將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能
——國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

虞 崇 勝

(華中科技大學 國家治理研究院，武漢 430072)

堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化(以下簡稱“國家治理現(xiàn)代化”)，作為全面深化改革的總目標，是黨的十八屆三中全會提出來的。經(jīng)過五年多的努力，重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革成效顯著，主要領(lǐng)域基礎(chǔ)性的制度體系基本形成。在此基礎(chǔ)上，黨的十九屆四中全會集中研究推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化問題，制定并通過了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》(以下簡稱“十九屆四中全會《決定》”)，其目的就是要加快中國特色社會主義制度的集成，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，為順利實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標，進而實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢提供制度保證。

推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一項系統(tǒng)的制度建設(shè)工程，國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。因此，堅持和完善中國特色社會主義制度，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本遵循和目標取向，對于推進國家治理現(xiàn)代化具有根本性、全局性、長遠性意義，是確保國家長治久安的定海神針。

中國特色社會主義制度是黨和人民在長期實踐探索中形成的科學制度體系。新中國成立以來，特別是改革開放以來，中國共產(chǎn)黨率領(lǐng)中國全體人民以巨大的政治勇氣、理論勇氣、實踐勇氣，不斷推進完善這一制度體系。正是由于始終堅持、完善和創(chuàng)新這一制度體系，我國國家制度和國家治理體系具有了多方面的顯著優(yōu)勢。而正是這些顯著優(yōu)勢，成為我們堅定中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信的基本依據(jù)。

然而，我們也要充分認識到，中國特色社會主義制度是在發(fā)展完善之中，還存在一些制度短板。而且，制度的生命力在于執(zhí)行，制度優(yōu)勢并不直接帶來治理效能，只有借助制度改革和創(chuàng)新，將制度勢能轉(zhuǎn)化為制度性能，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為制度優(yōu)性，進而將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，才能確保國家治理現(xiàn)代化目標的實現(xiàn)。因此，推進國家治理現(xiàn)代化，必須緊緊抓住將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能這個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

一、中國特色社會主義制度具有明顯的比較優(yōu)勢

“經(jīng)國序民，正其制度”。在經(jīng)濟社會發(fā)展中，特別是國家治理現(xiàn)代化過程中，制度具有特殊的重要意義。對于制度的重要性，具有“文化大革命”非制度化經(jīng)歷的鄧小平的認識比較有代表性和權(quán)威性。早在1980年，他在提出政治體制改革任務之初，就明確指出要從制度和體制上解決黨和國家的長治久安問題。他說：“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領(lǐng)導人的思想、作風有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”“不是說個人沒有責任，而是說領(lǐng)導制度、組織制度問題帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。”[1]333

大凡制度，通常都是一個有機的體系。關(guān)于制度的特點，人們已從多個角度進行過歸納和總結(jié)，但理解制度最重要的是要把握制度的精神。錢穆先生認為，要把握制度的精神，必須注意如下六點：第一，要理解一個時代的制度，必先熟悉這一時代的人事。若離開人事只看制度，則制度只是干巴巴的條文，而且制度已是明日黃花，也不必講。第二，任何一項制度，決不是孤立存在的，各項制度間必然互相配合，形成一個體系，否則制度各自為政，既不能存在，也不能推行。第三，制度雖已勒定成文，其實還是跟著人事隨時有所變動。某一制度的創(chuàng)立，決不是憑空地創(chuàng)立，它必有淵源，早在此制度創(chuàng)立之先，已有此項制度之前身，然后才漸漸地創(chuàng)立。某一制度之消失，也決不會無端忽然地消失了，它必有流變，早在此制度消失之前，此項制度已經(jīng)漸漸地在變質(zhì)。第四，任何一項制度的創(chuàng)立，必有其外在的需要，也有其內(nèi)在的用意，否則它不會存在。任何一項制度，都有一個逐步完善的過程，我們不能因為時過境遷而忽視它當時的實際需要。第五，任何一項制度，決不會絕對有利而無弊，也不會絕對有弊而無利。謂利弊，則應以當時所發(fā)生的實際影響而判定。第六，討論一項制度，固然應該重視其時代性，同時又要重視其地域性和國別性。在這一國家、這一地區(qū)，某一制度是可行的，但并非在其他國家、其他地區(qū)也是可行的。因為制度是一種隨時、地而適應的，不能推之四海而皆準[2]4-7。

