探析建立行政單位房屋產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)管理框架

●鄭 軍 張鴻民

近年來(lái)，全國(guó)各地行政單位由于房屋產(chǎn)權(quán)不清、沒(méi)有房屋權(quán)屬證，陸續(xù)出現(xiàn)了面臨國(guó)有資產(chǎn)流失、經(jīng)濟(jì)損失和涉法涉訴的情況。為規(guī)范今后房屋產(chǎn)權(quán)管理，降低發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的可能性，避免出現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)流失情況的發(fā)生，我們探索在行政單位建立房屋產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)管理體系。

一、房屋權(quán)屬現(xiàn)狀

當(dāng)前行政單位所擁有、使用的房屋主要包括擁有產(chǎn)權(quán)（即《房產(chǎn)證》）的房屋；應(yīng)當(dāng)屬于其擁有但尚未辦理《房產(chǎn)證》的房屋；土地房管部門(mén)擁有產(chǎn)權(quán)其他行政單位擁有使用權(quán)（即《公用公房租賃合同》）的房屋；應(yīng)當(dāng)屬于其擁有使用權(quán)但未取得《公用公房租賃合同》的房屋；租用的房屋等5 類(lèi)情況。存在產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)和隱患的情況主要集中在應(yīng)當(dāng)屬于行政單位擁有但尚未辦理《房產(chǎn)證》的房屋，以及應(yīng)當(dāng)屬于其擁有使用權(quán)但未取得《公用公房租賃合同》的房屋兩個(gè)方面。具體情況如下。

1.部分行政單位產(chǎn)權(quán)房屋未能取得《房產(chǎn)證》，無(wú)法確認(rèn)其合法房產(chǎn)權(quán)利。部分應(yīng)屬行政單位產(chǎn)權(quán)房屋在建設(shè)和購(gòu)置過(guò)程中，由于存在不同方面的工作瑕疵和缺失，造成行政單位在房屋建設(shè)和購(gòu)置行為完成后無(wú)法取得《房產(chǎn)證》，從而影響其作為權(quán)利主體行使占有、使用、收益和處分權(quán)利中的部分權(quán)力，包括：因土地性質(zhì), 無(wú)法辦理房產(chǎn)證的情況；因無(wú)立項(xiàng)、報(bào)建手續(xù)的情況；因自行變更報(bào)建內(nèi)容如超面積、超概算等情況；因房屋建設(shè)中未繳納相關(guān)費(fèi)用的情況；因有房屋建設(shè)時(shí)所需的報(bào)建手續(xù)，但與當(dāng)下辦證所需的材料有差異的情況。上述各方面因素中的幾項(xiàng)、甚至一項(xiàng)都會(huì)造成房屋產(chǎn)權(quán)無(wú)法辦理，最終導(dǎo)致行政單位房屋權(quán)利受損。

2.部分行政單位使用的公產(chǎn)房屋未取得公用公房租賃合同。部分行政單位使用的公產(chǎn)房屋，由于沒(méi)有取得《公用公房租賃合同》的房屋合法使用證明，同樣影響其作為權(quán)利主體行使占有、使用和收益權(quán)利中的部分權(quán)力。這其中包括2 種情況：第一，行政單位當(dāng)前使用的房屋確屬土地房管部門(mén)所用，屬于公產(chǎn)房屋，但未辦理《公用公房租賃合同》，該情況可以通過(guò)行政單位有關(guān)部門(mén)及時(shí)辦理補(bǔ)證取得；第二，行政單位當(dāng)前使用的房屋為土地房管部門(mén)所實(shí)際控制，但其權(quán)屬本身存在不清或糾紛的情況，該情況下行政單位無(wú)法及時(shí)辦理補(bǔ)證手續(xù)，需要查閱檔案、實(shí)地走訪、向原房屋所有人進(jìn)行了解，并協(xié)調(diào)多個(gè)相關(guān)部門(mén)，待理清原房屋權(quán)屬關(guān)系后在聯(lián)合辦理有關(guān)手續(xù)，從而取得《公用公房租賃合同》。

二、主要成因分析

當(dāng)前行政單位面臨的房屋產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀，其中存在的問(wèn)題和隱患已經(jīng)對(duì)行政單位的合法權(quán)益造成了現(xiàn)實(shí)的威脅，問(wèn)題和隱患產(chǎn)生的深層次原因更應(yīng)引起我們的關(guān)注，原因主要包括以下5 個(gè)方面。

1.土地性質(zhì)變更困難重重。行政單位在集體土地或外單位土地上新建或改、擴(kuò)建辦公業(yè)務(wù)用房，由于沒(méi)有國(guó)有土地使用權(quán)，造成無(wú)法辦理房產(chǎn)證。根據(jù)《房屋登記辦法》的規(guī)定：“辦理房屋登記，應(yīng)當(dāng)遵循房屋所有權(quán)和房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)權(quán)利主體一致的原則”。房屋所處土地的使用權(quán)在法律上屬于外單位，即便原所有權(quán)單位已放棄或隨地上物一并轉(zhuǎn)讓該權(quán)利，當(dāng)前再補(bǔ)辦手續(xù)也是困難重重，況且涉及農(nóng)村集體土地的土地性質(zhì)變更更是存在剛性限制。

