論加強(qiáng)新時代黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的法規(guī)制度建設(shè)

韓 強(qiáng)，劉蒼瑜

(北京聯(lián)合大學(xué)a.馬克思主義學(xué)院；b.應(yīng)用文理學(xué)院，北京100101)

黨的十九大報告做出了新時代必須堅持加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的重大論斷，明確中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。這一論斷已寫入《黨章》和《憲法》，成為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義必須堅持的基本方略。黨的十九屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，把“堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅持黨的科學(xué)理論，保持政治穩(wěn)定，確保國家始終沿著社會主義方向前進(jìn)的顯著優(yōu)勢”概括為中國特色社會主義制度和國家治理體系的十三個“顯著優(yōu)勢”之首，指出堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平是把制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能的首要任務(wù)，并提出要建立“不忘初心、牢記使命”的制度；完善堅定維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的各項制度；健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度；健全為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政各項制度；健全提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度，完善全面從嚴(yán)治黨制度，從而依托這六個基本制度進(jìn)一步健全總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實到國家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)。要落實好中央上述要求，必須緊緊抓住完善黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的法規(guī)制度這個根本，使黨的全面領(lǐng)導(dǎo)做到有法可依、有法必依，其中，完善黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的黨內(nèi)法規(guī)制度更是核心和關(guān)鍵。近年來，黨中央圍繞堅持加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，先后制定頒布了《中國共產(chǎn)黨重大事項報告條例》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》《中國共產(chǎn)黨宣傳工作條例》《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》《中國共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例》等一系列黨內(nèi)法規(guī)，還有一批黨內(nèi)法規(guī)正在規(guī)劃制定之中，黨的領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)不夠健全的情況正在顯著改觀。由于堅持加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)具有極端重要性，這項工作又極為復(fù)雜，因此，健全完善相關(guān)法規(guī)制度、實現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的法規(guī)制度化、體系化就具有極其重要的意義，也是當(dāng)前的一項非常緊迫的任務(wù)。

一、準(zhǔn)確把握黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的科學(xué)內(nèi)涵

黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是對黨的領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)驗認(rèn)識上的升華，體現(xiàn)了全黨對新時代堅持加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)重要性、規(guī)律性的新認(rèn)識，是把新時代中國特色社會主義事業(yè)推向前進(jìn)的根本保障。要落實黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的基本要求，加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的法規(guī)制度建設(shè)，一個首要前提是準(zhǔn)確把握黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的科學(xué)內(nèi)涵。對此，目前學(xué)術(shù)界大都從歷史邏輯、理論邏輯和現(xiàn)實邏輯角度論證其必要性，但是對于黨的全面領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)涵體系的把握還不夠全面客觀。《黨章》雖然在總綱部分對堅持加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)做出明確規(guī)定，指出中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的[1]22-23，同時還做出了其他一些相關(guān)規(guī)定，但是這些規(guī)定只是原則性地表明：第一，從定位上看，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，是領(lǐng)導(dǎo)核心，各個領(lǐng)域、各類組織、各項工作都應(yīng)該在黨的領(lǐng)導(dǎo)之下；第二，黨的領(lǐng)導(dǎo)的基本原則是總攬全局、協(xié)調(diào)各方；第三，黨的領(lǐng)導(dǎo)的主要方式既包括科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，實行民主的科學(xué)的決策，在《憲法》以及法律的范圍內(nèi)活動，也包括堅持政治領(lǐng)導(dǎo)，做好黨的組織工作和宣傳教育工作，發(fā)揮全體黨員的先鋒模范作用等；第四，黨的領(lǐng)導(dǎo)不是包辦代替，而是保證領(lǐng)導(dǎo)對象積極主動地、獨(dú)立負(fù)責(zé)地、協(xié)調(diào)一致地工作；第五，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須適應(yīng)形勢的發(fā)展和情況的變化，不斷完善領(lǐng)導(dǎo)體制，改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方式，增強(qiáng)執(zhí)政能力；第六，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須落到領(lǐng)導(dǎo)廣大黨員群眾、共同為建設(shè)中國特色社會主義事業(yè)奮斗上來。目前，對于在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的具體方面還存在一些認(rèn)識問題，特別是在黨的領(lǐng)導(dǎo)和全面領(lǐng)導(dǎo)的區(qū)別與聯(lián)系、黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和改革開放前黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的區(qū)別、什么是黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的新的體制機(jī)制、黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的新方式與政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)方式的關(guān)系等方面，《黨章》難以做出明確的規(guī)定，而現(xiàn)有的理論研究還缺乏突破，這些方面認(rèn)識上的模糊正是當(dāng)前黨的全面領(lǐng)導(dǎo)落實中存在問題的根源所在。

