新形勢下對美國、加拿大、澳大利亞礦產(chǎn)資源管理經(jīng)驗的借鑒思考

●曾凌云

2019 年10 月，黨的十九屆四中全會對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進行了全面部署，其中關(guān)于推進“放管服”深化行政審批制度改革、加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制、完善國家安全體系、深入推進生態(tài)文明建設(shè)等要求①與礦產(chǎn)資源管理息息相關(guān)，為推進礦產(chǎn)資源治理體系和治理能力現(xiàn)代化指明了方向、提出了要求。2019 年12 月，自然資源部印發(fā)《關(guān)于推進礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見（試行）》（自然資規(guī)〔2019〕7 號），將“十三五”以來按照黨中央、國務(wù)院部署在礦產(chǎn)資源領(lǐng)域推進的礦業(yè)權(quán)出讓制度改革、油氣勘查開采體制改革、礦產(chǎn)資源儲量改革②等成果全面推開，提出了相關(guān)落實措施。在此新的形勢背景下，有針對性地借鑒國外礦業(yè)發(fā)達國家礦業(yè)管理經(jīng)驗，對于順利推進我國礦產(chǎn)資源管理改革、提升礦產(chǎn)資源治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平具有重要參考意義。為此，筆者在對美國、加拿大、澳大利亞礦產(chǎn)資源管理制度進行系統(tǒng)梳理的基礎(chǔ)上，提出以下幾方面思考供我國推進礦產(chǎn)資源管理改革中借鑒參考。

一、借鑒美國礦產(chǎn)分類管理思路，提升我國礦產(chǎn)資源管理精細(xì)化水平

美國最早頒布實施的礦產(chǎn)資源法律是《1872 年通用礦業(yè)法》，適用于所有的礦產(chǎn)。后來隨著管理的細(xì)化，這部通用法律被分解為三部法律：《1872 年通用礦業(yè)法》及其修訂法案、《1920 年礦產(chǎn)租賃法》及其修訂法案、《1947 年材料法》及其修訂法案，分別適用于可標(biāo)定的礦產(chǎn)、可租賃的礦產(chǎn)和可銷售的礦產(chǎn)。美國上述三部法律本身就體現(xiàn)了分類管理礦產(chǎn)資源的思想，根據(jù)資源賦存、勘查開發(fā)及市場經(jīng)濟規(guī)律，分可標(biāo)定的礦產(chǎn)、可租賃的礦產(chǎn)和可銷售的礦產(chǎn)三大類進行管理：一是對于可標(biāo)定礦產(chǎn)（絕大多數(shù)金屬和非金屬礦產(chǎn)），如金、鐵、銅、鉛、鋅、鈾、稀土等，不設(shè)置普查探礦權(quán)，在普查之前的勘查是非排他性的，發(fā)現(xiàn)有價值的礦床后，通過“采礦宣示”獲得進一步勘探的權(quán)利，采礦宣示不用審批，只需到主管部門記錄備案。進入開采階段需要經(jīng)審批授予“專利采礦宣示”。二是對于可租賃礦產(chǎn)（包括石油、天然氣、煤、磷、硫、鉀、鈉），其中，石油、天然氣實行勘探開采一體化的“油氣租約”制度，通過競爭性招標(biāo)授予采礦租約。煤、磷、硫、鉀、鈉礦產(chǎn)，則首先需申請普查許可證，獲得排他性礦產(chǎn)普查的權(quán)利，發(fā)現(xiàn)礦床后通過招標(biāo)程序獲得采礦租約。三是對于建筑材料用的可銷售礦產(chǎn)（類似我國的普通建筑用砂石粘土礦），礦業(yè)法不設(shè)置勘查和開采許可，由政府以市場公平價進行銷售，企業(yè)通過競標(biāo)確定銷售價格并簽訂合同②。