2.房屋新建、改擴(kuò)建存在較大隨意性。由于辦公和業(yè)務(wù)需要，一些基層行政單位存在沒(méi)有按規(guī)定辦理基本建設(shè)項(xiàng)目的報(bào)批手續(xù)，或在手續(xù)不完備的情況下，在原有建筑或空地上私自搭建、加層或改擴(kuò)建增加辦公業(yè)務(wù)用房的現(xiàn)象，有的行政單位甚至占用林地、泄洪區(qū)、耕地等區(qū)域新建辦公業(yè)務(wù)用房。這些房屋建筑物沒(méi)有納入政府的建設(shè)項(xiàng)目投資計(jì)劃管理，缺乏項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究、土地、規(guī)劃、招標(biāo)、施工等多方面的審批，同時(shí)也很難補(bǔ)齊審批手續(xù)。

3.補(bǔ)辦房屋產(chǎn)權(quán)證明存在較大資金缺口。在行政單位建設(shè)的部分房屋中，一部分是未納入政府建設(shè)項(xiàng)目投資計(jì)劃的，無(wú)法取得財(cái)政資金的支持；另外一部分即便是納入政府建設(shè)項(xiàng)目投資計(jì)劃的，各級(jí)地方財(cái)政也只是保障了部分建設(shè)資金，缺口資金需要自籌。隨著時(shí)間的推移，各項(xiàng)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，當(dāng)前如果通過(guò)補(bǔ)交相關(guān)稅費(fèi)的辦法來(lái)取得房屋產(chǎn)權(quán)證，需要巨大的資金，行政單位很難承擔(dān)。

4.產(chǎn)權(quán)意識(shí)不強(qiáng)。各級(jí)行政單位都不同程度存在產(chǎn)權(quán)意識(shí)不強(qiáng)的問(wèn)題，有的在房屋建設(shè)中或竣工驗(yàn)收時(shí)，對(duì)項(xiàng)目手續(xù)全不全、資料齊不齊不太關(guān)心，時(shí)間一久就形成了難以解決的歷史遺留問(wèn)題；還有的對(duì)需要辦理房產(chǎn)過(guò)戶手續(xù)的未及時(shí)辦理，時(shí)過(guò)境遷，當(dāng)時(shí)的經(jīng)辦人員有的已經(jīng)故去，加之協(xié)議、合同等資料丟失給后期辦理產(chǎn)權(quán)帶來(lái)許多困難。

三、建立房屋產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)管理體系

行政單位房屋產(chǎn)權(quán)管理目標(biāo)主要集中在產(chǎn)權(quán)形成過(guò)程中的合規(guī)性與資產(chǎn)的安全性?xún)蓚€(gè)方面上。通過(guò)符合各項(xiàng)法律法規(guī)要求而形成的房屋產(chǎn)權(quán)，必將能夠保證房屋資產(chǎn)的安全性。在此，我們引入風(fēng)險(xiǎn)管理框架矩陣，建立行政單位房屋產(chǎn)權(quán)全面風(fēng)險(xiǎn)管理體系。

1.優(yōu)化內(nèi)部管理環(huán)境

從行政單位房屋產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)管理的內(nèi)部環(huán)境來(lái)講，總體環(huán)境是好的，部、局級(jí)單位的主要領(lǐng)導(dǎo)、黨委領(lǐng)導(dǎo)班子對(duì)房屋產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)還是比較重視的，絕大多數(shù)單位的新建、改擴(kuò)建工程房屋都能納入本級(jí)政府的建設(shè)項(xiàng)目投資計(jì)劃管理，從項(xiàng)目的立項(xiàng)、可行性研究、土地、規(guī)劃、招標(biāo)、施工等各方面嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)，同時(shí)取得政府的投資資金支持，最終取得合法的房屋產(chǎn)權(quán)證明。建立各系統(tǒng)自上而下良好的風(fēng)險(xiǎn)管理內(nèi)部環(huán)境，重點(diǎn)是要加強(qiáng)各基層單位管理部門(mén)負(fù)責(zé)人對(duì)于房屋產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)管理的認(rèn)識(shí)，改變根植于他們頭腦中重房屋建設(shè)、使用，輕視產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)的固有思想。

2.明確具體管理目標(biāo)。行政單位房屋產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)管理的目標(biāo)就是要實(shí)現(xiàn)對(duì)本單位所屬各類(lèi)性質(zhì)的房屋實(shí)現(xiàn)確權(quán)，以維護(hù)其合法權(quán)益，避免糾紛以及涉訴情況的發(fā)生，從而保證國(guó)有資產(chǎn)的安全性。第一，辦理從權(quán)屬性質(zhì)上講應(yīng)當(dāng)屬于行政單位產(chǎn)權(quán)的房屋的《房產(chǎn)證》；第二，辦理從權(quán)屬性質(zhì)上講屬于房屋管理部門(mén)所有，行政單位使用的房屋的《公用公房租賃合同》。針對(duì)不同性質(zhì)的房屋，明確不同的風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)，從而做到分層管理，有的放矢。

