“齊抓共管”的績效偏差及其變通策略
——基于W市生活垃圾分類試點(diǎn)的案例研究

龐明禮 于 珂

“齊抓共管”是中國公共政策文本中的常用表述，意指將分散在不同層級政府和同級政府各個職能部門之間的政策資源充分整合，形成合力，共同解決某些復(fù)雜的政策問題，化解不同利益主體的博弈矛盾。作為習(xí)近平高度重視的關(guān)鍵小事，垃圾分類改革的具體實(shí)施就需要“齊抓共管”。畢竟，垃圾分類的影響因素包括道德約束、環(huán)保態(tài)度、環(huán)保意識等內(nèi)在因素和法律制度、教育水平、政府管制手段等外部因素，［1］需要政府部門、社區(qū)、新聞媒體、公民個人等多主體共商共治。2017年住建部印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)部分重點(diǎn)城市生活垃圾分類工作的通知》（建城〔2017〕253號）中就要求“建立健全工作機(jī)制，形成行業(yè)主管部門主動擔(dān)當(dāng)，相關(guān)部門通力協(xié)作，齊抓共管的局面”。

W市作為生活垃圾分類的46個試點(diǎn)城市之一，專門印發(fā)了 《W市生活垃圾分類實(shí)施方案》，其中明確指出，“要形成政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、四級聯(lián)動、以塊為主、條塊結(jié)合的工作機(jī)制，形成齊抓共管促分類的格局”。然而，W市并沒有真正把“形成一批可復(fù)制、可推廣的模式”作為工作目標(biāo)，而是傾向于通過“錦上添花”“造點(diǎn)”等方式打造個案式的政策亮點(diǎn)，試圖以有限的政策資源取得令決策者可以接受的政策績效。［2］從這個意義上講，“齊抓共管”可能會成為地方政府的避責(zé)方式。本文旨在通過研究W市各政策主體的行為特征，借助“小切口、大問題”的研究視角，解析以協(xié)調(diào)聯(lián)動、統(tǒng)籌發(fā)展、系統(tǒng)推進(jìn)為特征的“齊抓共管”何以出現(xiàn)績效偏差?；舅悸肥牵菏紫?，通過對W市生活垃圾分類政策過程的描述，闡明“齊抓共管”式治理在縱向不同層級政府間的有效性和同級政府橫向職能部門協(xié)同的困境；其次，解釋地方政府在政治壓力和考核壓力之下，為何選擇 “齊抓共管”式治理，以及由此出現(xiàn)的變通策略；再次，從注意力分配的角度深入分析“齊抓共管”導(dǎo)致績效偏差的原因；最后，從技術(shù)理性的角度探索“齊抓共管”式治理績效可持續(xù)性。

一、“齊抓共管”治理機(jī)制的建構(gòu)及其協(xié)同效應(yīng)

W市于2017年12月印發(fā)的《W市生活垃圾分類實(shí)施方案》中明確提出，“要構(gòu)建分工明確、責(zé)任落實(shí)、監(jiān)督有力的工作機(jī)制”。2019年1月印發(fā)的《2019年度全市生活垃圾分類試點(diǎn)工作推進(jìn)方案》中進(jìn)一步明確了當(dāng)年全市生活垃圾分類試點(diǎn)的工作目標(biāo)、工作任務(wù)、工作步驟、工作要求，制定詳細(xì)的目標(biāo)任務(wù)表?？梢姡琖市政府試圖通過構(gòu)建“齊抓共管”的工作格局實(shí)現(xiàn)垃圾分類改革的預(yù)期目標(biāo)。

（一）“齊抓共管”協(xié)同機(jī)制的建構(gòu)

按照政策類型和執(zhí)行結(jié)構(gòu)劃分，生活垃圾分類政策屬于重大改革類政策。這類政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)焦點(diǎn)是在公共部門內(nèi)部不同機(jī)構(gòu)之間、不同層級之間的整合，需要設(shè)計跨部門跨層級的溝通機(jī)制［3］。為此，W市成立了由分管副市長任組長，市政府分管副秘書長、市城管委主要負(fù)責(zé)人任副組長，城市管理、發(fā)展改革、規(guī)劃、城建、財政、生態(tài)環(huán)境、商務(wù)、宣傳、教育等部門以及各區(qū)政府參加的領(lǐng)導(dǎo)小組，形成市委、市政府統(tǒng)籌部署，城市綜合管理部門統(tǒng)一調(diào)度指揮，相關(guān)部門分頭負(fù)責(zé)，各區(qū)政府屬地落實(shí)，市委、市政府問效追責(zé)的閉環(huán)工作機(jī)制。