我國礦業(yè)權(quán)管理已經(jīng)吸收了美國分類管理思路，2006 年原國土資源部印發(fā)了《關(guān)于進一步規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓管理的通知》（國土資規(guī)〔2006〕12 號）文件，將礦產(chǎn)資源按勘查風(fēng)險分為第一類（勘查高風(fēng)險）、第二類（勘查低風(fēng)險）、第三類（勘查無風(fēng)險）三種，分別規(guī)定了不同的出讓方式，第一類允許以申請在先無償方式出讓探礦權(quán)，第二類須以招拍掛方式競爭出讓探礦權(quán)，第三類以招拍掛方式直接競爭出讓采礦權(quán)。后來為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，市場在資源配置中的決定性作用不斷強化，各地紛紛出臺政策所有礦產(chǎn)資源一律實行招拍掛市場競爭出讓，2017 年按中央要求推進礦業(yè)權(quán)出讓制度改革，2019 年底在全國推開。在推進礦產(chǎn)資源資源市場化配置的同時，原來的分類管理思想?yún)s被弱化了，在制定礦業(yè)權(quán)出讓收益、礦業(yè)權(quán)出讓登記管理等方面制度時對不同區(qū)域、不同礦種的差異性考慮不足，有關(guān)規(guī)定存在“一刀切”現(xiàn)象，管理的精細(xì)化水平不高，建議進一步深入借鑒美國礦產(chǎn)資源分類管理的思路，對不同礦類是否設(shè)置礦業(yè)權(quán)、設(shè)置礦業(yè)權(quán)的形式、礦業(yè)權(quán)登記要件、礦業(yè)權(quán)出讓收益的計征方式等進行差別化的考慮。

二、借鑒美國探礦權(quán)非排他性原則，遏制我國礦產(chǎn)勘查中圈而不探現(xiàn)象

美國對勘查風(fēng)險較高的可標(biāo)定礦產(chǎn)實行宣示制度。宣示制度的最大特點是放開非排他性普查，任何主體都可以來找礦，只有找到礦才能宣示，進入勘探階段。而且即使有主體已經(jīng)宣示了，只要沒有申請采礦專利，無論在非宣示區(qū)還是宣示區(qū)，其他礦業(yè)公司都可以開展普查，這種探礦權(quán)非排他性的設(shè)置原則，極大地提高了相關(guān)主體的勘查積極性，這就從根本上杜絕了探礦權(quán)圈而不探的問題。因為普查和宣示不具有排他性，任何主體都能進行勘查，誰率先找到礦才能申請采礦專利得到排他性的開采權(quán)。我國的探礦權(quán)、采礦權(quán)都是排他性設(shè)置，一些探礦權(quán)因勘查主體本身資金、市場、技術(shù)等方面因素，同時探礦權(quán)的持有成本過低，導(dǎo)致探礦權(quán)勘查進度緩慢甚至圈而不探現(xiàn)象難以避免。對于圈而不探問題，我國目前主要從退出機制和持有成本上進行管控，即探礦權(quán)延續(xù)時未提高勘查階段的縮減25%面積，按年度繳納探礦權(quán)占用費。但由于總體上嚴(yán)進寬出、持有成本低廉的制度設(shè)計，導(dǎo)致對已有探礦權(quán)圈而不探的遏制力度不夠?？山梃b美國的宣示制度在勘查的初級階段，以適當(dāng)?shù)姆绞揭敫偁?，促進相關(guān)勘查主體加快勘查進度，防止出現(xiàn)圈而不探現(xiàn)象。