從總體上說，理解黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的科學(xué)內(nèi)涵，離不開對“全面”“領(lǐng)導(dǎo)”兩個核心詞的準(zhǔn)確把握，這種把握既要考慮一般性，也要考慮中國共產(chǎn)黨的特殊性。有鑒于此，我們認(rèn)為應(yīng)從五個有機(jī)統(tǒng)一的角度把握。

在定位上，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是三個核心的有機(jī)統(tǒng)一，即黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，習(xí)近平總書記是黨中央和全黨的核心，黨組織是各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的核心。三個核心是有機(jī)統(tǒng)一的，只強(qiáng)調(diào)其中一個方面或兩個方面均難以體現(xiàn)全面的本意。這種定位與增強(qiáng)“四個意識”、堅持“兩個維護(hù)”是一致的，也便于在工作中認(rèn)識和把握。

在范圍上，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是廣度和深度的統(tǒng)一，即黨的全面領(lǐng)導(dǎo)必須在在廣度上不斷拓展領(lǐng)導(dǎo)的范圍和領(lǐng)域，必須涵蓋黨政軍民學(xué)，內(nèi)政外交國防各領(lǐng)域、各方面，同時也要擴(kuò)大黨組織的覆蓋面，尤其要提高在“兩新”組織中的覆蓋率，使黨的組織橫向到邊。在深度上要認(rèn)識到黨的全面領(lǐng)導(dǎo)既是一個自上而下的權(quán)力運(yùn)行過程，也是黨的理論和路線方針政策逐級逐步貫徹落實的過程。如果只強(qiáng)調(diào)廣度而忽視深度或者相反，都會使黨的全面領(lǐng)導(dǎo)在形式和內(nèi)容上出現(xiàn)欠缺。

在體制上，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是領(lǐng)導(dǎo)核心與政治核心的有機(jī)統(tǒng)一。在宏觀上黨組織是領(lǐng)導(dǎo)核心，但是具體到基層，領(lǐng)導(dǎo)核心地位必須與政治核心定位統(tǒng)一起來，如果只看到領(lǐng)導(dǎo)核心而忽略了政治核心也是不適當(dāng)?shù)腫2]。當(dāng)然，黨的十九大以來，政治核心的提法在黨的新的正式文件中已不常采用，但是，在具體表述上領(lǐng)導(dǎo)核心與政治核心還是有所區(qū)別的，領(lǐng)導(dǎo)核心我們通常用“領(lǐng)導(dǎo)、討論、決定”等一類詞語，而政治核心則常用“保障、監(jiān)督、服務(wù)”等一類詞語。如《黨章》中在談到國有企業(yè)和集體企業(yè)中黨的基層組織、非公有制經(jīng)濟(jì)組織中黨的基層組織、社會組織中黨的基層組織、實行行政領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)制的事業(yè)單位中黨的基層組織和各級黨和國家機(jī)關(guān)中黨的基層組織時，對其定位多使用“保障、監(jiān)督、服務(wù)”一類詞匯[1]46-47。

在方式上，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)的有機(jī)統(tǒng)一。從黨的十二大到十八大，在《黨章》總綱部分談到黨的領(lǐng)導(dǎo)方式時，通常的表述是“黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)”[1]46-47，這體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)的主要方式，隨著黨的十九大提出堅持加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，這一表述也為全面領(lǐng)導(dǎo)所代替。是否就此可以否定“黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)”的基本論斷呢？顯然不是。王歧山同志在其解讀黨的十九大報告的文章《開啟新時代 踏上新征程》中提出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是具體的不是抽象的，體現(xiàn)在堅定理想信念宗旨、執(zhí)行黨的路線方針政策上，體現(xiàn)在堅持黨管干部原則、選對人用好人、樹立鮮明的價值觀和政治導(dǎo)向上?！盵3}這體現(xiàn)了對政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)這一基本方式的堅持。當(dāng)然，黨的領(lǐng)導(dǎo)還有許多其他方式，如執(zhí)政、法治、協(xié)商民主等都是重要的方式，但是政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)仍是最主要的領(lǐng)導(dǎo)方式。要堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，必須把這些主要方式堅持好，并不斷改進(jìn)和創(chuàng)新。

