廣泛征求意見建議，發(fā)揮民主優(yōu)勢，這樣起草的章程才能切實反映全方位情況，充分表達各利益主體的需求。另外，教育主管部門和其他相關部門（如人力資源和社會保障部、財政部、民政局等）關于學分銀行的基本問題應認真協(xié)商溝通、達成共同意志，切實履行相應職權。章程頒布后，要加大力度宣傳，加強人們對學分銀行章程的了解，使得章程能夠按照規(guī)定付諸實踐，發(fā)揮應有效用。

3.及時更新原則

學分銀行章程要根據(jù)時代的變化、自身的發(fā)展、地方學分銀行發(fā)展情況適時按照法定程序修訂更新，以使章程內(nèi)容與時代需求、實際需要相吻合。要盡量摒棄目前高校章程、企業(yè)章程等出臺便束之高閣的現(xiàn)象。章程應該及時更新，如國外的康奈爾大學章程等，隨著時代的變遷、學校發(fā)展狀況按照法定程序不斷更新章程，成為法制化管理的利器。

三、學分銀行章程建設的基本內(nèi)容

在學分銀行章程起草過程中，除了遵守以上建設理論基礎和原則外，還參考了國內(nèi)外相關章程的制度，如高校章程、企業(yè)章程、公益組織類章程等。在綜合考察的基礎上確定了總則、業(yè)務范圍、管理體制、經(jīng)費管理、附則五個章節(jié)。以下主要闡述有關學分銀行章程幾個核心方面的內(nèi)容：

（一）確定學分銀行目標，闡明學分銀行使命

學分銀行目標的確定，讓擬參與學分銀行事務的人員或組織能夠一目了然知悉能夠做什么，或者通過參與學分銀行能夠獲得什么。因此，在學分銀行章程總則部分要闡明學分銀行目標、學分銀行性質(zhì)、章程建設依據(jù)、章程的適用范圍、學分銀行的牽頭機構(gòu)、服務群體及學分銀行網(wǎng)址等基本信息。學分銀行的目標是為每位在學分銀行注冊的學習者建立個人終身學習賬戶，并為其在不同時間、地點獲得的學習成果按照一定標準進行認證、積累及轉(zhuǎn)換，提供相應學習成果認證證明。這其中就包括學分銀行標準體系的建立及合作交流，參與的高校、培訓機構(gòu)等單位，即是受益者也是付出者，標準體系的編撰主要是由行業(yè)、企業(yè)、院校、培訓機構(gòu)等合作完成并實現(xiàn)應用。個人為單位的學習者，可通過學分銀行標準體系轉(zhuǎn)換通道，獲得資歷證明，從而達到進一步學習的目的。這一系列操作的完成，能夠?qū)崿F(xiàn)各級各類學習成果的溝通銜接，促進終身學習體系的構(gòu)建及學習型社會的形成。

（二）學分銀行的管理體制和組織架構(gòu)

任何一項政策的頒布或制度的實施都需要專門的機構(gòu)進行管理和統(tǒng)籌。澳大利亞成立了資格框架部長委員會、咨詢委員會、執(zhí)行委員會。韓國成立教育科學技術部和終身教育振興院等部門?！绊n國學分累積制度的有效實施得益于韓國構(gòu)建了規(guī)范的管理模式和良好的運行機制”。[9]我國香港成立了資歷架構(gòu)督導委員會，由教育局下屬的資歷架構(gòu)秘書處統(tǒng)籌，學術評審局對資歷框架進行研討和監(jiān)督。在學分銀行章程中應該明確管理機構(gòu)的設置、各管理機構(gòu)的職權及各機構(gòu)間的相互協(xié)調(diào)，因為他們的強弱直接影響到學分銀行管理的效率和效能。

學分銀行的組織架構(gòu)包括學分銀行管理委員會、學分銀行管理中心及分中心、學分銀行認證委員會及學分銀行聯(lián)盟等。

學分銀行管理委員會為學分銀行的領導機構(gòu)，負責統(tǒng)籌規(guī)劃學分銀行事宜。如組織擬定和實施學分銀行建設方案、學分銀行發(fā)展規(guī)劃、基本管理制度、重要法律法規(guī)及規(guī)章制度;制訂和實施各類工作計劃和預算方案;組織擬定和實施學分銀行組織機構(gòu)設置方案;組織研究及審定關于學習成果認證、積累與轉(zhuǎn)換的政策;指導、監(jiān)督學分銀行中心業(yè)務工作、認證委員會及學分銀行聯(lián)盟建設工作;組織開展學分銀行對外合作與交流，擴大學分銀行影響力;負責學分銀行重大事項的最終決策等。