制度的生命力是深藏于社會環(huán)境之中的，正如政治學家拉斯基在《美國總統(tǒng)制》一書中所說：“制度是有生命力的。其奧秘并不是簡單地在書本上所能闡明的。這并不是說，制度本身神秘，而是因為產(chǎn)生制度的環(huán)境如果發(fā)生變化，則制度本身也就發(fā)生變化。同時，制度也可以根據(jù)運用制度的人物如何經(jīng)常發(fā)生變化?！薄爸匾闹贫炔⒎菃螒{一紙法律就能形成，它其實是傳統(tǒng)、成規(guī)和慣例的結(jié)晶。這些傳統(tǒng)、成規(guī)和慣例，雖不見于法律，卻具有不亞于法律的影響力?！盵3]對此，我們在研究和討論制度問題時不僅要充分注意到，而且要把它具體運用到制度生成條件的分析之中。

以往人們對于制度的理解，似乎都只是注意到制度本身的層面，沒有或較少關(guān)注到與其制度相關(guān)的其他層面。其實，任何時代的制度，都不只是單純的制度，而是與人事和文化協(xié)同變化發(fā)展的。錢穆先生特別指出：“政治制度，必然得自根自生?？v使有些可以從國外移來，也必然與其本國傳統(tǒng)，有一番融和媾通，才能真實發(fā)生相當作用。否則無生命的政治，無配合的制度，決然無法長成。換言之，制度必須與人事相配合。辛亥前后，人人言變法，人人言革命，太重視了制度，好像只要建立制度，一切人事自會隨制度而轉(zhuǎn)變。因此只把外國現(xiàn)成制度，模仿抄襲。甚至不惜摧殘人事來遷就制度。在新文化運動時期，一面高唱民主，一面痛斥舊傳統(tǒng)，舊文化。我們試問是否民主政治可以全不與此一民族之文化傳統(tǒng)有關(guān)聯(lián)，而只經(jīng)幾個人的提倡，便可安得上呢？而且制度是死的，人事是活的，死的制度絕不能完全配合上活的人事?！盵2]序1-2

關(guān)于衡量制度好壞的標準，人們從不同的角度多有表述。習近平總書記在十九屆中共中央政治局第十七次集體學習時指出：“衡量一個社會制度是否科學、是否先進，主要看是否符合國情、是否有效管用、是否得到人民擁護。中國特色社會主義國家制度和法律制度是一套行得通、真管用、有效率的制度體系?！盵4]何以中國特色社會主義制度能夠行得通、真管用、有效率呢？原因可能很多，諸如符合國情、得到人民擁護等，但從制度機理的角度分析，主要在于中國特色社會主義制度具有明顯的比較優(yōu)勢。

事實勝于雄辯。關(guān)于中國特色主義制度優(yōu)越性，還是讓我們先看看新中國成立70多年特別是改革開放40多年來，中國經(jīng)濟社會以及制度發(fā)展的事實吧。

1949年10月1日中華人民共和國成立時，中國是世界上經(jīng)濟發(fā)展最落后的國家之一。1954年，毛澤東在講到中國經(jīng)濟狀況時感慨地說：“現(xiàn)在我們能造什么？能造桌子椅子，能造茶碗茶壺，能種糧食，還能磨成面粉，還能造紙。但是，一輛汽車、一架飛機、一輛坦克、一輛拖拉機都不能造?！盵5]新中國成立70多年來，特別是改革開放40多年以來，中國經(jīng)濟社會獲得了快速發(fā)展。2010年中國GDP達到40.15萬億元，超過日本，成為世界第二大經(jīng)濟體。2018年，中國全年GDP同比增長6.6%，位列世界前五大經(jīng)濟體增速之首；經(jīng)濟總量突破90萬億元大關(guān)，穩(wěn)居世界第二大經(jīng)濟體。嫦娥四號探測器成功發(fā)射，第二艘航母出海試航，國產(chǎn)大型水陸兩棲飛機水上首飛，北斗導航向全球組網(wǎng)邁出堅實一步……中國綜合國力顯著增強，人民生活水平蒸蒸日上。