在目標(biāo)上，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是堅持、加強(qiáng)和改進(jìn)的有機(jī)統(tǒng)一。堅持、加強(qiáng)是基本方向和原則要求，而改進(jìn)既是途徑，也具有目標(biāo)的屬性。因為只有不斷改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的體制機(jī)制和方式方法，才能實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的與時俱進(jìn)，才能真正實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，同樣，對黨的領(lǐng)導(dǎo)的改進(jìn)完善必須始終朝著堅持加強(qiáng)的方向去努力，才能是真正意義上的堅持加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。如果改革的方向走偏了、步子邁錯了，同樣會犯嚴(yán)重的錯誤，蘇聯(lián)東歐國家共產(chǎn)黨的下臺無疑就是最慘痛的教訓(xùn)[4]。

這種五個統(tǒng)一的理解彌補(bǔ)了許多研究中往往只側(cè)重于某一方面的不足，更加注重內(nèi)容的全面性和系統(tǒng)性，而且圍繞黨的領(lǐng)導(dǎo)的各個主要方面進(jìn)行體系建構(gòu)，對于全面系統(tǒng)理解其內(nèi)涵具有啟發(fā)意義。

二、加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度建設(shè)的關(guān)鍵是正確理解黨的政治領(lǐng)導(dǎo)

中國共產(chǎn)黨作為馬克思主義先進(jìn)政黨，作為中國無產(chǎn)階級先鋒隊組織，政治領(lǐng)導(dǎo)具有最根本性意義。我們黨也曾一度把政治領(lǐng)導(dǎo)作為黨的領(lǐng)導(dǎo)的最集中體現(xiàn)，如黨的十三大報告曾明確指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)，即政治原則、政治方向、重大決策的領(lǐng)導(dǎo)和向國家機(jī)關(guān)推薦重要干部?！盵5]2019年制定的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見》也把“堅持黨的政治領(lǐng)導(dǎo)”放在特別重要的位置上，強(qiáng)調(diào)指出：“加強(qiáng)黨的政治建設(shè)，必須堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制，改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，承擔(dān)起執(zhí)政興國的政治責(zé)任?！盵6]8并把黨的政治領(lǐng)導(dǎo)要求明確為三個方面：一是堅決做到“兩個維護(hù)”。強(qiáng)調(diào)堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，最重要的是堅決維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；堅決維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，最關(guān)鍵的是堅決維護(hù)習(xí)近平總書記黨中央的核心、全黨的核心地位。二是完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制。強(qiáng)調(diào)堅持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方，建立健全堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度體系，為把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實到改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)提供堅實制度保障；研究制定黨領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會各方面重要工作的黨內(nèi)法規(guī)；健全黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)重大工作的體制機(jī)制；等等。三是改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式。強(qiáng)調(diào)著眼于黨把方向、謀大局、定政策、促改革，強(qiáng)化戰(zhàn)略思維、創(chuàng)新思維、辯證思維、法治思維、底線思維，正確制定和堅決執(zhí)行黨的路線方針政策，不斷增強(qiáng)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)力、思想引領(lǐng)力、群眾組織力、社會號召力[6]8-11。很顯然，加強(qiáng)政治領(lǐng)導(dǎo)是黨的政治建設(shè)的核心，同樣也是黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的核心，準(zhǔn)確把握政治領(lǐng)導(dǎo)的科學(xué)內(nèi)涵與核心地位，是我們實現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)法治化、程序化的關(guān)鍵。

對于什么是黨的政治領(lǐng)導(dǎo)及其定位，在黨的歷史上曾有許多深刻的思考。早在中共中央1942年9月1日通過的《關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》中即規(guī)定，黨是無產(chǎn)階級先鋒隊和無產(chǎn)階級組織的最高形式，“黨領(lǐng)導(dǎo)一切其他組織，如軍隊、政府與民眾團(tuán)體”。根據(jù)地領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一與一元化，應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)在每個根據(jù)地有一個統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)一切的黨的委員會。這是第一次在黨的正式文件中出現(xiàn)“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”的規(guī)定[7]。進(jìn)入社會主義建設(shè)時期，毛澤東對“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”又有了新的認(rèn)識，1954年9月15日，他在第一屆全國人民代表大會第一次會議開幕式講話中明確指出，領(lǐng)導(dǎo)我們事業(yè)的核心力量是中國共產(chǎn)黨。1962年1月，毛澤東在擴(kuò)大的中央工作會議上的講話指出，“工、農(nóng)、商、學(xué)、兵、政、黨這七個方面，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。黨要領(lǐng)導(dǎo)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、文化教育、軍隊和政府”[8]，但是，毛澤東也認(rèn)為，所謂“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”并不等于包攬一切。領(lǐng)導(dǎo)一切是指大政方針的領(lǐng)導(dǎo)，而不是具體事務(wù)上的大包大攬[7]。