三、借鑒加拿大生態(tài)保護制度，推動我國礦業(yè)以更高標(biāo)準(zhǔn)綠色發(fā)展

正如我國將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局，深入貫徹綠色發(fā)展理念一樣，包括加拿大在內(nèi)的世界主要礦業(yè)發(fā)達國家均在不斷加強生態(tài)環(huán)境監(jiān)管，先進礦業(yè)企業(yè)也通過科技創(chuàng)新和運用先進技術(shù)來提高生產(chǎn)率、改善環(huán)境績效，以越來越高的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)開展礦山生產(chǎn)運營。如2018 年2 月加拿大通過了《環(huán)境影響評估法和加拿大能源監(jiān)管法實施法案》，規(guī)定加拿大政府新增設(shè)一個環(huán)境影響評估局，專門管理可能對環(huán)境產(chǎn)生影響的重大項目環(huán)評，并重點關(guān)注項目替代方案的評估，通過增設(shè)專門機構(gòu)加強環(huán)境監(jiān)管。此外，加拿大不斷完善其環(huán)境評估體系，通過精簡和改進評估程序等措施，不斷提升環(huán)境評估規(guī)則的確定性和評估的時效性，增強礦業(yè)項目的可行性。加拿大還督促加方的勘探開采企業(yè)在國外嚴(yán)格遵守當(dāng)?shù)氐姆煞ㄒ?guī)，并且以最高的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)運轉(zhuǎn)。加拿大等國外礦業(yè)發(fā)達國家環(huán)境監(jiān)管理念和制度值得借鑒參考。一是參考加拿大等礦業(yè)發(fā)達國家環(huán)評標(biāo)準(zhǔn)完善礦業(yè)開發(fā)中環(huán)境影響評價有關(guān)制度。適度提高礦業(yè)開發(fā)中對空氣、水、粉塵、廢物廢石、有毒化學(xué)品以及噪音污染的標(biāo)準(zhǔn)，擴大環(huán)評過程中公眾參與程度，廣泛聽取各方意見。二是借鑒加拿大等國經(jīng)驗進一步完善綠色礦山建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，提升標(biāo)準(zhǔn)層級。2019 年我國發(fā)布了煤炭行業(yè)等9 個綠色礦山建設(shè)團體標(biāo)準(zhǔn)，但一方面標(biāo)準(zhǔn)的可操作性還有欠缺，同時標(biāo)準(zhǔn)本身的層級較低，約束性相對較弱?？删C合借鑒加拿大等國礦山建設(shè)經(jīng)驗細(xì)化完善我國綠色礦山建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，同時考慮提升標(biāo)準(zhǔn)的層級和剛性。三是借鑒加拿大等國環(huán)境監(jiān)管經(jīng)驗，改變當(dāng)前“重事前審批、輕事后監(jiān)管”的現(xiàn)狀，以審查通過的《環(huán)境評價影響報告》《礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案》和《礦山地質(zhì)環(huán)境保護與土地復(fù)墾方案》等為日常監(jiān)管依據(jù)，加強對礦山開采全過程的環(huán)境監(jiān)管④⑤。四是落實對礦山閉坑生態(tài)修復(fù)完成情況的檢查驗收，確保修復(fù)后的礦區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量不低于開發(fā)前的水平⑥。

四、借鑒加拿大原住民制度，促進我國礦業(yè)和諧共享發(fā)展

加拿大是原住民相關(guān)法規(guī)最健全的國家之一，其原住民包括三大群體：印第安人、因紐特人和梅蒂斯人，其原住民權(quán)利受到加拿大憲法的保護。近幾年來，加拿大不斷加大對原住民權(quán)利的保護力度，2018 年2 月通過的《漁業(yè)法和其它法案的修訂法案》規(guī)定，在項目審查和政策制訂過程中應(yīng)更多地與原住民社區(qū)協(xié)商。同期通過的《環(huán)境影響評估法和加拿大能源監(jiān)管法實施法案》，明確規(guī)定在進行環(huán)境影響評估時，加拿大能源監(jiān)管署將新增礦業(yè)項目對原住民社區(qū)影響的考量，且應(yīng)擴大在評估過程中需協(xié)商群體的數(shù)量和類型，尤其是原住民群體。此外，加拿大正在采取新的議程與原住民搞好關(guān)系，認(rèn)同原住民的合法權(quán)利，目的從根本上改變與原住民的關(guān)系。加拿大在督促企業(yè)履行社會責(zé)任方面也走在全球前列。加拿大首創(chuàng)的由外部機構(gòu)驗證審核的績效管理體系——“邁向可持續(xù)的采礦業(yè)”，已在芬蘭、阿根廷等多個國家開始采用。加拿大政府積極倡導(dǎo)本國礦產(chǎn)勘查開發(fā)企業(yè)在國內(nèi)外以更負(fù)有責(zé)任的態(tài)度開展生產(chǎn)經(jīng)營，嚴(yán)格遵守當(dāng)?shù)胤煞ㄒ?guī)，促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，增進社區(qū)福祉。此外，還專門設(shè)置了投訴專員崗位負(fù)責(zé)監(jiān)管企業(yè)社會責(zé)任履行情況，并由利益相關(guān)方進行監(jiān)督。