自鴉片戰(zhàn)爭以來直至新中國成立之前，中國人民始終都是生活在貧窮和不自由的狀態(tài)之中。毛澤東曾經(jīng)說過：“中國人民的貧困和不自由的程度，是世界罕見的。”[6]新中國成立70多年來，中國政府在扶貧開發(fā)方面的投入逐年增長，人民的生活水平不斷改善。黨的十八大以來，中國貧困人口脫貧速度令世人驚嘆。2013—2018年，我國農(nóng)村貧困人口從9899萬人減少到1660萬人，每年減貧人數(shù)都保持在1200萬以上。2020年，我國將實現(xiàn)現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口全部脫貧，為實現(xiàn)第一個百年奮斗目標打下堅實基礎(chǔ)。

新中國成立70多年來，我們黨領(lǐng)導人民不斷探索實踐，逐步形成了中國特色社會主義國家制度和法律制度，既為當代中國發(fā)展進步提供了根本保障，也為新時代推進國家治理現(xiàn)代化提供了重要經(jīng)驗。與此同時，第二次世界大戰(zhàn)以來，人類社會不同制度風云變幻，有的制度因應了時代發(fā)展的要求，一路高歌；有的制度由于落后于時代發(fā)展要求，煙消云散。新中國成立70多年來的發(fā)展實踐證明，中國特色社會主義制度是一套行得通、真管用、有效率的制度體系，較之資本主義制度具有極大的優(yōu)越性。十九屆四中全會《決定》將中國國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢概括為十三個方面，高度濃縮了中國特色社會主義制度的精華。如果沿著人類社會制度發(fā)展的軌跡，從制度結(jié)構(gòu)(制度構(gòu)成)和制度效能(制度作用)兩個方面來分析，中國特色社會主義制度最可寶貴(最重要)的特點和優(yōu)勢可以概括為以下四個方面：

(一)堅持黨的領(lǐng)導

現(xiàn)代國家都有政黨，現(xiàn)代政治都是政黨政治。黨的十九大報告指出，“中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導”，正是由于堅持了黨的領(lǐng)導，確保了國家發(fā)展方向的正確性和國家社會的穩(wěn)定。新中國成立70多年來，我們黨不斷完善和發(fā)展中國制度，把黨的領(lǐng)導提高到社會主義本質(zhì)層面，既強調(diào)黨是領(lǐng)導一切的、黨是最高政治領(lǐng)導力量，又以永遠在路上的執(zhí)著和韌勁深入推進全面從嚴治黨，以黨的自我革命推動黨領(lǐng)導人民進行偉大的社會革命；我們黨始終將堅持以人民為中心作為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略之一，把人民對美好生活的向往作為奮斗目標。在中國特色社會主義現(xiàn)代化征程中，正是因為始終在黨的領(lǐng)導下，集中力量辦大事，國家統(tǒng)一有效地組織各項事業(yè)、開展各項工作，才能成功應對一系列重大風險挑戰(zhàn)、克服無數(shù)艱難險阻，始終沿著正確方向穩(wěn)步前進。

(二)保證人民當家作主

人民民主是社會主義的生命。中國是社會主義國家，保證人民當家作主是社會主義本質(zhì)的內(nèi)在體現(xiàn)和根本要求。早在改革開放初期，鄧小平就明確指出：“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導人的改變而改變，不因領(lǐng)導人的看法和注意力的改變而改變。”[1]146“從制度上保證黨和國家政治生活的民主化、經(jīng)濟管理的民主化、整個社會生活的民主化。”[1]336在社會主義建設(shè)和改革實踐中，中國的各項國家制度深深根植于人民之中，不僅有效地體現(xiàn)人民意志，切實保障人民權(quán)益，而且充分激發(fā)人民創(chuàng)造力，不斷增強人民的幸福感。黨和政府堅持把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益作為一切工作的根本出發(fā)點和落腳點，堅持把人民擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興作為制定政策的依據(jù)。中國特色社會主義制度順應民心、尊重民意、關(guān)注民情、惠及民生，保障最廣大人民根本利益，因而得到最廣大人民的衷心擁護，成功匯聚了近14億中國人民的磅礴偉力。