W市生活垃圾分類工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)貫徹執(zhí)行國家、省關(guān)于生活垃圾分類處置的政策、法規(guī)，落實(shí)市委、市政府決策部署，統(tǒng)籌、組織做好全市生活垃圾分類處置相關(guān)的綜合協(xié)調(diào)、宣傳教育、檢查指導(dǎo)等各項(xiàng)工作，并且制定和完善全市生活垃圾分類處置工作目標(biāo)規(guī)劃和年度方案計劃，定期召開工作聯(lián)席會議，落實(shí)市對區(qū)、區(qū)對街道的考核和指導(dǎo)。由此，在更高層級的領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一指揮下，發(fā)揮職能部門的工作優(yōu)勢，圍繞組織權(quán)威和工作分工，將職能部門的重點(diǎn)工作任務(wù)向生活垃圾分類傾斜，以便于統(tǒng)籌推進(jìn)生活垃圾分類工作。

（二）縱向協(xié)同機(jī)制建構(gòu)及其有效性

在我國科層制體系內(nèi)，上級政府對下級政府擁有絕對的人事權(quán)和資源調(diào)配能力。為了保證“上下分治的治理”［4］有效性，“晉升錦標(biāo)賽”模式更是強(qiáng)化了下級政府貫徹上級政策的動力［5］。在這種正向激勵下，地方官員的行為取向影響著公共政策的有效性。

市城管委通過制度化的手段明確考核任務(wù)，不斷提高各項(xiàng)考核指標(biāo)科學(xué)化水平。同時，基于生活垃圾分類“以區(qū)為主”的制度建構(gòu)，市城管委將工作任務(wù)直接下放到區(qū)一級政府，并只考核其工作結(jié)果而非過程。比如，對于有害垃圾的處理，有的區(qū)由城管局負(fù)責(zé)，有的則納入到生態(tài)環(huán)境局的工作任務(wù)之中，市城管委只關(guān)注產(chǎn)出效果，不考慮政策執(zhí)行的具體過程。市城管委將考核結(jié)果直接向分管生活垃圾分類的副區(qū)長通報。如果某個區(qū)的此項(xiàng)工作排名在后三位之列，分管副區(qū)長就會被市城管委約談；如果連續(xù)幾個月排名后三名，分管副區(qū)長就會被誡勉談話。而且，生活垃圾分類是城市綜合管理的一個權(quán)重較大的指標(biāo)，關(guān)系到在城市綜合管理中的排名?？己私Y(jié)果優(yōu)秀的區(qū)能夠在綜合考核中處于有利地位，也會得到政績上和財政上的激勵。因此，在縱向上，市領(lǐng)導(dǎo)小組推行生活垃圾分類政策時的阻力相對較小，能夠形成市區(qū)聯(lián)動的協(xié)同效應(yīng)，執(zhí)行鏈條比較順暢，不會出現(xiàn)政策變通和政策目標(biāo)的替代。

（三）橫向協(xié)同機(jī)制建構(gòu)及其阻滯性

從橫向上看，生活垃圾分類改革還必須依賴同級政府各個相關(guān)職能部門的配合，建立共同的目標(biāo)導(dǎo)向，統(tǒng)一思想認(rèn)識，樹立大局觀念。然而，各個部門有其特定的職責(zé)，對于生活垃圾分類政策的推行只需要發(fā)揮配合作用，至于配合的程度和效果，同級政府沒有正式的制度要求。而且，推行生活垃圾分類會觸動有關(guān)部門的執(zhí)法權(quán)，“基于外部性和庇護(hù)性兩個因素的考慮，職能部門會選擇不同的博弈模式”［6］。配合其他部門的工作不可避免會增加本部門的負(fù)擔(dān)，還有可能承擔(dān)責(zé)任，所以，承擔(dān)配合職能的部門和牽頭部門之間的協(xié)同困境暴露出來，出現(xiàn)“聯(lián)而不動”的局面。

市城管委作為牽頭部門，缺少指揮和動員其他部門的正式權(quán)力。雖然領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在市城管委，市城管委可以要求職能部門的配合，但是，城管委和主要職能部門的負(fù)責(zé)人級別相同，都是領(lǐng)導(dǎo)小組的成員，缺乏有效的支配權(quán)和制約機(jī)制。比如，根據(jù)職責(zé)分工，教育局負(fù)責(zé)在中小學(xué)校開展垃圾分類教育，實(shí)際上往往只會在環(huán)保教育中附帶垃圾分類教育，表面上看確實(shí)配合了市城管委的工作，但重視程度和政策效果往往并不盡如人意。再比如，生態(tài)環(huán)境局負(fù)責(zé)有害垃圾處理，但是，前端垃圾分類工作不到位，有害垃圾的專業(yè)運(yùn)輸、專業(yè)處置無法實(shí)現(xiàn)，市城管委和生態(tài)環(huán)境局便出現(xiàn)了推諉扯皮的現(xiàn)象。

二、“齊抓共管”的績效壓力與回應(yīng)策略

在中央政府高位推動與同級政府協(xié)同阻滯的雙重約束之下，W市面臨著改革績效壓力。然而，生活垃圾分類不可能一蹴而就，全面科學(xué)的政策未必能夠產(chǎn)出既定的績效。那么，W市又是如何回應(yīng)績效壓力，向決策者傳遞政策努力和政策績效的呢？總的思路是，優(yōu)先完成那些硬性的、可量化的目標(biāo)，并通過“齊抓共管”分散考核壓力和政策風(fēng)險。