學分銀行管理中心是學分銀行管理與運行的實體組織機構(gòu)，兼任管理委員會、認證委員會、學分銀行聯(lián)盟秘書處。主要負責學分銀行的日常運維、制度建設、平臺建設、聯(lián)盟建設、服務體系建設等工作。建立“中心——分中心”二級實體服務體系。學分銀行認證分中心是學分銀行管理中心下設機構(gòu)，分為區(qū)域分中心和機構(gòu)分中心兩種類型。按照行政區(qū)域設置區(qū)域分中心，原則上一個區(qū)域范圍只有一個區(qū)域分中心，對于需求量大的區(qū)域可按照實際需求增設以學校、企事業(yè)單位、社區(qū)教育等機構(gòu)為主體的機構(gòu)分中心。分中心主要負責專家推薦、標準資源推薦、標準應用反饋、學分銀行宣傳、學習者咨詢、學習者開戶、學習成果存入和學分認證審核、提供認證證明等工作。

學分銀行認證委員會是學分銀行管理委員會的下設組織，指導并審核各類學習成果標準體系的建設與應用。為保證認證委員會的活力，認證委員會委員的聘期為3年。認證委員會委員依據(jù)行業(yè)分類指導、對口服務原則，按大行業(yè)領域設置若干分行業(yè)認委組。認證委員會接受學分銀行中心委托開展工作，設置認委會辦公室，認委會辦公室掛靠在學分銀行中心。認證委員會的主要職權為維護資歷框架;負責各類學習成果認證及轉(zhuǎn)換審定工作，檢查認證單元標準設置的完整性、科學性、合理性、規(guī)范性，并提出評審意見，給出審定結(jié)論;終審學分認證中存在的爭議;監(jiān)督和管理學分銀行服務體系認證工作;審核學習成果認證、轉(zhuǎn)換的相關費用標準;開展各類學習成果認證與轉(zhuǎn)換的研究工作等。

學分銀行聯(lián)盟是學分銀行聯(lián)合各類頒證機構(gòu)共同發(fā)起、自愿組建的基于資歷框架進行學習成果互認與轉(zhuǎn)換的聯(lián)盟組織，它受管理委員會指導。聯(lián)盟設計的主要價值在于促進學習成果標準體系的建設，推動學習成果的互認和轉(zhuǎn)換。[10]通過聯(lián)盟的形式降低學分銀行合作難度、增加合作深度、降低合作成本、提高合作效率。[11]

（三）學分銀行的業(yè)務范圍

根據(jù)學分銀行的目標，將學分銀行的業(yè)務范圍分為以下四部分：

1.終身學習建檔及學習成果資歷證明出具

終身學習檔案是學分銀行為已注冊學分銀行賬戶的用戶建立的檔案，該檔案能夠提供過往學習經(jīng)歷證明、個人學習成果認證、積累與轉(zhuǎn)換等信息管理功能。為更好地服務學習型組織及定制化需求，學分銀行接受企事業(yè)單位、培訓機構(gòu)等團體開戶注冊申請、支持建立團體終身學習檔案及各級各類學習成果的登記服務等。與此同時，學分銀行會利用大數(shù)據(jù)信息，支持學習者根據(jù)過往經(jīng)歷、自主規(guī)劃學習路徑、合理制訂學習目標，從而促進終身學習。