(三)堅持全面依法治國

法治是人類文明的重要標志。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國作為國家方略，決定了我國社會主義國家政權(quán)的根本性質(zhì)。堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一，是我國政治制度區(qū)別于資本主義國家政治制度的本質(zhì)特征。在改革發(fā)展實踐中，黨和政府全面推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。改革開放40多年來，以憲法為核心，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多層次的法律法規(guī)構(gòu)成的中國特色法律體系已經(jīng)形成，國家和社會生活的各個方面基本實現(xiàn)了有法可依。黨和政府切實保障公民享有權(quán)利和履行義務，依法公正對待人民群眾的訴求，努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義。正如習近平總書記指出的：“堅持依法治國，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，為解放和增強社會活力、促進社會公平正義、維護社會和諧穩(wěn)定、確保黨和國家長治久安發(fā)揮了重要作用。”[4]

(四)實行民主集中制

凝心聚力是制度優(yōu)越性的重要體現(xiàn)。新中國成立70年來，中國走過西方國家上百年甚至數(shù)百年的發(fā)展之路，創(chuàng)造出世所罕見的發(fā)展奇跡，重要原因就在于中國的制度能夠集中力量辦大事。從“兩彈一星”到“嫦娥”探月，從三峽工程到青藏鐵路，從北京奧運會到上海世博會，從黨的十八大以來連續(xù)六年均減貧1300多萬人到織就世界最大社會保障網(wǎng)……在這些關(guān)系國計民生的重要領(lǐng)域和關(guān)鍵行業(yè)，以及需要巨額投資的工程和項目上，僅僅依靠某一地區(qū)或部門的力量是難以辦到的，必須舉全國之力才能推進。習近平總書記對民主集中制做出高度評價：“這項制度把充分發(fā)揚黨內(nèi)民主和正確實行集中有機結(jié)合起來，既可以最大限度激發(fā)全黨創(chuàng)造活力，又可以統(tǒng)一全黨思想和行動，有效防止和克服議而不決、決而不行的分散主義，是科學合理而又有效率的制度?！盵7]面對百年未有之大變局，面對新時代新的使命，我們要充分發(fā)揮集中力量辦大事的制度優(yōu)勢，不斷在中華民族偉大復興征程上邁出堅實步伐。

由上可見，中國特色社會主義制度扎根于中國古老大地，又以海納百川的氣度吸收借鑒其他制度的文明成果，并伴隨改革發(fā)展實踐而不斷改革創(chuàng)新、發(fā)展完善、日漸成熟，正在成長為人類制度文明史上的一支新秀。只要我們堅持發(fā)揚中國特色社會主義制度的優(yōu)勢，古老而生機勃勃的社會主義中國一定會不斷進步，創(chuàng)造人類社會制度發(fā)展的奇跡。

二、將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的理論邏輯

古人云“明者因時而變，知者隨事而制”[8]，說的是聰明的人會根據(jù)時勢的發(fā)展而改變治理的方法，智慧之人會隨著事物的發(fā)展而適時調(diào)整制度。我們之所以要強調(diào)中國特色社會主義制度優(yōu)勢，目的是要明確我們的來時路，堅定必要的制度自信，但是，當我們面對未來發(fā)展之路時，千萬不能滿足于已有的制度優(yōu)勢，更不能躺在制度優(yōu)勢上睡大覺。制度是為社會發(fā)展服務的，制度自身的發(fā)展更是一個常新的課題。即使是認識和理解制度優(yōu)勢，也需要辯證地去看待。

所謂辯證地看待制度優(yōu)勢，是說不能把制度優(yōu)勢絕對化，而要把制度優(yōu)勢看作比較優(yōu)勢，是一個優(yōu)勢不斷增長的過程。什么是制度優(yōu)勢？不同的人可能有不同的理解。如果從制度學理來說，制度優(yōu)勢是與其他制度相比較而言的，是此制度較之其他制度所具有的優(yōu)秀勢能。政治學研究認為，制度化是組織和程序獲取價值觀和穩(wěn)定性的一種進程，因此，優(yōu)秀的制度往往能夠帶來社會發(fā)展的穩(wěn)定性、長期性和永續(xù)性。

從表面上看，制度優(yōu)勢往往體現(xiàn)為能夠集中力量辦大事，但能夠集中能辦大事的制度并非就一定都是好制度，在特定環(huán)境下，不好的制度也能辦成大事，如專制制度下也辦成許多大事(當然包括辦了許多壞事)。因此，制度好壞不能僅僅以能辦大事，而應以能辦好事，特別是辦有益于國家和人類永續(xù)發(fā)展的好事來衡量。