（一）出臺方案：科學(xué)優(yōu)先，兼顧可行

自被確定為試點(diǎn)城市以來，W市根據(jù)相關(guān)政策精神和地方實(shí)際，研究出臺開展生活垃圾分類的各類政策，并且重視政策的科學(xué)性和合理性，將近期目標(biāo)與長遠(yuǎn)目標(biāo)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)一般任務(wù)和重點(diǎn)任務(wù)相促進(jìn)，合理分配各級政府和部門的工作職責(zé)，有力保證了生活垃圾分類政策的順利開展。

2017年《W市生活垃圾分類實(shí)施方案》出臺，該方案從總體要求、實(shí)施辦法、實(shí)施保障、保障措施等四個方面，就W市開展生活垃圾分類工作做出了部署。一方面，根據(jù)城市和農(nóng)村發(fā)展水平的差異，對城區(qū)生活垃圾分類和農(nóng)村垃圾分類進(jìn)行了區(qū)分。城市社區(qū)生活垃圾由居民將濕垃圾（廚余垃圾）和干垃圾（其他垃圾）分開后，定時定點(diǎn)投放至相應(yīng)的垃圾收集容器；農(nóng)村村民對易腐垃圾和不腐垃圾進(jìn)行分類后，投放至指定的垃圾收集容器，同時將有害垃圾單獨(dú)投放。在分類收集和分類處理環(huán)節(jié)，城市生活垃圾建立健全干垃圾、濕垃圾、有害垃圾處理系統(tǒng)；農(nóng)村生活垃圾中的易腐垃圾采用小型垃圾收集車收運(yùn)，送至就近的堆肥設(shè)施處理，不腐垃圾沿用現(xiàn)行生活垃圾收運(yùn)模式和收運(yùn)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行收運(yùn)處理。另一方面，在目標(biāo)設(shè)定上體現(xiàn)出循序漸進(jìn)的特征。2017年，生活垃圾強(qiáng)制分類覆蓋率達(dá)到10%；2018年，單位生活垃圾強(qiáng)制分類覆蓋率達(dá)到30%，社區(qū)和行政村生活垃圾分類覆蓋率均達(dá)到15%；2019年，擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，穩(wěn)步推進(jìn)，持續(xù)提高生活垃圾分類覆蓋率，單位生活垃圾強(qiáng)制分類覆蓋率達(dá)到60%；社區(qū)和行政村生活垃圾分類覆蓋率均達(dá)到50%；2020年，建成較為完備的城鄉(xiāng)生活垃圾分類收運(yùn)和處理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)生活垃圾分類階段性目標(biāo)。

由此可以看出，W市在推行生活垃圾分類政策過程之前和落實(shí)生活垃圾分類政策的過程中，始終重視政策科學(xué)性，通過科學(xué)合理又明確細(xì)致的任務(wù)劃分，在全市范圍內(nèi)因地制宜、循序漸進(jìn)地開展生活垃圾分類。同時又兼顧了政策可行性，針對城市和農(nóng)村的發(fā)展特點(diǎn)分別制定工作規(guī)劃，在全市范圍內(nèi)探索分類收集、分類轉(zhuǎn)運(yùn)、分類處理的有效方案。在考核激勵方面，沒有采取“一刀切”式的考核模式，而是專門制定了指標(biāo)清晰、可量化的考核辦法，引入第三方評估，考慮各區(qū)實(shí)際情況，實(shí)現(xiàn)生活垃圾分類政策的目標(biāo)。

（二）政策動員：政策理念的完整領(lǐng)悟

“公共政策的理論告訴我們，執(zhí)行計劃成功的一個條件是確保那些參與者或相關(guān)者（因?yàn)樗麄兊馁Y源對政策的成功是極為重要的）的順從和支持，確保執(zhí)行過程不受到那些反對政策的人的阻撓?！保?］我國行政體制最大的優(yōu)勢就是從中央到地方等級嚴(yán)密，下級政府服從上級政府，借助政治權(quán)力實(shí)現(xiàn)政策傳導(dǎo)，保證了中央意志在地方得到體現(xiàn)。

W市建立了領(lǐng)導(dǎo)小組成員聯(lián)席會議制度，每半年將30多個成員單位召集起來開一次工作會議，同時還不定期地召開現(xiàn)場推進(jìn)會，在政府科層體系內(nèi)形成了高度動員的氛圍。與此同時，在科層體系外部，充分利用線上線下資源開展動員宣傳，以幼兒園和中小學(xué)為重點(diǎn)，推進(jìn)生活垃圾分類進(jìn)校園、進(jìn)課堂、進(jìn)教材；積極組織志愿者開展生活垃圾分類相關(guān)活動，在社會上形成生活垃圾分類的宣傳和主動分類熱潮。