當(dāng)然，在如何堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)問題上，我們也有深刻的教訓(xùn)，如把最終決策權(quán)簡單地交給黨組織主要負(fù)責(zé)人，忽視黨的領(lǐng)導(dǎo)與中心工作的區(qū)別，對政府與社會事務(wù)搞包辦代替等，“文化大革命”無疑使這種失誤達(dá)到了頂峰。

張錫恩和梁桂蓮曾在《論黨的“政治領(lǐng)導(dǎo)”的理論原則》一文中對黨的政治領(lǐng)導(dǎo)原則進(jìn)行了分析，提出了五個基本原則，包括黨的政治領(lǐng)導(dǎo)以黨政分開為前提，通過正確的政治路線和方針政策來實現(xiàn)，是對國家全局工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，是側(cè)重對國家重大政治性事務(wù)和群眾性工作的領(lǐng)導(dǎo)，是通過國家政權(quán)進(jìn)行的領(lǐng)導(dǎo)[9]。其觀點(diǎn)非常具有代表性，以此為借鑒，筆者認(rèn)為在把握黨的政治領(lǐng)導(dǎo)的科學(xué)內(nèi)涵時必須注重以下四個基本點(diǎn)：

(一)政治領(lǐng)導(dǎo)從性質(zhì)上是對國家全局工作的全面領(lǐng)導(dǎo)

黨的政治領(lǐng)導(dǎo)，主要體現(xiàn)在黨的路線、方針、政策等重大決策的領(lǐng)導(dǎo)，在政治立場、政治方向、政治原則、政治道路方面的領(lǐng)導(dǎo)。也就是說，黨的政治領(lǐng)導(dǎo)是宏觀的全面的領(lǐng)導(dǎo)，這種領(lǐng)導(dǎo)決定著國家發(fā)展的道路和方向，體現(xiàn)著所制定政策的立場，也決定著在具體領(lǐng)域、具體方面工作的成效。特別是當(dāng)面臨發(fā)展方向抉擇的關(guān)鍵時刻，堅持黨的政治領(lǐng)導(dǎo)意味著全黨從馬克思主義理論、國家發(fā)展實際和人民立場出發(fā)，做出正確的判斷和抉擇。這種正確的政治領(lǐng)導(dǎo)意義極其重大，改革開放重大決策的確立，就是黨實現(xiàn)正確政治領(lǐng)導(dǎo)的典型范例。列寧曾指出，黨的領(lǐng)導(dǎo)就是“對一切負(fù)責(zé)教育和組織工人群眾的國家機(jī)關(guān)的工作進(jìn)行總的領(lǐng)導(dǎo)”[10]。這種總的領(lǐng)導(dǎo)就是政治領(lǐng)導(dǎo)。

(二)政治領(lǐng)導(dǎo)主要是通過制定正確的政治路線和方針政策實現(xiàn)的

制定正確的路線、方針、政策是黨的政治領(lǐng)導(dǎo)的最主要方式，黨的十三大報告曾指出：“黨對國家事務(wù)實行政治領(lǐng)導(dǎo)的主要方式是：使黨的主張經(jīng)過法定程序變成國家意志，通過黨組織的活動和黨員的模范作用帶動廣大人民群眾，實現(xiàn)黨的路線、方針、政策。”[5]對于執(zhí)政黨來說，制定正確的路線、方針、政策，可以最廣泛地保證黨的意志、主張的實現(xiàn)，因為國家的情況錯綜復(fù)雜，要領(lǐng)導(dǎo)和治理國家，必須靠制定科學(xué)的政治法律制度和正確的路線、方針、政策，并使之層層貫徹落實，這樣才能有效地避免“人治”的弊端和風(fēng)險，因此，我們黨改革開放以來一直強(qiáng)調(diào)堅持“一個中心、兩個基本點(diǎn)”的基本路線一百年不動搖，并把這條基本路線貫徹到各項重大決策、政策中，保證了黨領(lǐng)導(dǎo)的事業(yè)始終沿著中國特色社會主義的正確方向前進(jìn)。相反，我們黨在歷史上也存在因政治路線失誤而導(dǎo)致革命事業(yè)受到極大損失的慘痛教訓(xùn)，充分證明了制定正確路線方針政策在黨的政治領(lǐng)導(dǎo)中的重要地位。