3.識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)事件。我們識(shí)別行政單位房屋產(chǎn)權(quán)管理所面臨的固有風(fēng)險(xiǎn)可以分為：因土地性質(zhì),無(wú)法辦理房產(chǎn)證；因無(wú)立項(xiàng)、報(bào)建手續(xù)，無(wú)法辦理房產(chǎn)證；因自行變更報(bào)建內(nèi)容如超面積、超概算，無(wú)法辦理房產(chǎn)證；因缺少房屋竣工驗(yàn)收、測(cè)繪報(bào)告等手續(xù)，無(wú)法辦理房產(chǎn)證；因房屋建設(shè)中未繳納相關(guān)費(fèi)用，無(wú)法辦理房產(chǎn)證；因有房屋建設(shè)時(shí)所需的報(bào)建手續(xù)，但與當(dāng)下辦證所需的材料有差異，無(wú)法辦理房產(chǎn)證；因與他人合建，房屋劃分存在爭(zhēng)議，無(wú)法辦理房產(chǎn)證；因臨時(shí)建筑，無(wú)法辦理房產(chǎn)證；因違章建筑，無(wú)法辦理房產(chǎn)證；因無(wú)房屋權(quán)屬來(lái)源證明，無(wú)法辦理房產(chǎn)證；共計(jì)10 類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)事件。風(fēng)險(xiǎn)事件的識(shí)別是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)和控制活動(dòng)的基礎(chǔ)和前提，所以這一階段的工作必需扎實(shí)、細(xì)致。

4.風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。在識(shí)別固有風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，這一階段的主要任務(wù)是根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)事件的具體情況，分析各種風(fēng)險(xiǎn)事件的性質(zhì)及成因，對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性進(jìn)行量化判斷，以及各種風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生所造成損失的大小進(jìn)行量化，或者進(jìn)行定性分析，確定事件程度的高、中、低等級(jí)。根據(jù)本單位能夠接受的風(fēng)險(xiǎn)水平，結(jié)合各種風(fēng)險(xiǎn)事件的自身特點(diǎn)和衡量情況，有針對(duì)性地制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施（如風(fēng)險(xiǎn)回避措施、預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)措施、保留風(fēng)險(xiǎn)措施和轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)措施等），以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的有效管理。

5.建立風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)預(yù)案，加強(qiáng)控制管理。為保障風(fēng)險(xiǎn)管理的有效實(shí)施，必須建立詳細(xì)并且完善的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)預(yù)案，將各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施細(xì)化為工作流程，具體到操作環(huán)節(jié)，并明確到工作崗位職責(zé)，落實(shí)到具體實(shí)施人員。為增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)預(yù)案的可理解性和實(shí)施的規(guī)范性，有必要將各種風(fēng)險(xiǎn)事件應(yīng)對(duì)措施的工作流程、操作方法及職責(zé)分工編寫(xiě)成為指導(dǎo)手冊(cè)，以便風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)實(shí)施部門(mén)使用。

6.建立暢通的信息溝通渠道。風(fēng)險(xiǎn)的控制活動(dòng)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，為實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管理的目標(biāo)，需要將控制的結(jié)果信息及時(shí)進(jìn)行反饋，以便于對(duì)控制行為進(jìn)行調(diào)整，實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)。因此，各單位要建立具體業(yè)務(wù)操作人員與該部門(mén)負(fù)責(zé)人之間、該部門(mén)負(fù)責(zé)人與單位主要負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)之間關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)管理逐級(jí)信息溝通的暢通渠道。使得控制的效果第一時(shí)間反饋到單位主要領(lǐng)導(dǎo)面前，進(jìn)而及時(shí)對(duì)控制活動(dòng)的偏差做出調(diào)整，并迅速傳達(dá)到具體操作人員，形成控制循環(huán)。

7.加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理的監(jiān)督。風(fēng)險(xiǎn)管理體系的建立將對(duì)房屋產(chǎn)權(quán)管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)發(fā)揮重要的作用，但是具體效果如何則取決于風(fēng)險(xiǎn)管理體系的充分性和有效性。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理體系的監(jiān)督和確認(rèn)評(píng)價(jià)是其充分性和有效性的重要保障，內(nèi)部審計(jì)部門(mén)以其獨(dú)特的地位和風(fēng)險(xiǎn)管理的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)在監(jiān)督與評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)上應(yīng)該發(fā)揮應(yīng)有的作用。在評(píng)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)管理體系充分性的基礎(chǔ)上，定期對(duì)其有效性進(jìn)行確認(rèn)，并將確認(rèn)結(jié)果及時(shí)上報(bào)單位主要領(lǐng)導(dǎo)，以便領(lǐng)導(dǎo)采取措施保障風(fēng)險(xiǎn)管理體系的有效性，實(shí)現(xiàn)房屋產(chǎn)權(quán)風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)。