可以看出，W市在政策動員上投入了大量資源，從市到區(qū)、從政府到社會高度動員，營造了高度重視的氛圍，表現(xiàn)出積極作為、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)木駹顟B(tài)，努力讓生活垃圾分類政策落到實(shí)處。

（三）目標(biāo)替代：政策績效的漸進(jìn)式實(shí)現(xiàn)

生活垃圾分類工作是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，需要有分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類處理的完整鏈條，前端的分類質(zhì)量決定著末端分類處理的效率，而且，完善的垃圾處理基礎(chǔ)設(shè)施、先進(jìn)的技術(shù)條件、單位和個人的分類意識等都影響著此項(xiàng)工作的可持續(xù)性。

W市生活垃圾分類政策目標(biāo)設(shè)定得相對較高，在執(zhí)行中面臨不少的障礙，目標(biāo)替代便是回應(yīng)績效壓力的重要策略，具體表現(xiàn)為“干濕分類”取代“四分類”，即社區(qū)開展生活垃圾分類主抓干垃圾和濕垃圾的分類收集，有害垃圾和其他垃圾暫時擱置。生活垃圾分類的考核評分標(biāo)準(zhǔn)主要是機(jī)構(gòu)設(shè)置、制度建立、宣傳發(fā)動、分類投放和收運(yùn)的設(shè)備是否到位、日常管理和平臺建設(shè)等內(nèi)容。根據(jù)居民接受程度，首先開展干濕垃圾的分類，降低居民的分類難度，緩解給居民正常生活帶來的短期不適應(yīng)性。

市城管委主張社會化和專業(yè)化相結(jié)合。社會化就是源頭分類，注重培養(yǎng)民眾尤其是孩子的分類意識。在居民形成自覺習(xí)慣和收集、轉(zhuǎn)運(yùn)、處理的基礎(chǔ)設(shè)施成熟以后，再主抓資源的回收利用和長久的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，最后全面實(shí)現(xiàn)生活垃圾分類的預(yù)定目標(biāo)，建立美麗和諧可持續(xù)的城市發(fā)展模式。

（四）考核至上：政策執(zhí)行的導(dǎo)向偏離

W市建立了多主體、多樣化、內(nèi)外兼?zhèn)涞恼邎?zhí)行考核體系，采用制度化的方式明確考核細(xì)則和考核內(nèi)容。為了引起主要領(lǐng)導(dǎo)的重視，市、區(qū)兩級政府首長都會在每個季度收到地區(qū)的排名情況，從而加大了地方政府推行生活垃圾分類的主動性。市城管委將生活垃圾分類的考核成績列入大城管的加減分項(xiàng)之中，生活垃圾分類成績是加分項(xiàng)，大城管考核每個區(qū)的差距只有零點(diǎn)幾分，生活垃圾分類就占兩分，所以各個區(qū)政府就非常重視?？紤]到市生活垃圾分類工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室人員和精力有限，為了充分掌握各區(qū)生活垃圾分類的推進(jìn)情況，市政府還聘請第三方機(jī)構(gòu)，將政府內(nèi)部考核和專業(yè)性考核結(jié)合起來。

通過嚴(yán)格的考核方式和有針對性的激勵措施，W市生活垃圾分類工作取得了顯著成效，實(shí)現(xiàn)了市、區(qū)兩級政府的聯(lián)動配合，做到了部門之間的分工協(xié)調(diào)，形成了“全市一盤棋”的工作思路，生活垃圾分類政策成為各級政府和部門的優(yōu)先事項(xiàng)。正是建立了科學(xué)的評估指標(biāo)，有效避免基層政府選擇性執(zhí)行的路徑依賴，將短期績效與長遠(yuǎn)績效相匹配，防止政策執(zhí)行出現(xiàn)變通，在三年內(nèi)取得了顯著成績。例如，全市“十二五”期間建成了處理能力達(dá)5000噸/天的生活垃圾處理設(shè)施，生活垃圾無害化處理總能力達(dá)到12000噸/天。截至2019年，全市共建成生活垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)和收集站192座，總轉(zhuǎn)運(yùn)規(guī)模達(dá)10645噸/天，試點(diǎn)區(qū)域市民知曉率達(dá)到100%、市民參與率70%，生活垃圾分類投放準(zhǔn)確率50%，垃圾減量率達(dá)10%以上。