而且制度優(yōu)勢總是相對的，過去的優(yōu)勢不等于現(xiàn)在的優(yōu)勢，現(xiàn)在的優(yōu)勢也不等于未來的優(yōu)勢；同時，制度優(yōu)勢也不等于治理效能，有優(yōu)勢的制度有時效能是很低的。故而，要想保持制度優(yōu)勢和發(fā)展制度優(yōu)勢，就必須實現(xiàn)創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換，即將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。

然而，制度是規(guī)范，治理是行為，制度優(yōu)勢不可能直接轉(zhuǎn)化為治理效能。如欲將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，必須借助于中介，即首先要將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為制度優(yōu)性。從能量角度看，優(yōu)勢是一種勢能，優(yōu)性一種性能。勢能是外在的，需要借助他力才能發(fā)揮作用；性能是內(nèi)在的，它自身是能夠做功的。勢能因外在于體外，往往是容易喪失的；性能由于內(nèi)藏于體內(nèi)，則是不容易喪失的。因此，只有通過制度變革，將制度勢能轉(zhuǎn)化為制度性能，使制度本身具有優(yōu)秀的品質(zhì)(即制度秉賦)，制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能才能實現(xiàn)，從而制度自身才能長治久安。

必須指出，所有的制度優(yōu)勢都是相對的，是相比較而言的。世界上既沒有一成不變的制度，也沒有永葆優(yōu)勢的制度。因此，制度優(yōu)勢其實就是比較優(yōu)勢，是在與其他制度相比較時凸現(xiàn)出的優(yōu)秀勢能。千萬不能像一些辭典上解釋的那樣，簡單地將優(yōu)勢理解為一種壓倒對方的勢能，而忽視制度本身優(yōu)良品質(zhì)不斷提升。

衡量一種制度是否科學、是否先進，主要是看制度秉賦，也就是看制度所內(nèi)涵的優(yōu)良品質(zhì)。在當下中國的社會場景中，衡量制度好壞主要看它是否符合中國國情、是否得到人民擁護、是否做到有效管用。從根本上來說，只有深深扎根中國土壤、汲取中國傳統(tǒng)養(yǎng)分的制度，才會得到人民擁護，才是可靠的、管用的。中國特色社會主義制度之所以行得通、有生命力、有效率，就是因為它是從中國的社會土壤中生長起來并得到人民衷心擁護的。

黨的十八大以來，在習近平同志為核心的黨中央堅強領(lǐng)導下，我國在國家制度建設(shè)方面取得了一系列重大進展，在制度執(zhí)行力方面也有顯著提高，但也必須清楚地看到，目前在制度執(zhí)行實踐過程中，一些領(lǐng)域和一些部門或多或少存在制度執(zhí)行力不足的問題。有的制度制定后，并沒有得到執(zhí)行，出現(xiàn)了制度空置的情況；有的制度也在執(zhí)行，但是沒有什么效果，出現(xiàn)了制度空轉(zhuǎn)的情況；還有的制度在運行但是不管用，出現(xiàn)了制度失靈的情況。這些制度空置、空轉(zhuǎn)、失靈情況，直接影響到國家治理現(xiàn)代化的進程，已經(jīng)成為國家制度體系和治理體系的“短板”，亟須得到及時解決。

依據(jù)制度效能理論，制度一經(jīng)制定，就必須嚴格執(zhí)行；否則，再好的制度，如果不能落實，得不到執(zhí)行，只是寫在紙上、貼在墻上、鎖在抽屜里，就會形同虛設(shè)，其效果必然會大打折扣。同時，制度執(zhí)行也不只是照葫蘆畫瓢，絲毫沒有一點創(chuàng)意，而是要根據(jù)現(xiàn)實的環(huán)境和條件，善于將制度勢能轉(zhuǎn)化為制度性能，進而將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。

正是針對這些情況，習近平總書記指出，制度的生命力在于執(zhí)行。現(xiàn)在，有的人對制度缺乏敬畏，根本不按制度行事，甚至隨意更改制度；有的人千方百計鉆制度空子、打擦邊球；有的人不敢也不愿遵守制度，極力逃避制度的約束和監(jiān)管；等等。因此，要強化制度執(zhí)行力，加強制度執(zhí)行的監(jiān)督，切實把我國制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。各級黨委和政府以及領(lǐng)導干部要增強制度意識，善于在制度的軌道上推進各項事業(yè)，自覺維護制度的剛性約束力，堅決防止制度成為“稻草人”“橡皮筋”。廣大黨員、干部要做制度執(zhí)行的表率，引領(lǐng)全社會增強制度意識，自覺維護制度權(quán)威。