(三)政治領(lǐng)導(dǎo)主要是對政府和社會的領(lǐng)導(dǎo)

黨的政治領(lǐng)導(dǎo)的對象主要是政府和社會，社會也可以說是非政府領(lǐng)域，但首當(dāng)其沖的是對政府的領(lǐng)導(dǎo)，或者說通過政府實現(xiàn)政治領(lǐng)導(dǎo)。因為政府是國家進(jìn)行統(tǒng)治和社會管理的機(jī)關(guān)，是國家表達(dá)意志、發(fā)布命令和處理事務(wù)的機(jī)關(guān)，包括立法、行政和司法機(jī)關(guān)等，黨只有對政府實行正確的領(lǐng)導(dǎo)，才能保證政府的立法、行政和司法等行為體現(xiàn)執(zhí)政黨的意志，實現(xiàn)執(zhí)政黨的執(zhí)政目標(biāo)和使命，符合黨的路線方針政策。黨通過政權(quán)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)的具體手段或方法是多種多樣的，其中比較重要的有：第一，通過指導(dǎo)立法，在《憲法》以及法律范圍內(nèi)貫徹自己的決定；第二，通過政府機(jī)關(guān)中的黨組及共產(chǎn)黨員的先鋒模范作用和宣傳、教育來影響國家機(jī)關(guān)的工作，貫徹黨的方針、路線和政策；第三，通過選拔和分配重要干部到國家機(jī)關(guān)中去工作，來領(lǐng)導(dǎo)國家機(jī)關(guān)的工作。當(dāng)然，這種領(lǐng)導(dǎo)的基本前提是黨政職能的分開，如果黨政不分甚至黨政合一，黨的領(lǐng)導(dǎo)也就無從實現(xiàn)。目前出現(xiàn)了一些借黨中央強(qiáng)調(diào)黨政分工而否定黨政分開的觀點(diǎn)，實際上，沒有改革開放以來以黨政分開為突破口的持續(xù)政治體制改革，也就無從體現(xiàn)今天所謂黨政分工的價值，更不會有黨的科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)。黨對社會的領(lǐng)導(dǎo)也是黨的政治領(lǐng)導(dǎo)的重要范疇，因為人民群眾畢竟生活在社會之中，能否從政治上引導(dǎo)廣大人民群眾增強(qiáng)對中國特色社會主義理論、道路、制度和文化的認(rèn)同和自信，決定著我們的事業(yè)能否基礎(chǔ)堅實、后繼有人、興旺發(fā)達(dá)，黨必須加強(qiáng)黨的理論和路線方針政策的實施和宣傳，讓人民群眾從切身感受中認(rèn)同黨的為人民服務(wù)的性質(zhì)和宗旨，認(rèn)同黨讓人民群眾過上更加幸福美好生活的初心和使命，這樣才能心甘情愿跟黨走，黨的政治領(lǐng)導(dǎo)才能真正實現(xiàn)。

(四)政治領(lǐng)導(dǎo)要避免對政府和社會事務(wù)的具體干預(yù)

政治領(lǐng)導(dǎo)是側(cè)重對國家重大政治性事務(wù)和群眾性工作的領(lǐng)導(dǎo)，絕不是對政府和社會事務(wù)的具體干預(yù)，這一點(diǎn)革命導(dǎo)師曾反復(fù)強(qiáng)調(diào)過。1922年3月，列寧曾提出：“必須十分明確地劃分黨(及其中央)和蘇維埃政權(quán)的職責(zé)；提高蘇維埃工作人員和蘇維埃機(jī)關(guān)的責(zé)任心和獨(dú)立負(fù)責(zé)精神；黨的任務(wù)則是對所有國家機(jī)關(guān)的工作進(jìn)行總的領(lǐng)導(dǎo)，不是像目前那樣進(jìn)行過分頻繁的、不正常的、往往是瑣碎的干預(yù)?！盵11]鄧小平在改革開放之初也強(qiáng)調(diào)，黨委“應(yīng)該只管大事，不能管小事。黨委不要設(shè)經(jīng)濟(jì)管理部門，那些部門的工作應(yīng)該由政府去管”[12]。要“真正建立從國務(wù)院到地方各級政府從上到下的強(qiáng)有力的工作系統(tǒng)。今后凡屬政府職權(quán)范圍內(nèi)的工作，都由國務(wù)院和地方各級政府討論、決定和發(fā)布文件，不再由黨中央和地方各級黨委發(fā)指示、作決定。政府工作當(dāng)然是在黨的政治領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，政府工作加強(qiáng)了，黨的領(lǐng)導(dǎo)也加強(qiáng)了”[13]。目前存在的一些對具體政務(wù)、司法等事務(wù)的干預(yù)顯然與政治領(lǐng)導(dǎo)要求是相悖的。