學分銀行能夠為建檔終身學習用戶出具相應的學習成果轉(zhuǎn)換證明，用戶持資歷證明即可到相關學?；蜃C書類頒證機構(gòu)進行后續(xù)學習活動的開展。

2.學習成果認證、積累及轉(zhuǎn)換范圍

學習成果的認證、積累及轉(zhuǎn)換是學分銀行的核心功能，這也是學分銀行被提出的根本原因。學習成果認證是根據(jù)學分銀行規(guī)則，按照學分銀行標準對各級各類學習成果進行核定、評價及認可的過程。學分銀行認證的范圍包括學歷教育范疇（如畢業(yè)證書、學位證書、肄業(yè)證書、課程結(jié)業(yè)證書等）和非學歷教育范疇（如國家職業(yè)技能等級證書、國家職業(yè)資格證書、技能競賽證書、培訓項目等）。學習成果的積累是學習者將自己在不同時間、不同地點取得的各類學習成果進行認證后，按照標準化學分形式對學習成果記錄的過程。當學分累積到一定數(shù)量、達到一定資格授予要求時，學習者就可以獲得該資格。學習成果轉(zhuǎn)換是學習者將已經(jīng)積累的學習成果轉(zhuǎn)換為相關頒證機構(gòu)學分的過程。學分銀行受理的學習成果轉(zhuǎn)換類型包括：學歷教育與非學歷教育成果間的轉(zhuǎn)換、不同層次學歷教育成果間的轉(zhuǎn)換、同層次學歷教育成果間的轉(zhuǎn)換等。

3.學分銀行標準體系的建設及推廣應用

學習成果認證、積累與轉(zhuǎn)換的標準是學分銀行標準體系，為促進標準的科學性、規(guī)范性及完整性，學分銀行需要加大標準建設覆蓋面，通過多種形式組織各級各類學歷機構(gòu)、非學歷機構(gòu)、培訓機構(gòu)等按照學分銀行規(guī)則開展學習成果標準體系建設。以學習成果標準體系為溝通橋梁，在標準建設及應用過程中能夠不斷加強學校、機構(gòu)間的合作交流。

4.與國內(nèi)外資歷框架、學分銀行的對接情況

學分銀行建設的終極目標是實現(xiàn)各級各類學習成果的認證、積累與轉(zhuǎn)換，伴隨改革開放、對外交流的深入發(fā)展，重慶學分銀行及其資歷框架設計時考慮到與國內(nèi)外資歷框架或?qū)W分銀行的對接。重慶資歷框架能夠與國際大部分資歷框架進行有效對接和轉(zhuǎn)換。重慶學分銀行能夠與國內(nèi)兄弟省份學分銀行建立學習成果聯(lián)系，滿足學習者跨省域匯兌學習成果的需求。

（四）學分銀行的經(jīng)費管理

由于學分銀行屬于政府牽頭、多部門共建的非營利性事業(yè)組織，其工作經(jīng)費以政府財政撥款為主，其他多渠道籌措為輔，如財政補助收入、捐贈收入等。學分銀行資產(chǎn)屬于國有資產(chǎn)，包括用國家財政資金形成的資產(chǎn)（如學分銀行信息平臺）、政府無償調(diào)撥給的資產(chǎn)、按照國家政策規(guī)定運用國有資產(chǎn)組織收入形成的資產(chǎn)、接收捐贈等經(jīng)法律確認為國家所有的其他資產(chǎn)。學分銀行的經(jīng)費要實行統(tǒng)一領導、年度預算、分級管理、集中核算、依法公開的財務管理體制。要完善內(nèi)部監(jiān)督機制，強化財務信息公開管理制度，保障財務運行管理。

（五）章程的修訂程序

章程的制定具有一定的實效性和現(xiàn)實應用性，隨著科技進步、知識更新，章程中有不適宜時代需求的地方，必然要啟動修訂程序。章程的修改要經(jīng)過提議、進入修改程序、章程修改、章程審議、章程通過及公布等程序。

四、結(jié)束語

學分銀行章程的建設對學分銀行有序運行具有重要作用。然而，在具體起草過程中，由于諸多群體對學分銀行不甚了解，部分學校、培訓機構(gòu)誤認為會無端增加工作投入，參與者甚少，學習者僅對于學分銀行轉(zhuǎn)換需求功能使用居多，并未形成建立個人終身學習檔案及終身學習理念，加之對個人學習資歷歷程被泄露的擔心，導致在起草中，征求民意的信效度有可能較低。另外，章程屬于規(guī)章制度范疇，章程的制定、完善需要在繁雜的程序中完成，這在保證制度的權威性的同時，又給章程的修訂增加了難度，但章程的與時俱進性迫切需要及時更新。

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