三、將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的實現(xiàn)路徑

中國特色社會主義制度優(yōu)勢并不直接帶來治理效能，只有借助制度改革和創(chuàng)新，將制度勢能轉(zhuǎn)化為制度性能，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為制度優(yōu)性，進而實現(xiàn)將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的目標。于是，如何將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，就成為國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，既是一個制度完善過程，也是一個提高治理效能過程，需要遵循制度發(fā)展的規(guī)律，統(tǒng)籌安排，把握關(guān)鍵，精準施策。依據(jù)上述制度原理及其轉(zhuǎn)化機理，要將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，可以考慮從以下重要環(huán)節(jié)著手，既突出完善制度這個根本，又抓住提高效能這個關(guān)鍵，確?！皥猿趾屯晟浦袊厣鐣髁x制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的奮斗目標順利實現(xiàn)。

(一)加快制度集成，構(gòu)建相對完整的制度體系

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一個相對完整的體系，既是由根本制度、基本制度、重要制度結(jié)合而成的制度體系，也是制度體系、治理體系、治理能力協(xié)同推進的運作過程。中國特色社會主義制度是一個總括性的概念，治理體系則是一個系統(tǒng)，由多方面的制度組成，比如，黨的領(lǐng)導、經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明、軍事、外事等各方面制度，而治理能力則是制度在運行中的表現(xiàn)?？梢姡七M國家治理現(xiàn)代化，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，首要的任務是加快制度集成，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系。

為了加快制度集成，構(gòu)建完整的制度體系，十九屆四中全會《決定》不僅提出了堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標，而且具體規(guī)劃了實現(xiàn)這一目標的“三步走”發(fā)展路徑。在制度集成方面，十九屆四中全會《決定》提出了十三個“堅持和完善”的制度體系方面的具體內(nèi)容，明確了各項制度必須堅持和鞏固的根本點以及完善和發(fā)展的方向，并對制度完善和定型的時間節(jié)點做了具體部署。到2020年全面建成小康社會，中國特色社會主義制度已經(jīng)具備基成熟定型的基本條件，不僅根本制度、基本制度、重要制度成熟定型，一系列具體的制度體制也在成熟定型方面取得明顯成效。到2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，與其相適應的各方面制度更加完善，在基本成熟定型的基礎(chǔ)上使中國特色社會主義制度進一步系統(tǒng)化、科學化、完備化。到本世紀中葉新中國成立100年的時候，建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國，物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明全面提升，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化全面實現(xiàn)，中國特色社會主義制度“更加鞏固，優(yōu)越性充分展現(xiàn)”。

(二)發(fā)揮制度優(yōu)勢，將制度勢能轉(zhuǎn)化為制度性能

堅持和完善中國特色社會主義制度，關(guān)鍵是要保持和發(fā)揮我國制度的優(yōu)勢和特點，只有保持和發(fā)揮已有的制度優(yōu)勢，才能從根本上堅持和完善中國特色社會主義制度。因此，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的前提條件，是如何充分發(fā)揮我們已有的制度優(yōu)勢。十九屆四中全會《決定》將我國國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢概括為堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導、堅持人民當家作主、堅持依法治國等十三個方面。這些顯著優(yōu)勢，既是實現(xiàn)“中國之治”的制度秘訣，也是我們堅定中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信的基本依據(jù)。

對于我國國家制度和國家治理體系具有的多方面的顯著優(yōu)勢，我們要倍加珍惜，不僅要保持和發(fā)揮好，而且要鞏固和發(fā)展好。需要充分認識到，制度優(yōu)勢總是相對的，不會是永恒不變的，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展變遷，已有制度就會出現(xiàn)不適應的情況，原來的制度優(yōu)勢也有可能成為劣勢。因此，要根據(jù)黨的十九屆四中全會的部署，充分利用既有制度優(yōu)勢，將“沉淀的”“文本的”制度規(guī)范用好，通過具體的體制機制和程序設(shè)計，使已有的制度在實踐中“轉(zhuǎn)起來”。同時，要科學研判現(xiàn)有制度結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境，用好制度的存量資源，開發(fā)新的制度資源，并結(jié)合國家治理實際，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，使各項制度“活起來”。在此基礎(chǔ)上，堅決破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端，持續(xù)推進制度改革和創(chuàng)新，突破利益固化的藩籬，吸收人類制度文明有益成果，進而實現(xiàn)制度優(yōu)勢的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換，將制度勢能轉(zhuǎn)化為制度性能，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為制度優(yōu)性，提升中國特色社會主義制度秉賦。