為更好落實習(xí)近平總書記“以人民為中心”執(zhí)政價值追求和“共享”發(fā)展理念，針對我國礦產(chǎn)資源開發(fā)中對礦區(qū)群眾的權(quán)益考慮不足和制度不完善等現(xiàn)狀，在借鑒加拿大有關(guān)經(jīng)驗基礎(chǔ)上，建議在深入推進我國礦產(chǎn)資源管理改革中完善以下機制：一是借鑒加拿大法規(guī)中有關(guān)政府有義務(wù)征詢原住民意見的相關(guān)規(guī)定，建立和完善礦業(yè)勘查開發(fā)審批中征求礦區(qū)群眾意見、了解群眾訴求的相關(guān)機制。二是在完善礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度時進一步完善礦產(chǎn)資源開發(fā)的利益分配機制。探索建立礦產(chǎn)資源開發(fā)收益共享機制，資源稅費收益使用更多地向縣鄉(xiāng)、礦區(qū)民生傾斜。鼓勵礦區(qū)村集體及群眾以征地拆遷款、補償提留款和集資款入股礦山企業(yè)，鼓勵礦山企業(yè)采取勞務(wù)委托、工程承包等方式，參與礦區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，支持所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，實現(xiàn)礦區(qū)居民共同富裕。三是建立和完善礦業(yè)企業(yè)社會責(zé)任履行監(jiān)督機制。逐步建立健全礦業(yè)企業(yè)社會責(zé)任報告發(fā)布制度，研究出臺法律法規(guī)顯化礦業(yè)企業(yè)社會責(zé)任，明確礦業(yè)企業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、安排礦區(qū)群眾就業(yè)、改善生活等方面的具體要求，探索社會責(zé)任支出納入企業(yè)成本的政策和措施，建立礦業(yè)開發(fā)助推礦區(qū)共享和諧發(fā)展的長效機制。

五、借鑒澳大利亞多元利益協(xié)調(diào)機制，細(xì)化我國“凈礦”出讓制度

2019 年12 月印發(fā)的《自然資源部關(guān)于推進礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見》（自然資規(guī)〔2019〕7 號），明確提出了積極推進“凈礦”出讓的要求，但適用范圍還局限于直接出讓采礦權(quán)的砂石土類礦產(chǎn)，并且相關(guān)工作集中在礦業(yè)權(quán)區(qū)塊布局合理性（如規(guī)避生態(tài)紅線）和其他相關(guān)審批的銜接上（如用地、用海、用林、用草等），但對于礦產(chǎn)勘查開發(fā)涉及的其他利益協(xié)調(diào)問題則考慮不多?？蓞⒖及拇罄麃喍嘣睦鎱f(xié)調(diào)機制細(xì)化完善我國的“凈礦”出讓制度。澳大利亞礦業(yè)權(quán)出讓前的利益協(xié)調(diào)方式有三種值得參考借鑒：一是民間談判。昆士蘭州礦產(chǎn)勘查開采登記每一個階段都要公示，并需得到土地所有者、原住民、環(huán)保協(xié)會等利益相關(guān)者的認(rèn)同。越到開發(fā)的高級階段，利益相關(guān)者的訴求越高。礦產(chǎn)資源開發(fā)的利益相關(guān)者涉及20 多項利益關(guān)系分類。開發(fā)礦產(chǎn)需要全部滿足這些利益訴求。二是司法協(xié)調(diào)。以昆士蘭州為例，該州的土地法院是一所專門對土地與礦產(chǎn)糾紛調(diào)解與仲裁的法院，它不但有專業(yè)的法官提供法律的咨詢，還有先進的電子庭審，協(xié)調(diào)各種矛盾及礦業(yè)事務(wù)。土地法院的調(diào)解和仲裁結(jié)果給政府資源管理部門出讓礦權(quán)提供了決策依據(jù)，解決了政府在礦權(quán)出讓和授予方面面臨的壓力，提前釋放了政府資源管理部門的責(zé)任和風(fēng)險。三是形成了利益協(xié)調(diào)市場。昆士蘭州土地法院有自己獨特的司法職能，律師、專家、中介機構(gòu)形成了一個市場和服務(wù)鏈條，順應(yīng)了社會需求。這種利益協(xié)調(diào)需求形成了一塊巨大的市場，形成了一個獨立的產(chǎn)業(yè)體系。建議借鑒澳大利亞經(jīng)驗，在礦業(yè)權(quán)出讓前，完善協(xié)調(diào)機制，使矛盾解決在事前，避免礦業(yè)權(quán)出讓后競得人無法進場正常作業(yè)的情況出現(xiàn)。