從以上對黨的政治領(lǐng)導(dǎo)原則內(nèi)涵的分析可以看出，黨的政治領(lǐng)導(dǎo)的核心內(nèi)容和基本方式是依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，走民主法治之路，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。而依規(guī)治黨正是依法治國的重要前提，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)必須以此為基本方向，把健全完善黨的領(lǐng)導(dǎo)的法規(guī)制度放在突出位置，使黨的全面領(lǐng)導(dǎo)走上法治化、規(guī)范化的道路。

三、以政治領(lǐng)導(dǎo)為核心進(jìn)行黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的法規(guī)制度建構(gòu)

(一)從《憲法》《黨章》層面對黨的全面領(lǐng)導(dǎo)做出規(guī)定

從《憲法》《黨章》層面對黨的全面領(lǐng)導(dǎo)做出規(guī)定具有根本性，從國家和黨內(nèi)根本大法的高度賦予黨的領(lǐng)導(dǎo)以明確地位，這既是黨的領(lǐng)導(dǎo)的最根本保證，也是法治建設(shè)的最根本環(huán)節(jié)。當(dāng)然這一工作目前已經(jīng)完成，黨的十九大修訂的黨章明確規(guī)定，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。黨要適應(yīng)改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的要求，堅持科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨必須按照總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，在同級各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用等等[1]22-23?！稇椃ā芬惨炎隽讼鄳?yīng)修改，明確規(guī)定中華人民共和國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家。社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。禁止任何組織或者個人破壞社會主義制度[14]。有了這樣的規(guī)定，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)就有了根本的法治依托。

(二)在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的主要領(lǐng)域做到有規(guī)可依

黨的領(lǐng)導(dǎo)包括對政府和社會(非政府領(lǐng)域)的領(lǐng)導(dǎo)，這些領(lǐng)導(dǎo)都要逐步納入法治軌道，都要制定和出臺相應(yīng)的規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)的黨內(nèi)法規(guī)，從目前情況看，這一工作在日益加快，但還遠(yuǎn)未完成?！吨醒朦h內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃(2018—2022年)》明確提出了“完善黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)”的任務(wù)，要求“堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，健全黨對各方面工作的制度，完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制，改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方式，提高執(zhí)政本領(lǐng)，不斷增強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)力、思想引領(lǐng)力、群眾組織力、社會號召力，把黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方落到實處”[15]。據(jù)此，需要制定9個條例3個規(guī)定并修訂1個條例，需要制定的條例包括《中國共產(chǎn)黨重大事項報告條例》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》《中國共產(chǎn)黨宣傳工作條例》《中國共產(chǎn)黨組織工作條例》《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》《中國共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例》《中國共產(chǎn)黨群團(tuán)工作條例》《中國共產(chǎn)黨外事工作條例》《黨的人才工作條例》，需要制定的規(guī)定是《黨中央領(lǐng)導(dǎo)全面深化改革工作規(guī)定》《黨中央領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)工作規(guī)定》《黨中央領(lǐng)導(dǎo)法治工作規(guī)定》，同時需要修訂《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例(試行)》。此外，還要完善黨對軍隊絕對領(lǐng)導(dǎo)方面的黨內(nèi)法規(guī)。當(dāng)然，我們看到，經(jīng)過緊鑼密鼓的工作，其中需要制定的大部分黨內(nèi)條例已經(jīng)制定和頒布，只有《中國共產(chǎn)黨群團(tuán)工作條例》《中國共產(chǎn)黨外事工作條例》《黨的人才工作條例》還未制定和頒布，應(yīng)該已經(jīng)在制定之中。從這樣一個事實，我們可以得出三個基本結(jié)論。