(三)補齊制度短板，發(fā)揮制度體系的整體功能

中國特色社會主義制度是黨帶領(lǐng)人民千辛萬苦探索出來并在實踐中逐步豐富和完善起來的制度體系，它不是“飛來峰”，也不會“自然長”，不可能從一開始就盡善盡美。中國特色社會主義制度之所以具有強大生命力和巨大優(yōu)越性，最重要的原因就在于這一制度具有強大的自我完善和發(fā)展能力。細讀十九屆四中全會《決定》會發(fā)現(xiàn)，十九屆四中全會《決定》總結(jié)出的十三個方面制度體系的顯著優(yōu)勢與提出的十三個方面需要堅持和完善的制度體系之間，并非一一對應的。這就說明，我國制度建設(shè)中還存在一些短板和弱項，需要在推進國家治理現(xiàn)代化進程中不斷健全和完善。

十九屆四中全會《決定》提出的十三個“堅持和完善”，除了黨的領(lǐng)導、人民代表大會等根本制度，政治協(xié)商等基本制度以及政治體制、法治體系重要制度，還包括我國的文化制度、社會治理制度、軍事制度等根本制度，民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度、經(jīng)濟制度等基本制度以及由根本制度和基本制度派生而來的、國家治理各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)具體的重要制度，如經(jīng)濟體制、文化體制、社會體制、生態(tài)文明體制、黨的建設(shè)制度等。如此浩大的制度建設(shè)工程，需要統(tǒng)籌安排，把握關(guān)鍵，精準施策，不僅要求在堅持根本制度、基本制度、重要制度上相銜接，還要保證頂層設(shè)計和分層實施相對接、制度改革和制度運行相統(tǒng)一。整個制度體系不僅要堅持、鞏固、完善和發(fā)展，還要通過改革創(chuàng)新激發(fā)制度活力，“通過以人民為中心制定制度，以公正為準則執(zhí)行制度，以科技創(chuàng)新為手段賦能制度，以約束權(quán)力完善法治為目標神圣制度，全方位優(yōu)化制度設(shè)計和執(zhí)行流程，發(fā)揮制度體系的動態(tài)執(zhí)行力和制度設(shè)計的持續(xù)創(chuàng)新力，真正實現(xiàn)制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能”[9]。

(四)強化制度執(zhí)行，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能

習近平總書記指出：“制度的生命力在于執(zhí)行?！薄耙獜娀贫葓?zhí)行力，加強制度執(zhí)行的監(jiān)督，切實把我國制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能?！盵4]國家治理體系和治理能力是一個國家的制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，二者相輔相成、缺一不可。如果沒有強大的執(zhí)行能力，再好的制度也難以發(fā)揮作用。因此，堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，不僅要建立科學和完善的制度體系，還要強化制度執(zhí)行，在不斷提高制度執(zhí)行力上狠下功夫。

1.要強化制度意識，深刻認識提高制度執(zhí)行力的必要性和重要性。各級黨委和政府以及領(lǐng)導干部要切實增強按制度辦事、依法辦事意識，自覺維護制度的剛性約束力，堅決防止制度成為“橡皮筋”“稻草人”。對制度要有敬畏感，要善于運用制度治理國家，習慣在制度規(guī)定的范圍內(nèi)活動，更好地把國家制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為國家治理效能，不斷提高科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平。

2.要維護制度權(quán)威，黨員、干部要做制度執(zhí)行的表率。各級黨委和政府以及領(lǐng)導干部要帶頭維護制度權(quán)威，善于在制度的軌道上推進各項事業(yè)。廣大黨員、干部要做制度執(zhí)行的表率，引領(lǐng)全社會增強制度意識，自覺維護制度權(quán)威。堅持制度面前人人平等、執(zhí)行制度沒有例外，不開“天窗”，不留“暗門”，防止“破窗效應”，堅決杜絕開制度“后門”。堅持高標準、嚴要求，要求黨員干部做到的，領(lǐng)導干部必須首先做到；要求下級做到的，上級必須首先做到；要求別人做到的，自己必須首先做到。要增強斗爭精神，堅持原則、敢抓敢管，堅決同一切違反制度的現(xiàn)象作斗爭，帶動全黨全社會自覺尊崇制度、嚴格執(zhí)行制度、堅決維護制度。