三、“齊抓共管”績效偏差的多重邏輯

地方政府通過一系列的變通舉措實(shí)現(xiàn)了“齊抓共管”的績效替代。首先，通過成立生活垃圾分類工作領(lǐng)導(dǎo)小組向下級傳遞出強(qiáng)烈的政策信號，但是這種組織權(quán)威取決于關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)的地位，如果不是“一把手”擔(dān)任組長，那么就難以產(chǎn)出穩(wěn)定長期的績效。其次，地方政府作為上級政府的代理人，在多任務(wù)委托下會優(yōu)先選擇那些對績效要求急迫同時又影響領(lǐng)導(dǎo)晉升的任務(wù)，因此就會進(jìn)行策略性排序，暫時擱置績效產(chǎn)出不明顯、短期難見效的政策目標(biāo)。同時，公共政策的實(shí)現(xiàn)程度受到主要領(lǐng)導(dǎo)者的行為選擇以及有限的政策工具選擇的影響，決定了地方政府會用短期績效取代長期宏觀目標(biāo)，用易量化、可操作性強(qiáng)的政策目標(biāo)取代諸如生態(tài)環(huán)境保護(hù)、資源回收利用這類無法指標(biāo)化的績效標(biāo)準(zhǔn)。問題在于，這種替代只是短期的權(quán)宜之計，不符合既定的政策預(yù)期。因此，必須深入分析查找原因，發(fā)現(xiàn)“齊抓共管”績效偏差的內(nèi)在邏輯，以便于后續(xù)的行動方案優(yōu)化和既定政策預(yù)期的兌現(xiàn)。

（一）關(guān)鍵行動者的身份：正式政治與非正式政治的耦合

我國的行政領(lǐng)導(dǎo)體制實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制，地方各級政府的主要領(lǐng)導(dǎo)對于公共政策的重視程度，很大程度上影響著同級政府部門人力、物力、財力的投入?！霸谖覈鐣芾碚咧贫ǖ倪^程中，雖然不存在明顯的政策企業(yè)家，但是政策共同體中的政府官員、研究人員、公眾代表等群體也提出了各自的思想和觀點(diǎn)，最后形成了具有技術(shù)可行性和價值可接受性的社會管理政策?！保?］已有學(xué)者同樣指出，我國地方政府還存在正式政治和非正式政治的“雙軌運(yùn)作”?！暗胤秸突鶎庸賳T實(shí)際上通過正式政治和非正式政治的雙軌運(yùn)作來實(shí)現(xiàn)條塊協(xié)調(diào)的治理目標(biāo)，正式政治體現(xiàn)為以黨政系統(tǒng)條塊協(xié)調(diào)為目標(biāo)的正式化制度構(gòu)建，非正式政治表達(dá)的則是基層官員為了完成工作所使用的非正式的關(guān)系資源和行為操作，以及政府組織內(nèi)部的文化和意識形態(tài)資源?！保?］

W市推行生活垃圾分類政策特別強(qiáng)調(diào)市政府領(lǐng)導(dǎo)的作用，希望能夠借助領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威充分發(fā)動職能部門的配合，通過非正式政治的觀念整合，傳遞出領(lǐng)導(dǎo)高度重視的信號，轉(zhuǎn)化為正式政治的制度和資源支持，更好發(fā)揮“齊抓共管”的協(xié)同作用。然而，W市生活垃圾分類工作領(lǐng)導(dǎo)小組由分管副市長任組長，領(lǐng)導(dǎo)小組的權(quán)威性便有所下降，在開展工作時很難得到其他部門的無條件配合。比如，宣傳部、財政局、教育局、文明辦等單位并不由該副市長分管，政策動員能力便得不到保障。市城管委作為牽頭部門，既缺少財政支持，又沒有人員和技術(shù)上的保障，只能將政策的執(zhí)行和落實(shí)任務(wù)壓給區(qū)一級。副市長的權(quán)威在區(qū)級政府能夠引起足夠重視，借助內(nèi)外部的考核施加壓力。換個角度分析，由于市級的體制機(jī)制存在問題，區(qū)城管委在爭取區(qū)政府的職能部門配合時同樣存在協(xié)同失靈的問題，最終導(dǎo)致W市生活垃圾分類取得的成效受限。

（二）注意力分配：多任務(wù)多委托下的偏好選擇

“決策主體在面對與決策相關(guān)的信息時，理性的限度導(dǎo)致不能同時關(guān)注所有的目標(biāo)、備選方案及其備選方案的后果，進(jìn)而引發(fā)注意力集中于某些方面并忽視另一些方面的信息，即注意力分配。政府官員通過注意力分配，解決常規(guī)科層運(yùn)作中無法有效應(yīng)對的個性化問題。”［10］地方政府的資源有限，主要領(lǐng)導(dǎo)基于考核、晉升的自利行為，會在多任務(wù)情境中，人為地將上級政策進(jìn)行偏好排序，決定執(zhí)行和落實(shí)的順序和程度，由此出現(xiàn)注意力分配的現(xiàn)象。