六、借鑒澳大利亞礦業(yè)權(quán)退出機制，完善我國礦業(yè)權(quán)退出制度

我國礦業(yè)權(quán)退出難的一個重要原因是缺乏明確礦業(yè)權(quán)退出相關(guān)權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)制度依據(jù)。澳大利亞的礦業(yè)權(quán)退出制度比較完善，聯(lián)邦及昆士蘭、維多利亞兩州都對礦業(yè)權(quán)的放棄、中止、取消做了明確規(guī)定。礦業(yè)權(quán)人主動放棄礦業(yè)權(quán)的，要承擔(dān)礦區(qū)復(fù)墾等法律責(zé)任；政府出于公共目的可以注銷礦業(yè)權(quán)，但是要進行一定的補償；礦業(yè)權(quán)人違法，可依法吊銷礦業(yè)權(quán)。同時，昆士蘭州規(guī)定，一旦礦權(quán)被終止，則礦權(quán)內(nèi)的無法移動的礦產(chǎn)、尾砂、機械、設(shè)備等均歸州政府所有，明確礦山相關(guān)財產(chǎn)權(quán)屬，減少礦業(yè)權(quán)退出糾紛。借鑒其經(jīng)驗，我國可從三個方面完善礦業(yè)權(quán)退出機制：一是進一步完善正在研究制定的保護地內(nèi)礦業(yè)權(quán)分類處置辦法。目前還側(cè)重于對礦產(chǎn)資源本身的相關(guān)補償，建議參考澳大利亞經(jīng)驗進一步明晰礦業(yè)權(quán)退出后礦區(qū)內(nèi)生產(chǎn)設(shè)備等其他財產(chǎn)的權(quán)屬及補償標(biāo)準(zhǔn)，堅持一礦一策，不搞“一刀切”。二是進一步完善因公共利益需要收回礦業(yè)權(quán)的相關(guān)規(guī)定，明確收回的條件、程序、補償方式及標(biāo)準(zhǔn)等具體內(nèi)容。三是完善違法違規(guī)情形下吊銷礦業(yè)權(quán)涉及的礦業(yè)權(quán)本身，以及相關(guān)設(shè)備等財產(chǎn)權(quán)的處置規(guī)定。

七、借鑒澳大利亞礦業(yè)信息公開及服務(wù)經(jīng)驗，提升我國礦產(chǎn)資源管理服務(wù)水平

澳大利亞政府和行業(yè)都非常重視信息公開和資料共享。首先無論是聯(lián)邦還是各州，礦業(yè)管理機關(guān)特別重視對礦業(yè)服務(wù)以及礦業(yè)信息公開系統(tǒng)建設(shè)，尤其是非常重視礦業(yè)信息服務(wù)，如地理信息系統(tǒng)、礦業(yè)權(quán)登記信息系統(tǒng)、礦業(yè)收益信息公開等服務(wù)系統(tǒng)的建立與完善，隨時為礦業(yè)權(quán)人提供有關(guān)礦業(yè)信息、礦業(yè)市場分析報告，指導(dǎo)礦產(chǎn)資源的勘查與開發(fā)。其次，行業(yè)重視信息公開和資格認(rèn)證?！栋拇罄麃喛辈榻Y(jié)果、礦產(chǎn)資源和礦產(chǎn)儲量信息披露規(guī)范（JORC 規(guī)范）》是一個行業(yè)信息公開和資格認(rèn)證規(guī)范，由澳大利亞礦產(chǎn)儲量聯(lián)合委員會（JORC）制定，為澳大利亞、新西蘭資本市場采用。JORC 于1989 年首次發(fā)布第一版JORC 規(guī)范，對澳大利亞和新西蘭的勘查結(jié)果、礦產(chǎn)資源和礦石儲量信息的公開披露規(guī)定了最低標(biāo)準(zhǔn)、建議和指南。2012 年更新了第6版，并被政府認(rèn)可采用。近30 年來，JORC 通過統(tǒng)一信息公開規(guī)范為優(yōu)化礦業(yè)市場做出了貢獻。

建議借鑒澳大利亞廣泛的信息公開和公眾參與的做法，以需求為導(dǎo)向加快信息化建設(shè)，進一步提高公益性地質(zhì)調(diào)查信息及財政出資發(fā)現(xiàn)成果信息的公開和共享力度，為礦業(yè)發(fā)展提供更多的數(shù)據(jù)資源和信息服務(wù)。加強巖芯數(shù)據(jù)等實物地質(zhì)資料共享服務(wù)；加快推進多級聯(lián)網(wǎng)的礦業(yè)權(quán)遠程申報系統(tǒng)建設(shè)，提升礦業(yè)權(quán)登記管理的效率和透明度。進一步完善礦業(yè)權(quán)人勘查開采信息公示制度，拓展公示信息內(nèi)容，加強抽查檢查，落實“黑名單”制度。更好地發(fā)揮行業(yè)協(xié)會在政府和企業(yè)之間的橋梁紐帶作用，及時準(zhǔn)確地反映訴求，不斷增強行業(yè)自律。