1.黨的領(lǐng)導(dǎo)的黨內(nèi)法規(guī)其基礎(chǔ)還比較薄弱。雖然近年來出臺較多，但是多集中在這兩年，而且2019年出臺較多，說明過去我們在制定黨內(nèi)法規(guī)時對這個領(lǐng)域有所忽視，或者因為制定的難度較大，討論擬定需要的時間較長，因而影響了黨的領(lǐng)導(dǎo)的黨內(nèi)法規(guī)的出臺。如《中國共產(chǎn)黨宣傳工作條例》從2015年啟動制定，到2019年才制定完成，歷時4年多，反映了黨的領(lǐng)導(dǎo)的黨內(nèi)法規(guī)制度制定工作的復(fù)雜性。同時，黨內(nèi)法規(guī)制定后還要在實踐中加以運(yùn)用和檢驗，并進(jìn)行適當(dāng)?shù)男抻?，從這樣的要求看，黨的領(lǐng)導(dǎo)的法規(guī)制度要真正達(dá)到立得住、行得通、管得了的目標(biāo)還需要一個過程。

2.黨的領(lǐng)導(dǎo)的黨內(nèi)法規(guī)體系仍有待健全。根據(jù)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃(2018—2022年)》，需要制定的黨的領(lǐng)導(dǎo)的9部條例中已完成6部，還有3部沒有制定頒布，表明立規(guī)工作還有空白點(diǎn)。同時，黨對政治工作、經(jīng)濟(jì)工作、社會工作等的領(lǐng)導(dǎo)是否均需要制定條例，仍然是一個問題。目前《黨中央領(lǐng)導(dǎo)全面深化改革工作規(guī)定》《黨中央領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)工作規(guī)定》《黨中央領(lǐng)導(dǎo)法治工作規(guī)定》，都是從黨中央層面制定的規(guī)定，從主體的角度看，還應(yīng)否制定全黨性的黨內(nèi)法規(guī)并升級其效力位階。這些均關(guān)系到黨的領(lǐng)導(dǎo)的黨內(nèi)法規(guī)體系的完善問題，也是健全完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系的重要課題[16]。

3.規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)基本規(guī)則的黨內(nèi)法規(guī)還是空白。黨的全面領(lǐng)導(dǎo)必須注重基本規(guī)則的建構(gòu)，才能克服領(lǐng)導(dǎo)活動中要么權(quán)力高度集中、要么陷入分散主義，甚至使黨的集體領(lǐng)導(dǎo)淪為少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)者個人意志的弊端。雖然《黨章》規(guī)定：“黨的各級委員會實行集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度。凡屬重大問題都要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論，作出決定；委員會成員要根據(jù)集體的決定和分工，切實履行自己的職責(zé)。”[1]32由此規(guī)定了黨的領(lǐng)導(dǎo)的基本原則和程序，但是，這一規(guī)定在執(zhí)行中因為過于原則，時常會導(dǎo)致集體領(lǐng)導(dǎo)變成個人說了算，給黨的領(lǐng)導(dǎo)造成極大危害，一些主要領(lǐng)導(dǎo)違紀(jì)違法案件的發(fā)生說明進(jìn)一步完善黨的領(lǐng)導(dǎo)的基本規(guī)則勢在必行。為此，許多地方黨組織制定了黨委常委會議事規(guī)則，試圖解決這一問題，但是從全黨的高度形成黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的基本規(guī)則仍非常必要，這樣可以統(tǒng)一全黨在黨的領(lǐng)導(dǎo)問題上的認(rèn)識，形成規(guī)范的程序和共識，增強(qiáng)黨員干部對違背黨的領(lǐng)導(dǎo)行為的辨別力，而且這種規(guī)則意識的加強(qiáng)對黨的領(lǐng)導(dǎo)的長遠(yuǎn)意義更為突出。當(dāng)然，為了增強(qiáng)這些規(guī)則的權(quán)威性，也可以采用準(zhǔn)則的形式，目前全黨只有三個準(zhǔn)則，制定《新時代黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的若干準(zhǔn)則》也具有可行性。

(三)用黨內(nèi)法規(guī)解決黨的領(lǐng)導(dǎo)存在的突出問題

黨內(nèi)法規(guī)是實現(xiàn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和全面從嚴(yán)治黨的重要保障，要使黨內(nèi)法規(guī)在保障黨的全面領(lǐng)導(dǎo)中真正發(fā)揮作用，必須聚焦黨的全面領(lǐng)導(dǎo)中存在的突出問題，強(qiáng)化問題意識，通過健全完善黨內(nèi)法規(guī)，切實加以解決。

目前，在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)中還存在一系列突出問題，需要從黨內(nèi)法規(guī)的角度加以破解。這些問題主要集中在以下方面：