由于2019年第七屆世界軍人運(yùn)動會在W市舉行，W市的城市形象、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、賽事舉辦效果等等受到全世界的關(guān)注，因此，W市委市政府以高標(biāo)準(zhǔn)辦好軍運(yùn)會作為市委市政府的首要工作任務(wù)，大量的資源優(yōu)先投入到軍運(yùn)會的籌辦，政府官員高度重視，絲毫不敢怠慢。相比而言，推行生活垃圾分類的難度大，對于地方官員的政治影響相對較小。盡管住建部強(qiáng)調(diào)生活垃圾分類黨委、政府要高度重視，以黨建工作為引領(lǐng)，建議從市委到黨工委“一把手”親自抓，層層抓落實(shí)。但是，W市的工作重點(diǎn)落在籌辦軍運(yùn)會，軍運(yùn)會的顯著性、急迫性更高，領(lǐng)導(dǎo)的注意力集中在軍運(yùn)會上自然也是情理之中。在缺少市委市政府主要領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)的情況下，W市生活垃圾分類政策的執(zhí)行效果自然可想而知。

（三）避責(zé)心理：政策過程中的觀望等待

2019年中央分別印發(fā)修訂后的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》，對地方政府各級領(lǐng)導(dǎo)干部的工作提出了更高的要求。在越來越嚴(yán)厲的制度環(huán)境中，責(zé)任下移導(dǎo)致權(quán)責(zé)不對稱，地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部出現(xiàn)強(qiáng)烈的避責(zé)心理，“以行動者的理性選擇為出發(fā)點(diǎn)，避責(zé)是經(jīng)由理性計算之后的行為選擇，是客觀環(huán)境對行動意愿的擠壓”［11］。

生活垃圾分類政策是一項(xiàng)改革創(chuàng)新，在政策制定和執(zhí)行過程中面對新問題，需要協(xié)調(diào)不同部門、不同層級政府甚至不同省份之間的關(guān)系，由于缺少可直接利用的經(jīng)驗(yàn)，必須根據(jù)地方實(shí)際因地制宜地進(jìn)行政策創(chuàng)新。事實(shí)上，做好生活垃圾分類工作的重點(diǎn)在于再生資源的可回收利用以及有害垃圾的處理。在有害垃圾的處理工作中，由于技術(shù)水平不夠成熟，配套政策不完善，處理成本相對較高。出于避責(zé)的考慮，W市對于有害垃圾的處理采取觀望等待的做法，試圖等技術(shù)成熟后學(xué)習(xí)其他地區(qū)的做法，以此減少考核問責(zé)的風(fēng)險。比如，W市循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園中有一個危險廢物處置中心，目前工程進(jìn)展緩慢。市領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)心此地環(huán)境容量有限，如果周邊區(qū)域的有害垃圾都在此處理，將會產(chǎn)生安全風(fēng)險。

（四）角色沖突：政策工具選擇的路徑依賴

從改革開放至今中國政府的管理模式經(jīng)歷了一個從 “總體支配”到“技術(shù)治理”的轉(zhuǎn)變過程，改變了行政體系結(jié)構(gòu)、政府行為模式及其與社會經(jīng)濟(jì)諸領(lǐng)域的內(nèi)在關(guān)系。技術(shù)治理需要政策工具的創(chuàng)新，在合法性基礎(chǔ)上更具有效性。

生活垃圾分類政策涉及公民意識和習(xí)慣的培養(yǎng)、社會組織的參與以及政府總體規(guī)劃的時代性，是一項(xiàng)系統(tǒng)、復(fù)雜、長期的工程，必須按部就班制定階段性目標(biāo)，并且及時回應(yīng)政策執(zhí)行中出現(xiàn)的新問題。由于生活垃圾分類從前端收集到末端處置環(huán)節(jié)多、鏈條長，政府無法參與到生活垃圾分類的全過程，因此特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)等市場化的運(yùn)作方式，可以減少政府的微觀參與，形成全社會協(xié)同共治的工作氛圍。然而，W市仍然習(xí)慣于政府主導(dǎo)的政策過程，并沒有利用人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算等技術(shù)手段推行“智慧分類”。

“政府部門職責(zé)存在多層次性的特征，部門宏觀、微觀職責(zé)集于一身，往往出現(xiàn)厚微觀而輕宏觀的行為傾向?！保?2］在粗放式管理的傳統(tǒng)思維模式下，為了充分行使自由裁量權(quán)，政府部門把政策執(zhí)行納入自身可控制范圍之內(nèi)，重微觀輕宏觀，成為生活垃圾分類政策目標(biāo)偏移的體制原因。這種傳統(tǒng)的微觀的政策工具能夠在短期內(nèi)達(dá)到理想效果，但是有害垃圾的分類處理和可回收垃圾的循環(huán)利用都需要更新技術(shù)手段，指令性和強(qiáng)制性的管理模式并不能實(shí)現(xiàn)垃圾分類改革的整體績效目標(biāo)。

四、讓“齊抓共管”更加高效：走向精細(xì)化治理之路

“齊抓共管”式治理機(jī)制設(shè)計的初衷是整合分散的資源，搭建起協(xié)同治理的平臺，增強(qiáng)上下級政府之間、同級政府各個部門之間工作的一致性，完成一些單靠個別部門難以完成的重大政策改革，提高政策執(zhí)行的有效性。因此，有必要化解“齊抓共管”式治理的縱向高效而橫向失靈的困境，建立運(yùn)轉(zhuǎn)有效的協(xié)同機(jī)制，進(jìn)而減輕“齊抓共管”的消極影響。