3.要健全權(quán)威高效的制度執(zhí)行機制，加強對制度執(zhí)行的監(jiān)督。要健全權(quán)威高效的制度執(zhí)行機制，明確各項制度執(zhí)行的主體責任、監(jiān)督責任、領(lǐng)導責任，形成制度執(zhí)行強大推動力。加強對制度執(zhí)行的監(jiān)督，把監(jiān)督檢查、目標考核、責任追究有機結(jié)合起來，堅持有責必問、問責必嚴，堅決杜絕做選擇、搞變通、打折扣的現(xiàn)象。堅決糾正有令不行、有禁不止現(xiàn)象，對把制度當擺設(shè)、破壞制度、違法違規(guī)違紀的，都要嚴肅查處，確保各項制度強化制度執(zhí)行。

(五)狠抓治理環(huán)節(jié)，提高“四個治理”的有效性

將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，最終還是要落實到治理環(huán)節(jié)上。沒有科學有效的治理方法，將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能就會落空。對此，一些外國政界和學界人士也清楚地注意到這個問題，例如，羅斯·特里爾針對中國國家治理體系中的短板提出：“國家治理還要實現(xiàn)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，只有實現(xiàn)科學治理、民主治理和依法治理，國家治理才能走出中國歷史上治亂循環(huán)的周期律，邁上持續(xù)穩(wěn)定繁榮之途?！盵10]

推進國家治理現(xiàn)代化是一項現(xiàn)代科學工程，必須講究方法論，掌握和運用正確的工作方法尤其重要。毛澤東曾形象地說過：“我們的任務是過河，但是沒有橋或沒有船就不能過。不解決橋或船的問題，過河就是一句空話。不解決方法問題，任務也只是瞎說一頓?！盵11]十九屆四中全會《決定》根據(jù)我國國家治理的現(xiàn)狀，明確提出要加強系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，這“四個治理”就是四個重要的治理原則和方法，是將我國的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的不可或缺的重要環(huán)節(jié)。

所謂系統(tǒng)治理，是運用系統(tǒng)性原則和方法進行的治理。加強系統(tǒng)治理，就是要加強黨的統(tǒng)一集中領(lǐng)導，發(fā)揮政府主導作用，鼓勵和支持社會多元主體共同參與，實現(xiàn)政府、社會和群眾的良性互動，構(gòu)建全民共建共享的治理格局。

所謂依法治理，是運用法治原則和方法進行的治理。加強依法治理，就是要切實培養(yǎng)法治思維，在全社會營造人人學法、懂法、知法、守法、用法、護法，崇尚法治的良好氛圍，真正做到辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法。

所謂綜合治理，是多個組織部門聯(lián)手、運用多種方法手段開展的治理。加強綜合治理，要求運用現(xiàn)代復雜性理論，變單一的行政治理方式為多種方式的綜合運用，做到法治與德治相結(jié)合，強制約束與規(guī)范自律相結(jié)合，自我調(diào)節(jié)與社會調(diào)節(jié)相結(jié)合。

所謂源頭治理，是對治理對象根本性問題進行徹底的整治。加強源頭治理，要求找準問題的癥結(jié)，在政策決策的制定上問需于民，順應群眾期盼，確保每一項政策舉措既符合國情、國力實際，又符合群眾要求，真正把群眾利益訴求解決在基層，把社會矛盾化解在萌芽，促進社會更加和諧。

綜上所述，堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化既是一項前無古人的事業(yè)，也是一項需要通過長期努力奮斗的制度建設(shè)和制度執(zhí)行的偉大工程。在推進國家治理現(xiàn)代化進程中，既要堅持和完善支撐中國特色社會主義制度的根本制度、基本制度、重要制度，著力固根基、揚優(yōu)勢、補短板、強弱項，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，又要緊緊抓住治理環(huán)節(jié)，加強系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能，為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢提供有力保證。