1.黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，但是在定位上有領(lǐng)導(dǎo)核心、權(quán)力中心、決策主體上的區(qū)別，并非在任何情況下黨組織都既是領(lǐng)導(dǎo)核心、權(quán)力中心又是決策主體，如果對此規(guī)定不明確，極易導(dǎo)致黨政關(guān)系不順暢、黨政“一把手”關(guān)系緊張，最終只能走“一肩挑”的老路，目前存在的“黨政分工”與“黨政分開”之爭亦是這個問題的反應(yīng)。

2.權(quán)責(zé)不夠明確和協(xié)調(diào)，人們通常對此稱為“領(lǐng)導(dǎo)的不負(fù)責(zé)，負(fù)責(zé)的不領(lǐng)導(dǎo)”，雖然通過擴(kuò)大的常委制和制定一系列保證民主決策加強(qiáng)監(jiān)督的制度使這一問題有所緩解，但是黨的“一把手”地位的加強(qiáng)使行政機(jī)構(gòu)和行政負(fù)責(zé)人成為集體決策的執(zhí)行者和行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的主要承擔(dān)者，工作中出了問題首先要被問責(zé)，而黨組織負(fù)責(zé)人較少因此被追責(zé)。這個現(xiàn)象不從制度上改變，行政機(jī)構(gòu)、行政領(lǐng)導(dǎo)的積極性就難以充分調(diào)動。

3.權(quán)力集中趨勢有所滋長。在加強(qiáng)政治建設(shè)、強(qiáng)化黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的形勢下，對上負(fù)責(zé)得到強(qiáng)化，黨的“一把手”權(quán)威進(jìn)一步增強(qiáng)，這是造成官僚主義和形式主義滋長、腐敗現(xiàn)象仍然發(fā)展的一個重要原因。必須制定權(quán)力清單，對黨政權(quán)力進(jìn)行限制和制約，并加強(qiáng)監(jiān)督，否則后患無窮。

4.黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治領(lǐng)導(dǎo)，是路線方針政策的領(lǐng)導(dǎo)，而不是對具體事務(wù)的干預(yù)，但是目前主要領(lǐng)導(dǎo)對非分工或分工部門、對具體工作的干預(yù)仍不能避免，一些領(lǐng)導(dǎo)仍在對具體的決策、用人、項目、辦案、信訪等借黨的領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任制等之名進(jìn)行具體干預(yù)，造成一些形式主義的政績工程甚至是冤假錯案，損害人民利益。

5.監(jiān)督是黨的領(lǐng)導(dǎo)的有力保證，但目前的監(jiān)督仍有待完善制度，增強(qiáng)實效。比如，社會監(jiān)督要進(jìn)一步落實，目前，規(guī)定舉報人要為舉報的真實性負(fù)責(zé)，那真實到什么程度，對于被舉報人運(yùn)用法律都不可能完全查實的事實，怎么能要求舉報人完全負(fù)責(zé)。久而久之，必然會影響監(jiān)督者的積極性和監(jiān)督效果。

面對這樣一些問題，必須在制定黨內(nèi)法規(guī)制度時增強(qiáng)問題意識，從解決突出問題的角度完善相應(yīng)黨內(nèi)法規(guī)制度。比如，可以針對突出問題存在的普遍性不足，出臺黨內(nèi)法規(guī)，完善相應(yīng)的程序制度；也可以整合現(xiàn)有的關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)的黨內(nèi)法規(guī)制度，形成一個統(tǒng)一、明確、權(quán)威、有效的涵蓋領(lǐng)導(dǎo)活動各個方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。特別是在黨內(nèi)法規(guī)制度制定中要注意避免出現(xiàn)“謀求部門利益和地方保護(hù)問題”，這是2019年8月30日中共中央政治局會議修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》中提出的一個新要求，這一要求也有助于解決學(xué)者呼吁的“高標(biāo)準(zhǔn)立法、普遍性違法、選擇性執(zhí)法”問題。

總的來看，堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)必須加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，必須以法規(guī)制度保證黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的實現(xiàn)，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度必須實現(xiàn)體系化、系統(tǒng)化，這是黨治國理政、管黨治黨的基本思路，也是黨的十九屆四中全會的基本精神。為此，新時代黨的全面領(lǐng)導(dǎo)必須遵循法治思維，體現(xiàn)法治要求，完善法規(guī)體系，更好地促進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的黨內(nèi)法規(guī)的實施，從而保證黨的全面領(lǐng)導(dǎo)要求得到真正貫徹落實，進(jìn)而促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，最終使社會主義制度的優(yōu)越性得到更加充分的發(fā)揮。