（一）實(shí)現(xiàn)政策科學(xué)性與可行性的統(tǒng)一

在公共決策中，可以通過智庫咨詢、大數(shù)據(jù)、政策仿真與實(shí)驗(yàn)提高政策的科學(xué)性，尤其是在重大政策出臺前反復(fù)論證和科學(xué)評估，減少模糊性空間。然而，政策科學(xué)性并不能代表政策有效性。地方政府面臨的政策環(huán)境各不相同，財權(quán)與事權(quán)相匹配的難度很大，時常出現(xiàn)“選擇性執(zhí)行”“象征性執(zhí)行”“目標(biāo)變異”等策略性執(zhí)行現(xiàn)象，削弱了政策科學(xué)性的積極作用。因此，需要賦予地方政府更大的自主權(quán)，同時降低對績效產(chǎn)出緊迫性的要求，避免“一刀切”式的考核手段，防止地方政府的形式主義傾向，著眼于公民滿意度的提高和社會環(huán)境的改善。具體而言，放慢46個重點(diǎn)城市績效考核的節(jié)奏，允許其進(jìn)一步積累經(jīng)驗(yàn)，將不同類型城市的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行整合歸納，形成差異化的政策經(jīng)驗(yàn)庫。在政策擴(kuò)散階段，讓地方政府因地制宜開展政策學(xué)習(xí)，在經(jīng)濟(jì)、社會和資源稟賦相近的基礎(chǔ)上推進(jìn)政策過程。因此，政策科學(xué)性實(shí)現(xiàn)的是自上而下的統(tǒng)一性，有效性體現(xiàn)出自下而上的差異性，在利用現(xiàn)代技術(shù)手段保證政策科學(xué)性的同時，不能忽視地方政府的實(shí)際執(zhí)行條件，從而實(shí)現(xiàn)科學(xué)性與有效性的統(tǒng)一，積累政策制定與執(zhí)行的差異化經(jīng)驗(yàn)。

（二）形成“領(lǐng)導(dǎo)高度重視”的注意力分配機(jī)制

“領(lǐng)導(dǎo)高度重視是公共治理的一種有效形式，以領(lǐng)導(dǎo)對事件的關(guān)注推動政府官員著力于解決相關(guān)事件，實(shí)現(xiàn)治理的有效性?！保?3］在中國公共管理實(shí)踐中，領(lǐng)導(dǎo)高度重視式治理形成了相對常態(tài)的工作機(jī)制，在治理工具的組合上相對穩(wěn)定，如領(lǐng)導(dǎo)掛帥、部門協(xié)作、財政支持、重視結(jié)果考核等內(nèi)容?！肮ぷ骱貌缓?，關(guān)鍵看領(lǐng)導(dǎo)”，社會問題能否進(jìn)入政策議程往往更多取決于地方政府領(lǐng)導(dǎo)的重視程度，能夠減少“政策之窗”的開啟時間，把各個部門的精力從常規(guī)任務(wù)迅速集中到專項(xiàng)任務(wù)上。一旦某項(xiàng)并不緊急的工作得到領(lǐng)導(dǎo)的高度關(guān)注，就會出現(xiàn)“上有所好，下必甚焉”的情形，下級政府勢必基于避責(zé)或者邀功的導(dǎo)向，主動服從領(lǐng)導(dǎo)的注意力分配。W市生活垃圾分類政策還有很大的提升空間，如將生活垃圾分類工作領(lǐng)導(dǎo)小組升格為由市委書記或者市長擔(dān)任組長，向下級部門傳遞市委市政府領(lǐng)導(dǎo)高度重視的信號。由于市委書記和市長手中領(lǐng)導(dǎo)權(quán)集中，所以在打破部門壁壘，實(shí)現(xiàn)資源的跨部門調(diào)動時，面對的壓力比副市長小得多，推行工作效率高、運(yùn)行暢通。同時為了防止“滅火式組織文化”的潛在效應(yīng)，要構(gòu)建起生活垃圾分類工作領(lǐng)導(dǎo)小組工作的常態(tài)化、穩(wěn)定化運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)生活垃圾分類政策從追求短期顯著績效到長遠(yuǎn)社會意義的轉(zhuǎn)變。

（三）發(fā)揮政績共容體的激勵效應(yīng)

在目標(biāo)責(zé)任制和壓力型體制下，同級政府職能部門各司其職，協(xié)同失靈的主要原因在于缺少合作的動力?？冃Э己酥攸c(diǎn)在于部門常規(guī)任務(wù)的完成效果，對于“齊抓共管”要求內(nèi)的從屬性任務(wù)沒有明確的考核壓力。而且，政策彈性的存在更加劇了部門合作的困難。事實(shí)上，精細(xì)化治理與“模糊性語言”難以兼容，要發(fā)揮部門協(xié)同效應(yīng)首先就要明晰績效考核的指標(biāo)，推行生活垃圾分類政策解決完組織權(quán)威后，領(lǐng)導(dǎo)小組針對各個職能部門的配合程度，需要根據(jù)不同部門的屬性，制定可量化、可操作性的指標(biāo)，進(jìn)而促使部門主動尋求合作，搭建政績共容體框架，形成“一榮俱榮，一損俱損”的價值認(rèn)同。畢竟“理性的政府部門會結(jié)成政績共容體，建立合作框架，推動實(shí)質(zhì)性合作，從而緩解組織任務(wù)與組織資源的緊張關(guān)系，最大限度地創(chuàng)造政績”［14］。

（四）治理工具和理念的主動創(chuàng)新

政府作用的發(fā)揮取決于其在與社會環(huán)境的互動中能否得到公眾的正當(dāng)性支持。公共政策涉及的利益群體越來越多，公民的關(guān)注焦點(diǎn)更為集中，對政府執(zhí)行政策的手段和方式更為關(guān)注，不僅關(guān)注政策過程，同樣聚焦政策結(jié)果。傳統(tǒng)的管制型工具難以適應(yīng)復(fù)雜經(jīng)濟(jì)、社會、文化環(huán)境的要求。2019年國務(wù)院政府工作報告提出“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，推動社會治理重心向基層下移，推廣促進(jìn)社會和諧的‘楓橋經(jīng)驗(yàn)’，構(gòu)建城鄉(xiāng)社區(qū)治理新格局”。因此，“要維系強(qiáng)大和走向更強(qiáng)，粗略管理是無力的；要防護(hù)脆弱和緩解矛盾，粗略管理是危險的。于是從粗略管理走向精準(zhǔn)管理，便成為現(xiàn)代政府實(shí)施社會治理的必然要求”［15］。

生活垃圾分類政策的推行單靠政府行政指令只能在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)覆蓋率的目標(biāo)，政府對于末端的分類處置和資源回收利用卻鞭長莫及。生活垃圾分類從前端到末端的處理要求精準(zhǔn)，這就要求以社區(qū)為單元，動員志愿組織、業(yè)主委員會、環(huán)衛(wèi)工人做好精準(zhǔn)分類，政府只需要提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)和財政支持，不需要投入到具體的執(zhí)行當(dāng)中。同時，“智慧分類”有其顯著的優(yōu)勢，節(jié)省了公民的時間和轉(zhuǎn)運(yùn)的成本，政府及時有效的監(jiān)督能夠減少企業(yè)經(jīng)濟(jì)人角色帶來的損失。生活垃圾分類最終目的是實(shí)現(xiàn)資源再回收利用，通過分類處理轉(zhuǎn)化實(shí)現(xiàn)二次利用，政府直接經(jīng)營末端處理廠的問題顯而易見，可以通過特許經(jīng)營的方式進(jìn)行市場化運(yùn)作，讓政府抽身出來做好市場監(jiān)管，提供制度約束和經(jīng)費(fèi)支持。目前，W市在生活垃圾分類政策執(zhí)行中正在逐步嘗試市場化、社會化的治理模式，但受限于粗放式管理的思維，政府擔(dān)心權(quán)力分散，難以控制社會組織的發(fā)育程度，還是不能放開手腳，充分發(fā)揮市場和社會的積極作用。因此，做好垃圾分類工作，除了體制上的創(chuàng)新之外還要理念上的創(chuàng)新。

綜上所述，頂層設(shè)計和高位推動的壓力以及科層制的行政體制結(jié)構(gòu)決定了“齊抓共管”式治理模式的有效性，借助組織權(quán)威和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，通過激勵考核使下級政府保持與上級政府政策目標(biāo)的高度一致，整合零散在各政府組成部門間的資源和技術(shù)，提高政府治理的工具績效。不可否認(rèn)，“齊抓共管”式治理方式作為一種協(xié)同治理的創(chuàng)新，本身存在一定的制度和技術(shù)缺陷，加劇了部門之間的博弈，在為社會提供公共服務(wù)時，受到內(nèi)外部環(huán)境的制約，難以充分滿足社會治理的需要，甚至?xí)谡邎?zhí)行過程中受到粗放式管理思維的束縛，不能很好地解決改革漸進(jìn)性與顯性績效的沖突，使得政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)高度依賴于主要領(lǐng)導(dǎo)的注意力分配，在精細(xì)化治理上尚且缺少轉(zhuǎn)型的動力和實(shí)現(xiàn)路徑。因此，在推動社會治理重心向基層轉(zhuǎn)移，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理的背景下，去粗取精，完善“齊抓共管”式治理的體制機(jī)制，克服內(nèi)在弊端，是轉(zhuǎn)變政府職能、提升治理績效的應(yīng)有之義。